坚持以人为本，大力发展卫生事业，是构建和谐社会，促进经济社会全面、协调、可持续发展的重要任务之一。“十一五”时期，是加快我市经济发展和构筑和谐社会目标最为关键的五年，为了进一步提高全市人民健康水平，促进国民经济和社会快速发展，特编制《益阳市卫生事业发展第十一个五年规划》。
一、“十五”时期卫生发展概况
“十五”期间，在市委、市政府的正确领导下，我市卫生事业改革与发展取得了长足进步，医疗和预防保健服务水平不断提高，基本满足了人民群众的基本卫生服务需求，适应我市经济社会发展需要的卫生防病和医疗服务体系框架初步形成。
（一）卫生改革稳步推进
“十五”期间，我市努力贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，全面推动卫生事业改革的深入发展。一是实施农村医疗卫生体制改革，启动了新型农村合作医疗试点工作，桃江县新型农村合作医疗制度试点工作已全面铺开；乡镇卫生院内部运行机制改革也正在全面推进。二是城镇医疗卫生体制改革和医疗卫生机构内部人事制度改革已全面推进，以减员增效，竞争上岗，合同聘用为主要内容的人事制度改革在全市各级医疗卫生机构全面铺开。三是药品实行集中招标采购，规范了医疗机构购药行为，让利于患者，人民群众得到了真正实惠。四是卫生监督与疾病预防控制体制改革至2004年底前已顺利完成，撤销区、县（市）卫生防疫站，组建了相应的疾病预防控制中心和卫生监督所，实现了政事分开、监督与监测分离。五是完成了全市血防机构改革，市县两级血防办整体并入同级卫生局，并在同级疾控中心成立血防科，基层血防机构实行防治分开。通过一系列改革，大大推进了我市卫生事业的发展。
（二）初步建立突发公共卫生事件应急机制
2004年，我市制定了《益阳市市突发公共卫生事件应急预案》，初步建立应急指挥系统，明确了各职能部门的职责，为有效应对突发公共卫生事件的发生奠定了基础。“十五”期间，我市启动了传染病与突发公共卫生事件信息网络直报系统，实现了传染病疫情的动态统计和分析，提高了疫情报告的及时性、敏感性和准确性。组建了应急救治队伍，通过培训和演练，初步锻炼了队伍，并在实战中得到了检验和提高。在基本建设方面，我市利用争取到的国债资金，配套建设了市紧急救援中心和市、县疾控中心、传染病区以及乡镇卫生院等建设项目，这些项目的完成，进一步提高了我市应对突发公共卫生事件的预警和反应能力。
（三）疾病预防控制工作稳步发展
“十五”期间，我市传染病防治工作得到了各级领导的高度重视，纳入了各级政府的重要议事日程。各级均建立了“政府领导负责，各部门齐抓共管” 的疾病控制工作机制，制定了重大传染病和突发公共卫生事件应急处置工作预案，传染病防治工作措施得力，重点传染病防治工作得到较好落实，非典、禽流感被成功抵御。在2003年传染性非典型肺炎和2004年禽流感疫情防治工作中，全市各级部门和医疗卫生机构密切协作，防治工作取得明显成效。救灾防病和霍乱防治工作准备充分，我市连续15年没有出现霍乱疫情；传染病疫情依法管理得到进一步加强，县级以上医疗卫生单位实行了传染病疫情网络直报，县乡两级医疗保健单位疫情管理工作逐步制度化、规范化，传染病疫情报告率、时效性、准确性明显提高；计划免疫工作有新突破，完善了儿童计划免疫接种卡、证、册制度，提高了五苗接种率，狠抓了计划免疫整治行动；重大传染病防治工作成效显著，结核病、艾滋病、狂犬病、血吸虫病等重大传染病、地方病防治得到了政府重视，部门配合，取得了显著成绩。全市没有发生甲肝、伤寒、钩体、出血热、流脑、乙脑等传染病的暴发流行，传染病总发病率控制在 140/10万以下。此外，职业卫生、学校卫生、妇幼保健等各项防病工作也得到了长足发展。爱国卫生运动经过多年的努力，2004年我市创建省级卫生城市一举取得成功。
（四）有效利用和整合卫生资源，提高医疗质量和服务水平
