［摘要］强县扩权、省直管县，不仅具有必要性，而且具有可行性。市场经济体制的确立,为强县扩权、省直管县提供了前提条件；区域经济关系的密切，行政隶属关系的日益淡化，对强县扩权、省直管县提出了强烈要求；电子政务与现代科技的迅猛发展，为强县扩权、省直管县提供了有力的物质保障；国外行政层级结构和治理模式，为强县扩权、省直管县提供了国际借鉴；部分省份的改革试点经验，为强县扩权、省直管县积累了宝贵经验；理论界的研究成果，为强县扩权、省直管县提供了理论基础；党政干部对改革的广泛支持，为强县扩权、省直管县提供了强大动力。

　　笔者在《中国行政管理》2006年第5期对“减少层次、优化结构、强县扩权”的必要性曾作过一些初步探讨，意欲引起学界和实践部门对深化行政管理体制改革的重视。文章刊发后一些读者在对“强县扩权、实行省直管县体制”观点表示支持的同时，对改革的时机和可行性提出了不同看法，认为目前我国在市场发育程度、政府技术条件、改革前期基础、主体内在动力等方面还存在诸多缺憾，实施改革的内外条件还不够成熟，冒然推进将会困难重重。基于这些看法和顾虑，笔者拟从经济基础变化、区域经济关系调整、通讯技术发展、国际治理模式改变、试点成功经验积累和理论舆论准备等方面，对强县扩权、省直接管理县（市）的可行性谈几点粗浅看法。

　　一、市场经济体制的确立,为强县扩权、省直管县提供了前提条件

　　1982年江苏、广东、辽宁试推行市管县体制时为计划经济时期，计划经济体制是以政府的高度垄断为特征的，政企、政事、政社合一。各级政府不仅要拟定并下达各种经济社会计划指标，还要尽可能合理地分配各种生产资料和生活资料，承担社会生活的繁重事务。政府职能范围无限膨胀，运转负荷强度大。在这种体制下，省级政府直接管理地市合并后的几十个县是很困难的。在此背景下，政府不得不以增加层次、减少管理幅度来减轻工作负荷，满足市场经济体制运行的需要，确保经济社会发展，维护社会秩序。1993年市场经济体制的确立，打破了计划经济体制下的管理理念和管理方式，政府主导型的资源配置权逐步被分割分离，市场和社会组织的基础性作用日益加强，社会组织力量逐步介入，政府按照“凡是适宜于市场和下面办的事情，统统下放”的指导原则，切实转变政府职能，改革行政审批制度，重新调整权力关系，市场、社会和公民优先成为体制运行的基本法则，自上而下直接控制经济的行政体系逐步失去其功能，管理好几十个县（市）对于省级政府来说有了重要的体制保证。

　　市场经济体制运行十多年来，我国的市场发育和完善程度明显提高，市场经济体制已基本确立。国际上一般认为:市场化程度在15%以下为非市场经济或计划经济；20—40%为初步转轨经济；40—50%为转轨中经济；50—60%为接近准市场经济或转轨后期经济；60—70%为准市场经济；70—80%为相对或基本成熟的市场经济（见表一）

　　根据《2003中国市场经济发展报告》分析，2001年中国经济市场化程度已达到69%,在国际上处于中等偏上水平,以表一的标准判断，中国已成为市场经济国家。该报告对中国2010年作了高、中、低的预测，高位预测超过80%,中国将成为标准的或成熟的市场经济国家;中位预测为2010年将达到70%—75%,中国将成为相对成熟的或较完善的市场经济国家;低位预测为2010年将达到65%,中国将成为准市场经济国家或接近于相对成熟的市场经济国家。无论是现在的69%的市场化程度，还是2010年预测都表明，中国已经确立了市场经济体制。这一体制的完善，预示着企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府直接管理经济社会事务的领域在逐步缩小，以行政手段强制行政区与经济区保持统一的格局将被打破。可以说，相对完善的市场机制是强县扩权、省直管县（市）的重要基础和前提条件。

