● 核心观点：必须加强顶层设计。采用电子政务网络建设与管理相分开的模式。

“国家电子政务总体框架”指出：服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑等，指明了网络的支

撑作用。但通常的观点认为，应当先搞好网络规划和建设，就像“要想富，先修路”那样，要先搞好电子政务“统一网络平台”建设。网络常常被列为独立的建设项目。五年来的实践告诉我们这种建设思路值得商榷。把网络比成公路的类比并不科学。不争的事实是，网络上没有应用就不能说网络建设成功。网络的唯一作用是支撑应用服务。因此，网络规划的出发点和归宿是对应用的需求做出合理的、可行的、可靠的、可扩展的支撑。

实践告诉我们，在电子政务网络建设中以下两点值得特别关注：

1. 网络规划的实质是政务应用规划

时下众多网络建设绩效不理想，应用不足是主要原因。

一是必须更加深刻地理解“电子政务”的实质是政务，电子是手段这一重要理念。没有对政务做出明确的电子化规划，能称之为电子政务规划吗？政务是具体的，每个政府机构都有其特定职能和特定业务。忽视对具体政务做出尽可能详尽的应用规划，往往使规划失去针对性，似乎可以用到任何政府或机构。 

二是忽视政务应用规划必然导致建成的网络因缺少应用而无法发挥成效。事实上，网络建设比政务应用系统建设要容易得多。建设基于工业产品的网络主要是花钱的问题，钱可以买来网络。政务应用系统则不然，没有政府业务与信息技术的完美结合，要得到实用的政务应用系统是不可想像的，没有真正被公务员接受和长期使用，政务应用系统就不能算是成功的。所以，只有将政务应用规划和建设放在首位，网络才有建设、运行的理由和价值，才有支撑的对象。

2. 政务应用规划应当作为网络规划的制约条件

忽视政务应用规划的另一个问题是，极易诱发网络建设的盲目性。一旦在电子政务建设中没有了明确的、真正准备实施的政务应用规划，技术先进性往往成为盲目追求的目标，造成建设成本飚升与失控。由此引发两大恶果，要么由于规划的投资额巨大使政府财政难于支持，使原本可以开展的建设大大延误，甚至停滞；要么因为投入巨资建立的网络应用不足，绩效不佳，既影响自身下一步发展，又成为失败的样板和反面教材，影响到周边。

我们看到许多已经建成的政务网络，技术先进得甚至远远超过了美国和日本等发达国家的政府网络，但其上运行的政务应用却少得可怜，这种情况着实令人汗颜。

不能不说，正是那些缺乏明确的政务应用规划，以技术驱动，动辄需要数亿元、十数亿元巨额投资，脱离实际需求的网络规划方案，延误了电子政务网络的建设进程。

顶层设计为先

建立跨党委、人大、政府、政协、高法、高检等大系统的互联互通、信息共享网络是我国电子政务建设的明确目标。实践告诉我们，开展这项建设必须首先做出顶层设计。

对于电子政务网络规划，重要的不是网络的结构和所采用的网络技术与设备性能。地域差异、经济发展状况、信息化发展阶段等都要求必须将实用性、可行性、可靠性和可管理性放在首位，而不是将技术的先进性放在首位。所以，对电子政务网络，特别是跨大系统、跨部门的全国性的网络建设，在技术细节、产品性能上做出规划并不重要，不是顶层设计该做的工作。

电子政务网络顶层设计的首要任务是什么？实践告诉我们是IP规划。这是必须由负责组网的政府机构协调各方，共同制定的最重要的顶层规划，是国家电子政务最重要的顶层设计之一。IP规划的水准直接决定了共享网络日后的发展前景。IP规划解决跨大系统、跨地方、跨部门的那些需要实现信息共享的设备在网络中的地址的设定规则。据此方可实现这些设备的互联互通和信息共享。 