“十五”期间，我市根据实际情况，有效整合卫生资源，合理调整卫生资源的布局，大力推进社区卫生服务体系建设，社区卫生服务体系初步建成，建立了以市卫生局为宏观管理、各医院为业务指导、社区服务中心为主体、社区卫生服务站为基础的社区卫生服务体系框架，社区卫生服务机构坚持以 “健康为中心”，开展以预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育指导为主的 “六位一体”社区卫生服务，不断满足社区居民对卫生服务的需求，取得了不错的社会效益。全市医疗机构不断深化改革，逐步引入竞争机制，坚持“以病人为中心”，不断强化服务意识，加强医疗质量管理，全面实施医疗安全责任制，促进了医院的发展和服务水平的提高。各家医疗机构加大人才战略实施，促进了医疗质量持续的提高。并通过重点建设特色专科，努力构建技术优势，以及科技创新、改善病人就医条件，全面实施病人选择医生制度、医疗费用一日清单制、药品价格清单制、医疗服务公示制等措施，加快了医院改革步伐，医疗服务质量得到明显改善，病人的满意率得到不断提高。科普工作稳步推进，在积极抓好科研成果推广的同时，大力开展了科普宣传活动和送医送药下乡活动。
（五）推进卫生法制建设，依法行政得到加强
“十五”期间，卫生法制与卫生监督执法体系建设取得突破。市卫生局机关设立卫生法制与监督科，市县两级根据卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》进行了卫生监督体制改革，将卫生监督执法职能从原市卫生防疫站划出，成立了市卫生局卫生监督所，全市卫生执法队伍建设和执法水平有了明显提高。食品卫生监督量化分级有序进行；临街餐饮业的整治成效显著，切实规范了益阳中心城区主要街道临街餐饮门店的加工经营行为，彻底改变了其卫生现状；加大了卫生监督执法力度，规范市场经济秩序；同时切实加强学校食品卫生安全，加大了职业卫生监督执法力度。
（六）红十字会、医学会和无偿献血等工作得到广泛开展“十五”期间，我市红十字会、医学会、献血管理工作，取得明显成效。市红十字会深入宣传贯彻《红十字会法》，积极开展救灾、助困等人道活动；医学会办公室以组织开展医药卫生学术交流活动，普及、推广医药卫生及相关专业学科的科技知识，开展科研成果评审、继续医学教育、医疗事故技术鉴定等活动，充分发挥了学会的中介组织作用；市献血办公室和中心血站大力开展宣传活动，积极采取有效措施，促进无偿献血工作的广泛开展，使自愿无偿献血率逐年大幅度提高。
二、“十一五”时期卫生发展面临的形势
“十一五”期间，我市卫生事业发展面临的形势是机遇与挑战并存。“十一五”，是我市实现现代化、构筑和谐社会奋斗目标打基础的关键五年，坚持发展为第一要务，努力构建和谐社会，实现国民经济和各项社会事业全面、协调、可持续发展，是我市的总体目标。在这个非常重要的历史阶段，卫生事业面临着前所未有的发展机遇，同时也存在着一些突出矛盾和问题。
（一）防病治病形势依然严峻。 结核病、性病、艾滋病、血吸虫病等传染病和地方病防治任务繁重，而慢性非传染性疾病等常见病、多发病防治形势也不容乐观。
（二）公共卫生体系建设任务繁重而艰巨。 “非典”以后暴露出的公共卫生体系基础建设薄弱、卫生资源配置不尽合理等问题，“十一五”期间需要花大力气加强公共卫生体系建设。
（三）社区卫生服务体系功能亟待完善。 社区卫生服务与其他社区服务未得到同步发展，居民对社区卫生服务的认识也停留在医疗服务水平上，缺乏必要的理解和沟通。这些问题的存在，要求我们进一步规范和加强社区卫生工作。
（四）农村卫生工作需要进一步得到加强。农村卫生工作受到了各级党委政府的高度关注，但是医疗卫生工作长期存在的如基础建设、人才培养、城市支援农村卫生工作制度化、合作医疗等问题，亟待加以解决。
（五）医疗卫生技术队伍建设亟待加强。如何加快医学人才培养、留住人才，合理调整人才结构，使各医学学科平衡发展，以全面提高医疗卫生服务技术水平，满足群众日益增长的医疗卫生服务需求，也是长期存在的、摆在我们面前需要解决的一个突出问题。