　　二、区域经济关系的密切，行政隶属关系的淡化，为强县扩权、省直管县提供了内在动力

　　行政区是国家为推行政务、管理社会事务而划分的地方区域。经济区是以城市为中心，依据经济发展的内在联系，在城市与城市之间所形成的区域网络。前者是行政权力干预的结果，后者是商品交换过程中自发形成的产物，二者在不同的政治经济条件下形成不同的格局。在行政原则的影响下，行政区与经济区相一致，行政流程自上而下，即处于较高行政中心地的组织对周围低级中心地提供服务，下级和各种社会经济组织只能被动地传承上级政府的旨意，行政区内的经济结构、社会结构、文化结构呈现封闭状态。在市场原则下，较高一级中心地除供应它本身外，还要供应其他次一级中心地三分之一的区域，形成了与行政区范围明显不一致的交叉状况，并进而形成经济区与行政区的不一致。行政区与经济区关系的这种变化，说明在市场经济条件下政治和经济作为两个相对独立的系统在按照各自的规律运行，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件。由此，经济的横向联合必然要逐渐取代纵向的权力传承，形成自由分散的经济网络。如在江苏的长江两岸，隶属无锡、经济发展迅速的江阴已跨出无锡行政边界，冲破行政樊篱，进入隶属于泰州、经济相对落后的靖江市建设工业园，开展新一轮的创业活动，并且取得了显著成效。在这种体制下，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，按照市管县模式建立的行政隶属关系在经济上日益淡化，特别是在经济发达的匀质型地区，以行政权力扭合在一起的“带”与“管”模式，已不可能按照纵向权力关系高效运行，推行以“地方为主”的强县扩权体制成为经济社会发展的必然要求。

三、电子政务的发展与交通条件的改善，为强县扩权、省直管县提供了技术保障

　　随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，传统的办公设备、办公手段正逐步退出历史舞台，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。特别是随着电子政务的普及，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。从具体应用效果看，政府内部可以通过网络沟通和信息共享，促使行政绩效的改善和提高。在政府信息化条件下，传统行政管理方式发生了重大变化：政务处理电子化，政府采购电子化，社会保障服务电子化，政府决策支持电子化。这些都为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术支持。

　　此外，便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离。以江苏省为例，目前已有2015公里长的10条国道连接全省各地，同时有沪宁、宁马、宁合、宁杭等高速公路贯通省外，此外还有宁通、宁连等一级公路线贯通全境。在铁路方面，除了原有的京沪、陇海、宁铜三条近1000公里的干线外，还有国家新建的636公里长的一级铁路纵贯省境南北，连接21个县、市、区。在长江天堑上，除原有的南京长江大桥外，还建成了南京长江二桥、南京三桥、江阴大桥和润扬大桥，目前正在兴建和筹划的还有苏通大桥、常泰大桥等。便利的陆路交通使江苏的每一个地方在与省会南京间都可以在一天之内往返。这些变化，不仅有利于从形式上摒弃传统行政管理的弊端，而且从内容和性质上有利于推进行政管理模式的创新，即推动行政向组织结构网络化、扁平化，行政手段现代化、信息化，管理的民主化、公众化，行政管理方式动态化、灵活化的方向发展。

　　四、国外行政层级结构模式为强县扩权、省直管县提供了国际借鉴

　　一个国家的行政区划层级结构是国家权力在地域上的分配，它受国土面积、人口数量、社会经济发展水平、历史文化传统、民族特征和政治体制的影响。通过对国外一些国家的行政区划结构的考察，它们的行政区划特点对我国强县扩权、建立省直管县体制具有重要的借鉴意义。

　　1国外少层次的行政区划体制设计从世界多数国家看，减少层级、实现扁平化是行政区划改革的发展趋势。如美国国土与我国相当，其行政层级只有三级，即联邦政府――州政府――地方政府；日本在1926年撤销中间层次的郡级建制，形成都、道、府、县――市、町、村地方二级行政区划体系；印度在1977年取消了村级建制，实现了邦、县、乡三级制的地方行政区划制度。

　　表二我们可以看出三级的国家最为常见，有68个国家，其次是二级，有60个国家，一级有32个国家。这些层级较少的制度设计和实践与我国叠床架屋的多级制形成了强烈反差。

　　2行政管理幅度的扩大扩大幅度和减少层级是相辅相成的。国外国家管理幅度一般较大，如法国20世纪50年代合并镇，设专区；德国20世纪60―70年代对市县进行调整，仅1968―1978年十年间，原西德境内县从420个降为237个，市从139个降为91个，乡镇从24000个降为8500个左右；日本通过法律将町村从9800个减少了近三分之二。表三是中国与国外主要国家行政区管理幅度的比较，从中我们可以看出，我国省级政区平均管理幅度107个地级单位，而地级政区平均管辖8.6个县级单位。这种多层次小幅度的管理模式与国外形成强烈反差。