以1978年开始改革开放为标志，中国的行政管理体制可以划分为两大历史阶段。1949年新中国成立至1978年，是与计划经济体制相适应的阶段；1978年至今，则是与建立市场经济体制相适应的阶段。这两个阶段，中国的行政管理体制、管理职能的具体内容、以及改革和调整的方式和特点都明显不同，但根本宗旨和目的，都是服从和服务于促进中国的经济发展，社会进步，国家强盛，满足人民生产和生活各方面的需要，巩固和完善社会主义制度。

　　一、计划经济时期的行政管理成就和改革尝试

　　新中国成立初期，在当时的国内外环境和背景下，为了尽快恢复国民经济，从落后的农业国向实现国家的社会主义工业化转变，中国在对农业、手工业、资本主义工商业进行社会主义改造的基础上，进行了大规模社会主义建设。为了完成这一历史任务，中国借鉴苏联经验，建立了有利于集中国家和社会人、财、物资源办大事的计划经济体制；与此相适应，也建立了高度集中的行政管理体制。

　　应该肯定，这种行政管理体制的形成有其历史必然性，它在新中国成立后的一段较长时期内是基本适合当时的社会主义建设需要的。历史事实也证明，这种与计划经济体制相适应的行政管理体制对于克服建国初期的巨大困难，捍卫新生的人民政权，打破西方国家的经济和技术封锁，发展社会生产和改善人民生活，都起到了不容否认的历史作用。正是在这一时期，中国主要依靠自力更生、艰苦奋斗，初步建立了独立的和比较完整的工业体系和国民经济体系，成功地把“两弹一星”发射上天。当时中国之所以能取得这些具有历史性意义的伟大成就，与当时的行政管理体制的特点和效能有不可分割的联系。

　　但是，随着国内外环境的变化和经济社会发展，主要靠行政手段直接管理经济社会活动的行政管理体制，越来越不符合经济分工和社会需求日趋复杂多样和不断变动的经济社会发展要求。其权力过分集中，条块分割，机制不灵活，束缚经济社会发展活力，不利于地方和下级行政机关发挥工作积极性、主动性和创造性等官僚主义弊端，日渐明显和充分地暴露出来。针对这些问题，为了调动中央和地方“两个积极性”，党和国家以调整中央和地方政府行政管理权限为内容，曾多次在计划经济体制的框架内对行政管理体制进行改革，但效果并不理想，往往是一放权就“乱”，“乱”了就重新收权。虽然当时的改革没有达到预期效果，但这种努力和尝试为后来的改革积累了必要的经验和教训。

　　二、改革开放以来中国行政管理体制改革的进展

　　改革开放后，在总结过去的实践经验和教训的基础上，中国经济体制改革的内容和走向，是逐步和不断地推动计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。这必然要求对行政管理体制进行相应的改革。

　　20多年来，随着中国经济体制改革的不断深入，中国的行政管理体制改革也在不断取得新的进展。

　　（一）推动政府机构改革，促进政府转变职能

　　改革开放以来，中国已经进行过五次政府机构改革。

　　第一次是1982年改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。

　　第二次是1988年改革。这次改革将国务院部委从45个精简为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%，并首次提出政府职能转变的任务。

　　第三次是1993年改革。这次改革提出了建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能，把行政管理的职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。

　　第四次是1998年改革。这次改革不仅从总体上提出要建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制，而且要求将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来。调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。与此同时，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委。

　　在国务院机构改革的基础上，各级地方政府按照中央确定的方针和进度，也都结合各地实际情况，进行了相应的改革。其中，省级政府机关人员编制精简幅度参照国务院精简比例进行，逐步和分期精简了一半左右；市、县、乡镇政府行政编制的精简比例，是根据所辖范围、人口、经济和社会发展程度，由省、自治区、直辖市研究提出方案，由各地分别实施。

　　第五次是2003年改革。这次改革进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。重点措施包括：为深化国有资产管理体制改革，设立国有资产监督管理委员会；为完善宏观调控体系，改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会；为健全金融监管体制，设立银行业监督管理委员会；为继续推进流通管理体制改革，组建商务部；为加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局；为强化对安全生产的监督管理和监察，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

　　经过五次政府机构改革，中央政府即国务院目前的机构组成情况是：除国务院办公厅外，国务院组成部门有28个（外交部、国防部、信息产业部、人民银行、审计署、人口计生委等）；另有直属特设机构1个（国有资产监督管理委员会），直属机构18个（税务总局、环保总局、知识产权局、宗教局等），办事机构4个（侨办 、港澳办、 法制办、 研究室），直属事业单位14个（新华社 中科院、社科院、工程院、银监会、证监会等），由国务院部委管理的国家局10个（信访局、海洋局、烟草局、外汇局等），此外，还设有一些具体工作由部委负责的国务院议事协调机构和临时机构（全国绿化委员会、妇女儿童工作委员会、残疾人工作协调委员会、三峡工程建设委员会、军队转业干部安置工作小组、防汛抗旱总指挥部、整顿和规范市场经济秩序领导小组、国家信息化领导小组等）。（详情见中华人民共和国中央人民政府门户网站―“政府机构”拦目）