（六）行业作风建设工作不容忽视。如何强化管理，避免片面追求经济利益加重群众看病负担，影响卫生行业和医务工作者形象现象的发生，进一步规范医疗秩序，是卫生行业要重点加强的一项任务。
（七）人民群众的健康理念、全社会的公共卫生理念需要得到进一步的普及和增进。“十一五”期间，健康教育和卫生宣传等工作将提到卫生工作一个新的高度。
三、“十一五”卫生事业发展的指导思想与发展目标
（一）指导思想
深入贯彻“三个代表”重要思想和十六大精神，认真落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，大力发展医疗卫生事业，保障公共卫生安全，不断适应群众日益增长的医疗卫生需求，提高群众健康水平，促进我市经济社会协调发展。
（二）发展目标
1、提高居民健康水平。到2010年，我市平均期望寿命达到76岁；婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别控制在10‰和50/10万以下。
2、实现卫生全行业管理。完善卫生行政机关规划、准入、监管、经济政策调控、发布信息和促进多样化竞争、营造规范、平等、有序的医疗服务领域竞争环境等基本职能，理顺卫生管理体制，实现卫生资源的优化配置。
3、以提高市民生命质量为目标，建立健全以社区卫生服务为基础、疾病预防控制为重点、公共卫生监督为保障、专科特色显著的医院为后盾的新型城市卫生服务体系。
4、完善疾病预防控制体系、卫生监督体系、医疗救治体系。完成市、区两级疾病预防控制、卫生监督、紧急医疗救治机构的基础建设。
5、按照国家深化城市医疗体制改革有关政策，大力推进我市医疗服务领域的改革步伐，提高医疗服务水平。在保障群众基本医疗服务基础上，提高疑难杂症诊治能力，促进专科专病医疗技术的发展。
6、控制艾滋病、结核病等重大疾病流行趋势，降低病毒性肝炎的病毒携带率和发病率；传染病平均发病率较“十五”时期下降10%。
7、初步建立适应社会主义市场经济要求和人民健康需求的医疗卫生服务体系，增强卫生事业对经济和社会发展的保障作用。
8、加强区域卫生规划，合理调整与完善区域卫生发展格局，优化卫生资源配置。
9、巩固“省级卫生城市”成果，积极开展创建国家级卫生城市活动，争取2008年将我市创建为“国家级卫生城市”，积极营造卫生、健康的社会环境。
10、加快红十字事业的发展。按照《红十字会法》的要求认真贯彻省政府办公厅的有关文件精神，进一步完善和理顺红十字会的管理体制，把红十字会从卫生部门独立出来，充分发挥红十字会不可替代的作用，坚持红十字奉行的人道、博爱、奉献的宗旨，进一步广泛宣传红十字会精神，让红十字会在构建社会主义和谐社会的历史任务中扮演一个重要的角色。
四、“十一五”卫生事业发展的主要任务
（一）区域卫生规划
根据我市发展总体规划和卫生资源供需情况，综合考虑我市经济社会发展、人口总量、结构、疾病谱等因素，按照控制总量、调整存量、优化增量的原则，为人民群众提供公平、有效、经济的卫生服务为目标，制定区域卫生规划。合理确定卫生资源配置标准，统一规划不同类别、不同所有制的医疗卫生机构，明确全市范围内机构、床位、人员和设备等资源的调整方向，综合运用政府的宏观调控职能和市场调节，优化我市的卫生资源配置。
（二）疾病预防控制
完善疾病预防控制体系。进一步加强市、县两级疾病预防控制机构乡（镇）预防保健组织建设，强化医疗卫生机构疾病预防控制的责任；建立健全功能完善、反应迅速、运转协调的突发公共卫生事件应急机制和灵敏高效、快速畅通的疫情信息网络；改善疾病预防控制机构基础设施和实验室设备条件；加强疾病预防控制专业队伍建设,提高流行病学调查、现场处置和实验室检测检验能力。进一步加强重大疾病的防治工作。坚持预防为主方针，把重大传染病防治放在突出位置，在做好日常免疫、预防、宣传、教育、监测、救治工作的同时，对艾滋病、结核病、肝炎等严重危害群众健康的重大传染病要有效预防和控制，对非典、禽流感等新发传染病要做好应急处置的各项准备。