一个将使国土资源信息化迈进全新历史时代的工程正在全国范围内开展，“十一五”期间，将形成“天上看，地上查，网上管”的国土资源管理运行体系，而现在一期工程成效已显
本刊记者 朱秀亮
6月中旬的一个周末，信息技术、电子政务、信息化建设政策等各方面的专家，会聚在国土资源部的一个大会议室里。国土资源部金土工程办公室请来各方面专家，意在对金土工程一期详细设计方案进行充分论证。
自2005年5月31日立项以来，金土工程成为国土资源信息化建设的一面旗帜，把全系统的力量凝聚到了一起。各级国土资源部门按照统一的目标、统一的思路，在项目立项、资金准备、实施计划和组织管理等方面，积极推进金土工程建设。目前，各地金土工程建设均取得了不同程度的进展，一些试点在应用系统开发或数据库建设等方面已经走在前边，在当地政府的同级横向比较中，不少国土资源部门的信息化建设名列前茅。
如果说金土工程启动是国土资源信息化工作进入黄金期的一个标志，那么，一期工程今年年底即将完工，预示着金土工程驶入快车道。
现在，金土工程已是“十一五”国土资源工作的主要任务之一。因此，可以预见金土工程的全面实施和完成，必将使国土资源信息化走进全新的历史阶段。
以“数字国土”为基础
谈到国土资源部的信息化建设，首先需要明白的就是数字国土与金土工程之间的关系。事实上，在金土工程立项之前，国土资源部在1999年启动数字国土，数字国土是新一轮国土资源大调查中的五项工程之一。
现在，国土资源部希望通过这两项信息化工程的共同实施，最终形成“天上看、地上查、网上管”的国土资源管理运行体系。
虽然都是信息化建设工程，但金土工程与数字国土有清晰的界限和各自不同的建设任务。“金土工程的申报和立项已经充分考虑了与数字国土工程之间的关系，两者之间边界清楚，工作任务不同，数字国土工程重点开展已有纸介质资料的数字化建库、网络等基础性工作，金土工程主要是面向资源监管，建立贯穿四级国土资源管理的网络化业务运行系统。”国土资源部金土工程办公室主任王广华说。
在记者对上海、福建等地的调查采访中了解到，之前数字国土建设可以说是金土工程的一个基础，尤其是在基础数据方面。
数字国土工程的主要内容就是在取得一系列调查评价成果的基础上，建立国土资源各类数据库，为国土资源管理和全社会提供服务。具体内容包括建立基础数据库、数据中心，实现数据的网络化管理和传输；在此基础上，开展数据应用系统的试点示范建设。
而按照金土工程的目标，其主要内容是利用数字国土工程的数字化信息积累和网络等基础，开展网络化国土资源业务管理信息系统建设，以及为满足国土资源网络化业务运行的需要，开展数据整合。
“数字国土就像是铺路、搭桥和生产货物，金土工程就像是高速公路上的车，运载着数字国土生产的货物。” 国土资源部金土工程办公室李晓波副主任这么比喻两者的关系。
“金土”一期见成效
有人把金土工程比喻为国土资源信息化建设这座大厦的构架，那么现在进展迅速，试点成效显著的金土工程一期工程可谓是在为下一步金土工程的全面开展打好根基。
2006年6月13日，国家发改委正式批复《金土工程一期建设项目(中央投资部分)初步设计》，金土工程进入全面组织实施阶段。到现在，刚好一年。
按照设计，一期建设是整个工程建设的试点示范，主要是在国土资源部及31个省(区、市)、新疆建设兵团和32个重点城市的国土资源管理部门初步建立耕地保护国家监管系统和矿产资源国家安全保障系统。建设期为两年。
“开展试点示范建设，启动覆盖试点示范地区的耕地保护国家监管系统和矿产资源国家安全保障系统建设，形成技术体系和示范应用效果。一期工程对整项工程，是至为关键的一步。” 金土工程办公室主任王广华说。
2006年底，包括各省(区、市)、计划单列市及新疆兵团和其他27个城市在内的64个节点已全部完成金土工程一期建设方案的编制。