　　（二）强化依法行政要求，加强依法行政的法律和制度建设

　　在推进政府机构改革和职能转变的进程中，根据中国共产党提出的依法治国、建设社会主义法治国家的方略和目标任务，党和国家对各级行政管理机关不断强化依法行政的要求。为此，大力加强了落实依法行政要求的法律制度建设。上世纪90年代，中华人民共和国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》相继制定并颁布施行，对监督国家行政机关依法行使职权，规范各级政府的行政行为，保障公民、法人的合法权利，发挥了重要作用。2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施，这是世界上第一部以单行法形式颁布的《行政许可法》，对中国各级政府落实依法行政要求，推进行政审批制度改革，进一步繁荣发展市场经济，产生了强有力的促进作用。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式颁布施行，替代了已实行长达12年之久的《国家公务员暂行条例》，这对于建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度，提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能，具有十分重要的现实和长远意义。

　　1999年11月和2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》，这两个规范性文件对于全面推进依法行政，建设法治政府，具有长远指导作用。2005年3月，经十届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，为中国行政管理体制改革贯彻党的十六大以来中共中央提出的以人为本、经济社会全面协调可持续发展的科学发展观，进一步明确了今后的工作重点和努力方向。

　　（三）改革和完善政府决策机制，推进行政管理方式创新

　　推进决策的科学化、民主化是深化行政管理体制改革的一项重要任务。在中共中央要求落实科学执政、民主执政、依法执政的方针指引和推动下，中国各级政府都在进行积极实践和探索，突出表现在以下各方面的努力和进展。

　　1、建立健全群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。即各级政府对涉及经济社会发展全局、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的重大决策，必须以深入扎实的调查研究为基础，广泛听取各方面意见，由领导班子集体讨论决定，坚决杜绝决策的盲目性、随意性和领导者个人独断专行。对与群众切身利益密切相关的重大决策事项，要实行社会公示和听证，广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估，同时要规范专家学者的咨询行为，保障咨询意见的客观公正、合理性和可行性。在明确决策责任主体和责任界限的基础上，推行和完善行政问责制、决策失误引咎辞职和处罚制度；同时建立纠错机制，最大限度地预防和减少决策失误。

　　2、推行政务公开。继1998年6月中央决定在农村普遍实行村务公开和民主管理制度，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》， 2005年3月又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，把政务公开的范围和程度提高到新的水平。公开的原则是：除涉及国家机密、依法受保护的商业秘密和个人隐私，其他行政事项能公开的一律向社会公开。公开的重点是：政府工作中容易产生不正之风、滋生腐败的环节和事项；与群众利益直接相关的公共部门要全面推行办事公开制度，向群众公开服务承诺，学校、医院等单位必须公开收费项目和收费标准，接受群众的监督。

　　3、改革行政审批制度。自《中华人民共和国行政许可法》和国务院批转的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》颁布实施以来，仅国务院清理和取消的各部门行政审批事项就达1800项。各省、自治区和直辖市也都大力推进行政审批制度改革，对省级政府部门的审批项目进行了清理和大幅度削减，一些地方已经着手进行第二轮和第三轮行政审批制度改革。行政审批制度改革还伴随着审批程序和方式的变革与创新，许多部门和地方都建立了行政审批中心，推行行政许可集中办理制度，通过一站式、窗口式办公、网上审批等形式，规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了行政审批工作的透明度和审批工作效率。

　　4、推动电子政务建设。实施政府上网工程建设、推进电子政务，是近年来各级政府管理方式变革的重要内容之一。1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多家部委办局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”正式启动。2002年7月，国家信息化领导小组召开第二次会议，通过了《国民经济和社会信息化专项规划》、《关于我国电子政务建设的指导意见》。这些文件和措施，对于推进各级政府运用现代信息技术，更快捷、经济地履行有关职能，增加政府工作的透明度，提高工作效率和服务质量，改进行政管理方式和工作方法，产生了积极的影响。截止目前，中央人民政府和73％以上的地方政府（省、地、县）拥有了门户网站，93％以上的国家部委建立了部门网站。北京、上海、青岛市等政府门户网站达到了较高的公共服务水平。

　　总之，改革开放以来，中国的行政管理体制改革取得了多方面进展，成效是显著的。这是中国在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，之所以能保持经济快速增长、社会安定团结、国家综合实力不断增强、人民总体生活水平不断提高的一个不可缺少的重要因素。

　　三、当前中国行政管理体制改革需要重视和研究解决的问题

　　中国的行政管理体制改革取得了举世瞩目的进展，但与经济体制改革一样，同时也面对着不少需要给予重视、正确应对和解决的问题与挑战。

　　（一）学术理论方面的问题

　　之所以需要注意这方面的问题，是因为中国学术界目前流行的行政管理和行政改革理论，在很大程度上是改革开放后通过引进西方相关学术理论形成的。如果对此缺乏清醒的认识，人云亦云地使用来自西方的理论话语和方法分析中国的问题，所形成的观点、结论和建议就难免脱离中国的实际，甚至会对中国行政管理体制改革的实践直接间接地产生有害影响。