同时，要做好血吸虫病等地方病的监测和防治工作。开展慢性非传染性疾病控制工作。建立慢性非传染性疾病信息监测系统，加强对重点人群管理，采取综合措施，有计划地开展肿瘤、高血压、糖尿病等常见慢性病的防治工作。加强妇幼保健工作。要加强市妇幼保健机构建设，建立一所集预防保健与临床治疗为一体的妇幼保健院。要通过业务培训，提高妇幼保健队伍整体素质，拓宽妇幼保健服务项目，不断规范妇幼保健各项工作，力争“十一五”期末全市妇幼卫生工作达到一个新的水平。
（三）卫生监督体系
完善卫生监督体系。按照卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》，进一步深化我市卫生监督体制改革，明确卫生监督的任务和职责，健全卫生监督工作的运行机制。在整合现有卫生资源基础上，加大投入，建立职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的卫生监督体系，实现市中心城区卫生监督综合执法，提高卫生行政执法质量。全面推进卫生行政执法责任制和考核评议制。完善全市卫生执法工作程序和制度。通过有计划的培训，提高卫生监督执法人员的综合素质。
（四）医疗救治体系
稳步开展医疗服务体制改革。按照“十一五”期间国家医疗服务改革工作的总体目标和指导思想，积极探索城市医疗体制改革的做法和模式，努力建立与社会主义市场经济体制相适应的医疗服务体系和管理体制。制定区域医疗机构设置规划，加强对医疗市场的管理和准入。完善医疗服务网络，根据城市建设发展，健全和完善区域医疗中心和社区卫生服务中心相结合的医疗服务网络，进一步明确综合性医院与社区卫生服务机构在医疗服务工作中的职责划分，保证群众基本医疗服务。提高医疗服务质量和水平。要通过加强医院管理，改善医疗服务，规范医疗行为，提高医疗质量，确保医疗安全。按照卫生部《医院管理评价指南》要求，进一步健全我市的医疗卫生服务评价制度。加快发展医疗急救网络建设。根据我市实际，建立有效的全市医疗救治应急指挥系统和医疗急救网络，强化突发公共卫生事件紧急救治队伍建设，进一步加快市紧急救援中心和各综合医院急救科室基础建设，不断提高院前急救能力与服务质量。加大无偿献血的宣传和组织工作力度，在“十一五”期间无偿献血率达到100%，自愿无偿献血率达到90%以上。严格对血液制品在采集、供应、使用等环节的监督管理，严厉打击非法采供血行为。严格管理制度，促进医疗机构科学合理用血。规范市县两级传染病区基础设施建设，使之逐步成为本地区传染病治疗中心。
（五）社区和农村卫生服务
根据益阳市城市发展和群众对卫生服务的需求，健全社区卫生服务网络，理顺管理体制，进一步完善社区卫生基本医疗和预防保健功能。制定财政补偿政策，加大对社区卫生服务机构的资金投入，完成社区卫生服务机构的标准化建设。要在医保报销政策上向社区卫生倾斜，促进社区卫生服务可持续发展。稳步推进新型农村合作医疗和医疗保障制度改革等工作。按照统一部署，对乡镇卫生院进行全面规划建设，重点加强农村医疗卫生基础设施建设和卫生专业队伍建设，提高农村卫生综合服务能力，落实传染病防治措施，不断完善城市医疗机构对农村卫生工作的技术援助制度。
（六）中医事业
巩固和加强中医药在临床医学和预防保健中的地位和作用，通过有计划地加快学科建设和培养高层次临床人才，不断提高我市中医药学术水平和防病治病能力，并向社区、向农村推广适宜的、群众欢迎的中医药技术、充分发挥中医药的治病和保健作用。
（七）卫生科技与人才培养
