华西都市报 消息浦东探索之路给成渝新特区带来预见性启发，本报特派记者访问上海著名学者

　　2005年6月21日，上海浦东成为国家综合配套改革试验区；2007年6月7日，成都、重庆获批成为统筹城乡综合配套改革试验区。

　　同样是试验区，但主题词不同，主攻方向也不尽相同。那么，作为已进行实践近两年的浦东，乃至正在全力推动改革的滨海，他们不同的探索路径是否与成渝新特区有共性？他们是否会给成都带来预见性的启发？本报特派记者就此访问多位著名学者。

　　不一样的使命

　　外向型浦东与内陆成渝当然在发展与改革的路径上是不可能完全相同的。有人形象地比喻：浦东新区综配改革是为中国崛起而铸造一只铁拳头；力求破解城乡二元难题的成渝新特区，则是为中国列车的稳步提速补钙

　　6月11日，这个星期才刚开头，上海社科院几位专家已经就国务院正式批准设立成都、重庆为统筹城乡综合配套改革试验区展开了讨论：“绝对是爆炸性新闻，意义太重大了！”“成都是9日开发布会公布的消息，这两天我们一直在关注”……

　　杨建文，沪上知名学者、上海市政府决策咨询研究专家，对成渝新特区的诞生有着独到的理解：“两元结构是发展中国家的重要标志，而消除两元结构是从发展中国家向发达国家过渡的必由之路。从一点来讲，成渝综改区的诞生，是中国开始由过去偏向走新型工业化道路向走新型城镇化道路转向的标志性事件！历史意义超出前面的特区！”

　　其他专家也认为，即便是浦东这样经历了16年开发开放巨力提升的地区，也还存在着城乡二元矛盾，成渝新特区的改革示范意义将是中国最大最具普适性的。

　　对浦东而言，杨建文认为，综合配套改革内容涉及两条主线：第一条线是，怎样消除障碍使经济又好又快地发展，特别是又强又好地发展，怎么样提高资源配置的效率；第二条线就是，完善社会主义市场经济体制，消除不利于社会公平和正义的体制性障碍。这两条线涉及到体制障碍，涉及到的方方面面都要改革。综合配套改革所谓先行先试，会受到包括法律框架、体制框架甚至整个发展阶段，发展水平的外部制约；也会受到内部阻力。这是一个不很明显的特殊政策，重点就放在制度开发、制度创新方面的改革，发挥示范带头作用。

　　共同的难题

　　当前，我们正由道义之人变成功利之人，有20%的人讲道义，80%在利己。在这样的情况下，改革涉及利益的交换。在这样的情况下，改革进程必然延缓，甚至在一定程度上是停滞的，这种现象就是新政治经济现象，而改革则面临新政治经济陷阱在今年3月举行的沪深津三城论坛上，中央有关部门领导及相关专家对实施两年来的综合配套改革作出深刻分析，认为上海、天津综配改目标虽然已经明确，但还存在着体制、功能、政策和思路等4块“绊脚石”。

　　体制障碍———滨海新区也好，浦东新区也好，它们的改革尽管有了方案，但还受部门分割、城乡分割、区域分割的限制。

　　功能的障碍———现在开发区，港口、城市还是比较注重于制造业发展。对整个服务功能的形成，政策功能的协调，制度功能的形成，特别是区域整合功能的形成，能力还比较差。

　　政策的障碍———先行先试很宽泛，但是有很多东西还可以考虑，需要进一步突破政策的障碍。

　　观念或思路上的障碍———政府习惯于有形商品，有形资产、有形市场的创造，不习惯于无形资产，无形资本，包括品牌，专利的创造。也就是说，总体上软能力、软资源、软环境和软的竞争力等这些方面是我们政府的软肋。

　　虽然浦东成为新特区已有两年，但很多问题依然令决策机构、专家以及具体办事的公务员们感到困惑。

　　一个难点在于“两张皮”———改革与发展会出现两张皮的情况。杨建文介绍，以前改革通常是危机改革，比较容易得到大家的共识。现在是机遇改革，试点的城市、区域在全国来说，不是处于危机的边缘，发展势头都比较好，经济增长也较快，经济社会都在发展。改革势必触动既有利益格局，有些改革措施可能会遇到一些障碍，推行缓滞。

