福建省民政厅课题组

长期以来基层民政工作在服务经济社会发展、保障社会稳定、促进社会和谐方面作出了较大的贡献。但在地方政府行政逻辑支配，主要是追求GDP政绩观的影响下，因无法直接体现经济效益和财税收入增长，民政工作出不了彩，而且每年还需花费政府相当的资金用于扶贫、救济、社会福利、社区建设等社会建设与管理事业，致使基层民政部门的地位始终不高，影响了各级政府的重视程度和支持力度，加大了基层民政工作的难度。民政工作具有多元化、敏感性和拼版隔仓型的特点。所谓拼版隔仓型是指民政工作职能结构特殊，由工作多元化决定，此业务与彼业务之间关联度低（“隔股如隔山”），工作性质迥异，工作程序各异，知识可融性差，整个基层民政工作就像相互密封的小船舱拼装起来的大船舱，各自对民政工作产生支撑力。因此，民政工作公务员队伍多种职业的集合体，与归属于一项职业大类的教育、卫生、计生、科技、文化、体育等承担公共服务的社会事业部门不同。拼版隔仓型的特点决定了民政部门的编制规律不同于上述部门，那种互借人员形成顶岗、备岗制度的编制办法是难以操作，因而数量需求更大；人事调配上也要求更注重基层经验、老中青搭配以及学历的匹配。当前基层民政工作的困局突出体现在十个方面：一是工作量激增，机构和编制缩减；二是受编制少制约一些重要工作难以有效开展；三是内设机构不尽统一，部分工作职能界定模糊；四是干部队伍配备结构不合理，素质不能完全适应新时期民政工作的要求；五是乡镇（街道）民政机构普遍被撤销，民政机构及民政助理配备存在“五乱”，即民政办属“黑户口”、编制乱、人员更换频频、普遍兼职化、“老大难”干部多；六是村级民政工作网络残缺；七是基层执法手段欠缺，执法队伍建设滞后；八是装备滞后，办公经费严重短缺，受地方政府行政逻辑制约，运行不顺畅，在乡镇层面梗阻、失灵、失范现象较为普遍；九是协调职能突出，协调手段薄弱；十是公众形象片面，与自身定位不相适应。

 一、加强基层民政工作的重要性

⑴巩固党和国家的执政基础。作为城乡基层自治组织的主管部门，指导其发挥提供服务、反映诉求、排忧解难的作用，在基层形成一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，消除社会管理的空白点和薄弱环节，从而巩固党和国家的执政基础，促进社会和谐。

⑵建设社会主义新农村的紧迫要求。随着加强“三农”工作和农村税费改革各项措施的逐步到位，乡镇政府职能转变，农村基层民政工作激增，保障服务、老龄服务、培育农村专业经济合作组织、殡葬改革等事关社会建设与社会管理的民政部门担负的公共服务内容，既承接了政府职能转变空间，又构成了新时期建设社会主义新农村的重要内容。基层民政部门的主力军作用十分显著。

⑶解决民生、落实民权、维护民利的现实需要。民政工作的宗旨是“为民解困”，基层民政工作要纳入县（市、区）、乡（镇）党政“为民”工作的重点，坚持政府主导、部门协调、社会参与，充分发挥城乡群众自治组织与民间组织的活力，保证各项民政工作在基层的落实。

二、基本模式

㈠县一级建设模式

基层民政机关要努力建设成学习型、创新型、竞争型、廉洁型、节约型、服务型的民政机关，建立起一支积极进取、理论素养和实践能力兼备的民政干部队伍，促进民政人才资源向人才资本的转变，使民政部门领导班子和干部队伍素质适应民政事业发展的需要，适应现代化建设的需要。在这个基本思路指导下，解决基层民政机构、编制建设的薄弱环节可在如下方面上下足功夫：