要加大卫生科技的投入，认真分析研究严重危害我市居民身体健康的重大疾病因素，运用预防医学、临床医学、康复医学及相关的交叉学科、边缘学科技术，加强协作，资源共享，对确定的重点科研项目实施攻关。加强继续医学教育，努力促进住院医师和全科医师规范化培训制度的建立。要加强卫生信息化建设。加快建设我市疾病控制信息、卫生监督信息、紧急医疗救援信息系统网络。要按照省卫生厅、市委市政府的有关政策要求，加快医学人才队伍的培养。加强学科带头人培养，加强管理型人才、疾病预防控制人才、卫生监督人才、农村和社区卫生人才的培养，并吸纳符合卫生工作需要的经济、管理、法律等方面的人才，以促进我市卫生事业的持续健康发展。
（八）卫生行业作风建设
医疗卫生行业纠正不正之风是一项长期的任务,在“十一五”期间全面推进我市卫生系统行业作风建设，必须目标明确、落实责任、标本兼治、坚持不懈，才能收到实效。要建立教育、制度、监督三者并重、惩防并举的纠风工作长效机制，切实落实行风建设责任制，建立和完善有效的卫生行业内外监督约束机制，实施责任追究制度，坚决抵制和严肃查处收受红包、回扣、开单提成、乱收费等违法违纪行为，逐年提高群众对医疗卫生服务的满意度。
（九）创建国家级卫生城市
要继续巩固“省级卫生城市”创建成果，大力开展创建“国家级卫生城市” 活动，要把创建“国家级卫生城市”作为“十一五”期间我市爱国卫生运动的主要任务。要广泛宣传，建立工作网络，针对薄弱环节，不断解决突出问题，促进阶段目标的实现。
五、“十一五”卫生事业发展的对策措施
（一）科学、合理地调整卫生资源配置
制订和实施益阳市区域卫生规划，根据城市发展和居民对卫生资源的需求，合理调整医疗机构的网点布局。在区域卫生规划和医疗机构设置规划的指导下，以政府宏观调控为主导，同时发挥市场机制作用，不断壮大和合理利用卫生资源。
（二）深化推进医疗服务体制改革
按照国家城市医疗服务体制改革工作要求，改革医疗机构补偿机制和药品价格管理机制，控制医药价格和医疗服务收费，通过合理调整医疗技术服务收费和增加政府财政投入，促进医疗机构的健康、持续发展。深化农村卫生体制改革，从人事制度、分配制度以及内部管理机制等方面全面改革农村医疗卫生机构，加强管理，切实解决农村缺医少药的突出问题。
（三）加大政府财政投入力度
进一步发挥政府在卫生事业发展中的主导作用，完善卫生事业经济保障机制，增加财政对卫生事业的投入，特别是要确保政府对疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督等公共卫生领域及农村、社区等基本医疗领域的投入。
（四）加强卫生全行业管理
要通过健全市、县两级卫生行政机构，强化卫生行政机构的社会管理和公共服务职能。要重点加强卫生行政部门规划功能、准入功能、监管功能、政策调控功能、信息发布功能及营造公平竞争环境的功能。通过运用法律、经济、行政等综合手段实行有效的全行业管理，进一步推动全市卫生事业发展。同时，要充分发挥卫生行业中介组织的作用，积极开拓科技服务、咨询、鉴定等职能，为促进卫生事业发展服务。
（五）提升医疗质量和技术水平
加强交流与合作，引进和推广先进技术、新的科研成果。通过引进先进管理经验、技术、人才、设备和资金，不断提高我市的医疗卫生技术水平，提高医疗服务质量。
（六）深入开展爱国卫生运动
巩固“省级卫生城市”创建成果，促进创建国家级卫生城市活动的开展。要积极健康教育和卫生新闻宣传工作，全面普及卫生防病知识，倡导良好的卫生习惯和文明的生活方式，不断提高群众的卫生观念和卫生意识。要继续科学地开展除“四害”、改水改厕等工作，改善生活环境，减少疾病发生。
卫生事业发展的根本目的是为了保障人民健康权益，卫生事业的发展关系到群众的切身利益，关系到全市经济建设和社会的稳定进步。“十一五”期间，益阳市卫生事业的改革与发展，必须按照“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记关于“群众利益无小事”的指示精神，以科学发展观作指导，把“以人为本” 的思想贯穿到卫生事业的每一项工作中去，抓住历史发展的新机遇，不断深化医疗卫生体制改革，努力促进我市经济社会全面、协调发展。
益阳市卫生局
（核稿人：益阳市发展和改革委员会 刘波涌）