　　“如上海在社会保障领域、社会事业一些方面已走在比较前面了，但当全国统一改革的措施或政策下来后，上海需要重新回过头来改。这样会出现很明显的两次改革，而且是倒回来，这是很令人感到困惑的问题。”杨建文指出，类似这种“中央政策与综合改革政策不配套形成二次改革”的难题应引起成渝新特区的重视。

　　全新的模式

　　推行绩效预算改革，将有利于控制政府支出规模，并提高政府公共管理的责任性、公开性及资源配置的有效性。绩效预算的考核要素包括目标、成本、产出和成果

　　浦东开全国之先河启动绩效预算。上海浦东干部学院政治与公共管理系副教授、上海财经大学公共预算研究中心副所长苟燕楠说，对中国政府来说，这的确是一个新概念，但它会在试点基础上普遍推广，这对成都很有借鉴意义。

　　新区政府绩效预算改革试点从前期策划我就直接参与了。这是一种较先进的现代政府治理方式，简单地说，就是在各部门用钱的时候先来说明这钱的使命、任务是什么，具体要做的工作是什么，然后提出衡量工作效果的指标又是什么，最后在钱用完后根据前面提出的预算来进行考核。1993年美国戈尔首先倡导这种制度，美国政府向现代政府建设转变的标志，是跟预算考核分不开的。当然改革不可能一蹴而就，当时美国用了5年做引导和宣传过渡。

　　应该说，绩效预算是政府改革和转型的一个战略，强调目标必须清晰，是把企业的战略管理、目标管理和绩效管理、质量管理等引入政府管理中，综合应用多种手段。去年，浦东开始启动绩效预算方面的试点，今年则将在全区范围内推广。其中，还强调街道这一级引入更多的公民参与实行民主预算，目前正在准备阶段。这种参与式预算，更加注重公民的互动，我想也是今后的发展方向。浦东的切入点也很巧妙，是在基层来抓。

　　也就是说，我们在人大监督政府预算的同时，政府还将对自己进行内部监督，这将更加有利于纳税人权益的保护和有效执行。

　　浦东一直在做城乡统筹

　　嘉宾：苟燕楠上海浦东干部学院政治与公共管理系副教授、上海财经大学公共预算研究中心副所长

　　不论是浦东还是成渝，综合配套改革目标和任务是一致的。所以，在很多具体措施和改革专项上有相同的地方，可以相互借鉴，如肩负共同的示范和带动任务，共同有一个区域振兴的作用；再如，浦东正在进行的以服务性和法制性政府为指向的政府改革，以期最终形成“小政府大社会”格局，以及浦东从农村建成城市的急速城市化的过程……既有经验，也有教训，都是先行者的礼物。

　　浦东经验的总结与传播是浦东干部学院的主要任务之一，对遥远的成都、重庆接获的“申特成功”的喜讯，干部学院的教授们也给予了极大关注。苟燕楠对新特区家族的新成员，有着浓厚的研究兴趣。

　　告诉成都浦东的经验

　　记者：结合您对成都的了解，您认为浦东最值得成都借鉴的经验在哪里呢？

　　苟燕楠：我国的改革经历了从1978年-1997年以经济建设为中心的改革，到1998-2002年以制度创新为内容的改革，再到2003年至今经济政治并重改革的尝试阶段。国务院明确浦东综合配套改革试点要“着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构”。

　　具体到实践中，浦东按确定的6个方面60项具体改革事项，70%已经展开。在转变政府职能方面，精简审批事项，优化审批流程，提高服务效率；开展街道管理体制改革试点，实行全额财政拨付制度，促使街道把职能进一步转到加强社区管理、提供公共服务上来。同时，浦东还在设立创业风险投资引导基金、建立产学研一体化机制、开展知识产权质押融资试点等方面也率先进行了探索。