⒈“13股以上”建制模式。基层民政干部普遍反映，县级民政局至少应设立13个股（室），分别是办公室、计财股、救灾股、低保救济股（含医疗救助、五保供养）、社会福利股、优抚安置股、双拥办、基层政权和社区建设股、区划地名股、婚姻与收养登记股、民间组织管理股、殡葬改革股、老龄办。调查分析认为，股室的设置实际上与职位相对应，即一股一职位，每个职位可设若干岗位。①办公室设立法制岗位、电子政务岗位系适应新形势发展的需要。②计财股应单列，不宜与办公室合并。理由一：敏感。涉及三项国家特定款物，分别是救灾款物、抚恤款物和救济款物。理由二：量大，我省平均每个县级民政局使用和管理的资金达上千万元，2005年为1783万元（资金量最大的县为5393.4万元，超过省本级资金6％）。理由三：事关基层政权稳定。理由四：事关社会稳定。救灾款物、抚恤款物、救济款物、慈善款物均是社会保障资金，发挥着构筑社会安全网的功能。老龄经费应对老龄化，起到维护社会稳定的作用。③救灾股与低保救济股分设是因为服务的性质不相同，前者基本属于公共应急服务、管理的范畴，后者属于日常服务，二者的专业要求看似相似，但工作标准、所需知识技能截然不同。④单列社会福利与慈善股是基于政府公共服务转型和推进慈善事业发展新形势的需要。⑤单列婚姻与收养股是适应婚姻集中县域登记的需要。⑥单列区划地名股，是服务县域经济发展的需要，适应群众对地名公共服务的强烈需求，也是优化投资环境的需要。⑦单列民间组织管理股，理由基本等同下文分析的“成立民间组织管理局”，只是规格低些。⑧单列殡葬改革股是由于推进此项工作难度大，不仅移风易俗难，而且与部分群众出于长期博弈状态，容易出现“二重葬”、“活人墓”、“尸体打吊针”、盗买尸体顶替火化、以僧尼名义土葬等现象反弹。⑨办公室、双拥办和老龄办已纳入现有编制序列。各股室最简岗位设置如下表所示：

各股室最简岗位设置情况

 

最精简股室名称
 最精简岗位名称
 内设岗位个数
 
办公室
 文秘、法制、电子政务、档案（含收发、打印）、后勤（接待、采购、保管、车辆）
 5
 
计财股
 会计、出纳、统计员

或：报帐员、统计员
 2
 
救灾股
 日常事务：减灾宣传教育、制定完善救灾预案、接收救灾捐赠、储备救灾物质、监督救灾款物使用情况和救灾演练救灾、救灾值班；紧急状态：启动救灾响应程序、分配和管理救灾款物
 3
 
低保救济股
 城市低保、农村低保、医疗救助、五保供养、敬老院建设、不设站救助管理
 4
 
社会福利与

慈善股
 “明天计划”、慈善项目、慈善超市、养老服务、福利企业、审批社会福利机构、福利彩票站点管理
 2
 
优抚安置股
 优抚（评烈、评残、定补、优待、烈碑等）、安置（接收、补助、培训、）
 2
 
基层政权和

社区建设股
 指导和协调村民自治（含村务公开）、社区建设
 4
 
双拥办
 拥军、优属、拥政、爱民
 2
 
区划地名股
 区划、地名、勘界、护界、调处边界纠纷
 2
 
婚姻与收养

登记股
 婚姻集中登记、收养登记
 按人口4
 
民间组织

管理股
 社会团体（附带天主教区）、民办非企业、基金会

或登记岗、调研岗（收费、规划、章程）、监管岗
 3
 
殡葬改革股
 信息岗、说导岗、爆破岗、起（平）坟岗、消毒岗、绿化岗
 6
 
老龄办
 
 2
 
合计
 13个股，41个岗
 

⒉“两人以上股”配备模式

该模式认为每个股至少配置两人，是依法行政的需要（“执法人员不得少于2人”）、AB岗的需要、股室自身设置的需要（最精简的股室是设置股长一人、科员（办事员）一人，至少为两人）也切合了拼板隔仓型职能结构的特点。