　　例如：长期以来，一些学者用所谓“从人治到法治”、“从‘全能政府’到‘有限政府’”、“从‘管制型政府’到‘服务型政府’”等这类来自西方的似是而非的话语，概括我国行政体制改革的进程。最近，还有学者用所谓“物本行政”、“全能行政”、“经验行政”、“低效行政”、“管制行政”、“暗箱行政”、“人治行政”、“缺信行政”、“轻责行政”、“非廉行政”等所谓“十大特征”，评价我国政府和行政管理的历史和现状。客观地说，这类概括和评价不仅不公正和不符合事实，而且其使用的概念和意思表达也是不科学的和经不起推敲的。

　　实际上，在任何时代，“法治”都离不开人，“人治”也离不开法。“法治”与“人治”的区别是相对的而不是绝对的。所谓“管制型政府”和“服务型政府”也是如此，因为世界上从来就没有只有“管制”对象和功能、没有“服务”对象和功能的政府，反过来说也同样；不同性质的政府的区别只在于“管制”和“服务”的对象和功能不同。至于“全能政府”则完全是杜撰出来的概念，因为任何社会、任何国家的政府都不可能是“全能政府”。杜撰出“全能政府”这一概念，只不过是为了用来诋毁社会主义国家、企图使社会主义国家和政府放弃按社会主义原则进行政治统治和社会管理的职责和职能。

　　克服西方理论影响的误导，这本身就是中国行政管理体制改革面对的一个重要挑战。如果不能解决这个问题，我们就不能正确应对和解决其他各种问题和挑战。

　　（二）行政管理体制改革目标模式方面的问题

　　在行政管理体制的目标模式问题上，目前仍存在着争论。部分学者认为，中国行政管理体制改革的目标，是建立“小政府、大社会” 或“有限政府”；而另一部分学者认为，在对外开放和发展社会主义市场经济条件下，中国行政管理体制改革的方向，应是建立有所为、有所不为的“有效政府”，而不是自由主义理论所主张的最大限度地少作为或不作为的“有限政府”。

　　根据马克思主义理论，行政管理体制属于上层建筑，受经济基础制约、同时对经济基础有能动的反作用。社会主义国家与资本主义国家在国家与社会、政府与公民、公共权力与私人权利的关系上有本质的不同。在社会主义国家，国家与社会、政府与公民、公共权力与私人权利的关系不是对立的，国家是为社会服务的，政府是为公民服务的，公共权力是为保障合法的私人权利存在的。所以，中国行政管理体制改革，应该有利于政府履行为人民服务的行政管理职责，有利于为人民群众提供更多、更好的公共产品和公共服务，有利于充分发挥社会主义的优越性。

　　（三）转变政府职能方面的问题

　　这方面存在的问题是指，由于国内外某些人多年来鼓吹全盘西化、私有化和市场万能论的影响，我国一些不属于经济领域、不该市场化的公共管理和公共服务部门也发生了市场化或“产业化”。这种泛市场化倾向造成的结果，是使社会收入差距不断扩大，贫富分化现象日趋严重，以致普通工人、农民、及其他低收入劳动者和他们的子女看不起病、上不起学、买不起房，引起人民群众的普遍困惑和广泛不满。

　　从行政管理体制改革的角度分析，这类社会问题的出现，反映某些行政管理部门在转变职能方面发生失误，把本部门应该履行的公共管理和公共服务职能丢给市场。造成这种失误的原因是复杂的，但发生这种失误是与作为社会主义国家政府部门的性质和职责不相符的。所以，我们有必要对下述问题进行深刻反思：即在实行社会主义市场经济的条件下，社会主义国家与资本主义国家在政府职能上有没有区别，应不应该有区别，应该在哪些方面有区别，以及在我国行政管理体制改革进程中应该如何把握和体现这种区别，等等。对于社会主义国家来说，这是一个不容忽视、必须研究和解决好的问题，也是我国行政管理体制改革面对的一个严峻挑战。

　　此外，还有一些需要重视和研究解决的问题，例如，怎样科学划分中央与地方的事权与财权，进一步完善中央与地方关系，实现中央与地方关系的规范化和法制化；等等。

　　总之，行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，是政治性和政策性都很强的工作，需要充分考虑这一改革的复杂性和长期性，必须在党的领导下，坚持以马克思主义为指导，坚持以人为本，坚持从国情出发、从经济社会发展的要求出发、从人民群众的愿望出发，把人民群众满意不满意作为衡量改革成效的标准，深入研究和把握我们在长期实践中取得的规律性认识，科学借鉴而不是照搬国外行政管理的经验和办法，保证中国的行政管理体制改革在经济发展和社会稳定的环境中积极稳妥地顺利进行，不断取得新进展和令人民满意的更大成效。

中国社会科学院政治学所所长、研究员　王一程　副研究员　贠杰