　　浦东进行的事业单位改革，牵扯到政府与市场边界的重新划定，还牵扯到政府内部利益的重新调整问题。大力推行电子政务，把政府的工作流程放到网上显性化，这孕育着阳光政府的契机。同时，浦东特别强调在百姓与政府间建立稳固而有效有序的沟通协调机制，培育增强公民在公共角色中的参与，提供更多的参与渠道，给百姓与政府之间合作提供更多机会，构建和谐社会。

　　综配改两年，围绕金融、科技、涉外管理等方面的体制机制创新，已有10多个中央部委在浦东开展20多项改革试点。这种把中央各部委的改革诉求与试验区改革发展相结合的办法，大大有利于很多创新的摸索和落实。

　　浦东一直在做城乡统筹

　　记者：您提到“改变城乡二元结构”，很多人会认为浦东是一个全新的开发区域，只有高楼大厦，不存在农村。

　　苟燕楠：（笑）这绝对是误解！10多年前，在上海人眼里，浦东就是农村，意味着贫穷、落后，这里没有高楼大厦，到处是农田、泥路还有芦苇凼。浦东一直在做城乡统筹，一直希望消除二元结构矛盾，与成都一样。

　　记者：浦东是怎么来消除二元结构的呢？

　　苟燕楠：在改变城乡二元经济与社会结构方面，我们结合多心组团的规划布局，建立了以统筹发展、整合资源为主要职能的功能区域管理体制等。如实施村改居，把城市基层管理的先进经验引入到农村去。在这个过程中，教育卫生方面，2002年时实现了城乡教育二元并轨，由社会发展局统一管理。

　　改革方案须举各方之力

　　记者：天津滨海的综合配套改革方案4次提交都没有通过，您觉得成都、重庆新特区该如何面对这个棘手问题？

　苟燕楠：上海市委、市政府对浦东综合配套改革试点工作高度重视，强调要把浦东综合配套改革作为推进全市改革的重要抓手。可以说是举各方之力，经过半年时间的调研准备，才制定形成了浦东综合配套改革试点的《总体方案》和《三年行动计划》，并获得国家发改委批准。

　　2006年初，上海市委、市政府召开全市推进大会，对浦东综合配套改革试点工作进行动员和部署。为加大改革推进力度，上海与国家发改委等中央部委建立了部市合作机制，定期沟通、交流，协调解决重大问题；市委、市政府成立了改革试点工作领导小组，建立市区联动机制，领导小组办公室派驻浦东，在一线加强改革方案的研究、协调、推进和落实工作。特别是市委、市政府经过多次研究，决定从城市规划、财税工作、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等6个方面赋予浦东更大的改革发展自主权，为浦东改革发展提供了有力支持和更大空间。

　记者随笔

　　新特区 新责任

　　报社的同事打电话来，说成都仍在欢愉中沉浸，茶馆楼堂里聊天都在谈今后机会来了，一起发财。

　　可是我在浦东，夜幕下很安静的浦东，安静地甚至让人无法相信这是在浦东。一天以来的阴雨让空气也愈发地清新，走在宽宽马路边绿树成荫的人行道上，几天以来遇见的人、看见的事、听到的话、悟出的道理都一一回闪，如幻灯片般渐次上映。

　　浦东是一个典型的移民城市，浦东也是一个典型的经济发达区。虽然，我不希望自己告诉家乡人的文字成为堆砌数字的成就报告，但是有一组数字是成都、重庆的官员知道，而“新特区人”不一定知道的———2006年全年实现生产总值2365.3亿元，地方财政收入完成178.3亿元，城乡居民收入分别达到21452元和10911元———这样雄厚的财力优势和区位优势，恐怕是国内没有一个地方可以比拟的。基于此，成渝特区可以学浦东的经验，可以利用其已有的行政体制改革成果低成本地理顺各种关系，然后，成渝新特区自有自己的路要走，无法假手于他人。

　　诚然，新特区意味着更多机会意味着更美好的未来，但同时也意味着更大的责任更大的压力。

　　本报特派记者简文敏上海浦东报道