⒊“二个二级局”模式。分别成立民间组织管理局和社会救助局，作为民政局二级法人单位。

⑴成立民间组织管理局

中办发〔1999〕34号文件规定，“在机构改革中，要加强民间组织管理力量，根据工作任务和性质核定编制，要核拨必要的业务经费，尤其要保证办案经费”。目前基层一些民间组织监管机关只停留在“你成立我登记、每年组织一次年检”的简单内容上，与中央文件的要求相距甚远。加强民间组织管理力量，要统一到中央办公厅下发的文件精神上来，从基层抓起，在基层单列设置民间组织管理局，作为民政局的二级局。单列设置民间组织管理局是解决现实问题的需要，顺应了民间组织未来发展趋势，也有现成的国内经验可循。目前，我国机关单位的审批机关是上级编制委员会（日常事务依托在编办），赢利性组织（主要是经济组织）的登记机关是工商行政管理局，事业单位的登记机关是事业单位登记管理局，这三个部门均已建制，对外均是独立法人，基本形成了分类管理的政府机构序列。唯独管理“第三部门”的机构还停留在民政局的内设机构这一低阶管理水平上，显然难以完成法律和政策赋予的任务，难以适应形势发展的需要，尤其是难以满足放宽限制、降低“门槛”发展公益性社区民间组织和农村专业经济合作社的需要。新形势下，单列设置民间组织管理局不仅与国家对其他社会组织的管理序列相对应，而且确立了作为社会协调部门的地位，专门负责民间组织的登记管理，监督民间组织按照批准的章程活动，即在登记上实现统一管理。随着民间组织管理日益成熟与规范，单列设置该机构也为国家调整法律治理范式预留了制度空间，比如双重许可制向单一许可制过渡，再如对某些组织只适用形式审查（即启动快速登记程序）。

⑵设立社会救助局

我国社会保障有两大分支，一是社会保险，均已整体纳入劳动部门，其核心特征是“单位人” （包含“灵活就业者”）以缴费义务为标志，体现劳动者本位，运作于企事业单位之中。二是社会救助，常态中基本是满足城市无单位的“社会人”（含下岗失业人员）和缴不起农村社会养老保险的农民的基本生活需求，以非缴费义务为标志，体现公民本位，运作于社区之中。目前这一块尚未实现整合，呈现“多龙治水”局面，政策交叉，项目重复造成财政资金浪费的弊端还在其次，重要的是弱势群体因缺失话语权而在经济社会权益上得不到制度响应与保障，导致社会资本的流失，长期贫困的根源无法在现行体制内找到答案。因此，应把弱势群体的诸经济社会权益尽可能整合起来，按照系统整体和谐的原理，由一家政府部门统一建制，集中落实并设立专门机构是必要的。这方面已有先例，劳动部门即把各类保险机构成建制划归，并设立事业编制的社会保障局。社会救助体系的建立正好符合这一要求。从现行体制运作和社会救助体系自身内涵分析，民政部门均是社会救助体系的主要承担者，无论实践还是学理层面，都应把社会救助局架构在民政部门内。

⒋建立定编数学模型匡算理论编制值

机关行政编制按照精简、统一、高效的原则确定，体现以人为本的精神。编制由两部分构成，一是领导职数，二是业务职位编制。县级民政局作为业务部门，领导职数一般设定为一正两副，个别情况设定为一正三副。一个业务职位至少配备一个编制，每个业务职位可由若干岗位组成。岗位可以兼职，职位一般不兼职。遵循编制原则，从实际工作出发，县级民政局应至少设立办公室、计财、救灾、低保救济、社会福利与社会慈善、优抚安置、基层政权和社区建设、双拥、区划地名、婚姻登记与收养登记、民间组织管理、殡葬改革、老龄等13个职位。那么县级民政局的最低编制个数为16个，定性分析的公式如下：

县级民政局最低编制总量（定性）＝领导职数＋业务职位＝3+13＝16（个）

从尊重现实出发，假定民政业务新增之前的2000年编制是合理的，那门可对业务职位编制建立数学模型：

Y=Y0+Yn   

Y0＝3

   

 Mj：指业务横向综合系数，Mj=αa*βb*θc*μd，=服务频率系数×业务难度系数×合作流程系数×行政审批系数

Nj:指业务纵向发展系数，某项民政业务从2000年以来到报告期其自身难度发生的变化程度。

Ok:指地域分散度系数。

各项民政业务的确定以最大量化为原则，从民政统计年鉴获取数据，涉及14个指标，即重点优抚对象人数、优待金发放户数、城镇退役士兵安置人数、军地离退休金发放、社会救济人数、婚姻登记对数、收养对数、社区服务职工数、收养单位职工、福利企业个数、不设站收容人次、火化具数和接待来访人次。