如果国家电子政务网络的IP规划能够早些出台，遵照该规划接入网络——不论是局域网还是广域网，亦不论何种网络结构和设备，都将能够自动实现互联互通。更为重要的是，IP规划的完成，意味着互联互通接入规范的完成，加上政务应用规划、安全保密规定与管理规范等，网络在理论上已经建立。至于网络的规模和带宽并不是网络是否建成的标志。网络规模的扩展和性能提升必需完全由应用来确定，这只是网络的发展问题。没有做出电子政务网络IP规划，则意味着这项建设没有迈出关键的第一步。

没有将注意力锁定在电子政务网络最重要的顶层设计，即IP规划上，是失去完成任务机会的另一个重要原因。

建设和管理 分头实施

在电子政务网络建设中，建设和管理模式亦极为重要，它直接关乎投资规模、运行成本和管理水平，关系到绩效评估和网络建设的成败。让我们对网络建设现状仔细加以分析，寻找出符合我国国情的科学合理的建设模式。

（一）电子政务网络的建、管模式

纵观这些年的网络建设，我们可以看到大致如下的几种建设模式：

1. 彻底自建式：这种建设模式，从挖沟埋光缆、自购网络设备、运行和管理等全部由政府承担。

2. 租用光纤式：租用裸光纤是其主要特点。有两种形式，一种是只租用裸光纤，网络设备全部自购自管；另一种则同时租用部分网络设备。

3.外包式：由政府外包给电信运营商组网和管理，通过付租金偿付电信的组网投资，电信运营商进驻政府机关办公。这种方式的新发展是，政府机关内的局域网也纳入外包，由一家电信运营商负责，政府将包括电话在内的所有电信费用全部付给这家电信运营商。

4. 租用带宽式：租用电信带宽，自购端接设备，自主网管，电信运营商提供基础网络服务。

第一种建设模式完全不可取，已经销声匿迹。

第二种模式由于租用裸光纤，造成了网络建设的高成本。但是，仔细分析就不难发现它还存在致命弱点，即缺少电信级的专业化管理和设备安全可靠运行的环境，由非电信专业人员管理，按非电信标准建设的网络从理论上讲是不可能长期、稳定地履行电子政务网络的职能的，在突发事件和应急管理中的风险更大。

第三种模式在网络管理上没有问题，但往往要求电信运营商建立光纤高速网，仍没有解决租用费用高昂、成本过大的问题。由于网管也由电信负责，存在信息安全管理，特别是涉及国家秘密的信息安全管理是否符合政府管理制度的问题。

第四种模式根据应用需求租用网络带宽，自购网络设备与所租用的带宽相符，使投资趋向合理。但这种模式的缺点是，当应用需求增加时部分网络设备需要升级，需要再投资和再培训，且各地的网管水平不平衡，不可能达到电信级专业化管理水平。

（二）最佳电子政务网络建、管模式初探

结合第三种和第四种模式，可以看到存在“电信整体外包，按需租用带宽，自主虚拟网管”的新型建、管模式。电子政务是惠及全民的社会工程。国家电信基础设施必然是电子政务的基础设施。从这个意义上讲，电子政务网络已经就绪。

新型建、管模式是：采用国际上IT服务管理标准（ISO20000），由电信运营商整体外包电子政务网络，向政府提供满足需要的、可靠的网络接入服务；政府只按所使用的网络带宽租用服务，对于网络接入设备，既可以采用单独租用，也可以纳入租用带宽方式一并按月付费；为了确保电子政务信息安全符合政府管理制度要求，政府建立虚拟网管，并与电信运营商协同共管。

此模式的最大好处是，政府机构不再购买和管理网络设备，而是购买电信运营商提供的网络服务。这将大大降低电子政务网络建、管的行政成本，网络运行成本亦完全与政务应用联系在一起，符合建设节约型政府和高效、低成本电子政务的要求；网络运行管理完全符合电信级的专业化管理标准，与电子政务的需求相符；网管符合政府信息管理制度的要求，能够确保信息安全；政府将集中主要精力于服务体系、应用系统及信息资源建设，可大大加速电子政务进程。