将2000年数据代入运算，得出2005年的理论编制人数为15-27。该结论的最低限为15，与定性分析的结论一致。因为县级局的领导班子最低配置为一正一副，占两个编制，业务职位为13个，最低编制为13，合计15个。该结论的最高限为27，与“两人股”定性分析的结论基本一致。因为“两人股”模式设置了13个股，每股2人，需26人，与该模型运算的结果27仅相差1。

㈡乡一级建设模式

⒈机构、编制方面

把民政工作从社会事务办中划分出来，单独设立民政机构，所需编制由镇乡、街道从在编的财政核拨事业编制人员中调剂。具体模式有：

⑴莆田模式。每个乡镇（街道）均设立正股级的财政核拨事业单位，机构统一称谓“民政和社会事务办公室”，财政核拨事业编制，经费单列。人财物均归属同级乡镇人民政府（街道办事处）领导，业务上归属县级民政局领导，每个机构配备人数维持现状，至少1人。

⑵延安模式。每个乡镇（街道）均设立副科级的财政核拨事业单位，机构统一称谓“民政工作站”，财政核拨事业编制，经费单列。人财物均归属同级乡镇人民政府（街道办事处）领导，业务上归属县级民政局领导，每个工作站配备2－7人。

⑶南京模式。在保留民政办（站）的前提下，按一定比例配置民政助理员。该比例可按总人口万分之一的比例和“不低于2人，不超过8人标准”设定“底线”。民政机构统一挂“社会事务（民政）办公室”牌子；配置3-5名专职工作人员；办公场所不少于40平方米，并且要求两年内必须搬出政府院落独立办公；全区统一配齐办公用品，统一制定基层民政工作规章制度，制成刊板公布上墙；同时不再承担招商创收任务。

⑷条管模式。乡级民政机构的“人事权、财物权”一律收归县级民政局条管。实行以县（市、区）民政局直管为主，乡镇、街道协管为辅的双重管理体制。民政工作站（所）工作人员统称“民政助理员”。民政工作站（所）长、副站（所）长由县（市、区）民政局直接任免，其他民政助理员的调配须征得县（市、区）民政局同意并报民政局备案。民政工作站（所）经费实行财政全额预算。

⑸派出所模式。仿效公安派出所模式，在条管模式的基础上，按照延安模式建设，即副科级建制，“人事权、财物权”一律收归县级民政局。有条件的地方在人员配置上参照南京模式。

此外，应明确分管领导的职务身份，目前领导体制比较混乱，有的由副书记分管，有的由副乡（镇）长分管，有的由党委委员、武装部长分管，建议由副书记分管。

⒉经费、装备方面

“三大件”模式。即要求每个乡镇街道必须配置照相机、传真机、电脑“三大件”，以适应救灾、低保、民管、火化、统计台帐等工作的需要，所需经费原则上从县级财政安排解决。

㈢村一级建设模式

⒈建立村级民政联络员队伍。以为民服务代理点等形式为依托，组建村级民政联络员队伍。其必要性有三：①缓解乡镇民政助理员人少事多的矛盾。在每个村设立1名村级民政联络员，使得每个乡镇拥有一支10—40人的队伍，基层民政工作力量得到低成本的扩充与加强。②及时、准确掌握基层民政工作情况的需要。村级民政联络员一般都选择本村的干部，选择具有一定威信和工作能力的人，他们对所在村情况熟悉，而且经常接触民政对象，可及时、准确掌握民政对象情况，为民政助理员做好相关工作提供积极的帮助。③有利于提高工作效率。有了这支队伍，既可免去许多调查等基础性工作环节，又可同时为民政对象开展服务，迅速将党的关怀、政府的温暖送到困难群众手中。

⒉实行村级联络员职务补助。考虑村级民政联络员工作量大，担负一方社会保障的重任，是建设社会主义新农村的主力军，应参照计生员、乡村医生、农技员、水利管理员补助办法，予以补助。  

                           课题  组长：黄炳

                           课题副组长：周瑛

        课题  成员：邱玮、滕容、连峰、江丽玲