据金土工程办公室介绍，目前，部级和各地均已取得阶段性成果。而记者在上海、福州、厦门等地的调查采访中发现，这些试点地区的一期工程的大部分目标都已经实现，甚至部分二期工程的内容已在开展。
目前，国土资源部通过公开招标的方式已经完成总集成及应用系统开发、国土资源综合统计分析系统、基础数据检查入库及数据库管理系统、信息服务系统等任务的招标。系统建设进展顺利，大部分应用系统已经完成90%的开发工作量，正在进行系统测试，近期将进行部署和试运行；各类基础数据库的建设与整合工作也正有条不紊地推进，从6月份开始陆续进行数据检查入库。在福建开展数据网上交换试验取得成功，实现了部与福建省厅之间建设用地数据的远程实时传输，并在江苏、山西、贵州、湖南等地进行实验性部署运行。
据介绍，贵州、福建、上海、山西、江苏、湖南、河北等地已经实现主要管理业务的网上运行，同时进一步向市、县延伸，从本级网上运行向纵向多级联网运行转变，从本级网络督办向远程在线监督转变。
目前，贵州、福建、上海等地已经实现省市县三级联网办公，办文窗口前移到市县。江苏、湖南、山西、云南等地正在开展公文远程协同办理系统和建设用地远程报批系统的试点。甘肃、青海等完成了矿政管理业务应用系统的开发建设，湖北、河南、广西等也完成了系统开发，并投入运行。业务应用系统的联网运行，提高了效率，缩短了业务办理时间。
此外，政务大厅建设、基础数据积累、数据共享与服务等各方面都在金土工程实施的推动下，取得了较快的发展。在厦门采访时发现，厦门国土局的政务大厅内业务繁忙，大部分报批业务都在网上受理和回馈。
“金土”的宏伟明天
做好一个大的系统工程，良好的开局是关键。“金土工程”一期建设不仅要尽快见到实效，取得明显的示范效果，而且要为“十一五”期间“金土工程”的大规模实施建立起切实可行的技术体系，从而为国家资源与环境领域信息化建设起到重要的基础性作用。
在金土工程立项的时候，国土资源部副部长鹿心社曾说过，国土资源信息化建设的着力点可以归结为两个字——“统”和“用”。“统”是统一，要强调统一领导、统筹规划；“用”是实用，要强调实际应用，防止搞不切实际的花架子。建设的目的在于应用，在信息化建设的过程中，边建设、边应用，应该是我们坚持的方向。以实施金土工程为例，以用为先，才能实现行政管理和信息化建设的双赢。一方面，只有应用起来，才能促进管理方式转变、提高工作效率；另一方面，用出成效来，才能证明国土资源信息化建设确实大有可为，金土工程才有持续发展的生命力，才能变“要我用”为“我要用”，进而促进信息化建设上新台阶。在一期工程中，上海、福建等地的金土工程建设，均是在“统一”与“应用”的方针和指导下进行，并取得了不错的成果。
金土工程一期完成后将实现国土资源部、31个省(区、市)、5个计划单列市、新疆生产建设兵团和27个重点城市共65个节点建设用地审批、矿业权审批、土地供应备案、储量登记汇总、综合统计等管理业务的联网运行。掌握65个节点新增建设用地的总量、用地结构、变化趋势以及占用耕地、基本农田的情况；及时获取探矿权、采矿权发证情况，准确掌握主要矿产资源储量、累计查明资源储量和保有资源储量、矿山开采量和损耗量等，并将信息及时汇总至国土资源部。
一期只是金土工程的一个基础，紧接着的二期、三期将建立起覆盖全国的“耕地保护国家监管系统”、“矿产资源安全保障系统”和“地质灾害预警预报及应急指挥系统”，同时要建立基础性、战略性国土资源数据库，形成“天上看、地上查、网上管”的国土资源管理运行模式。
金土工程关系国土资源管理工作的生机与活力，是连接中心工作、服务中心工作的重要技术支撑，也是国土资源信息化工作中最突出的“大抓手”。国土资源部党组已将“国土资源信息化建设明显加快，金土工程基本完成，形成‘天上看，地上查，网上管’的国土资源管理运行体系”作为“十一五”国土资源工作的主要任务之一。
国土资源部金土工程办公室主任王广华说：“金土工程的实施在多方面都提出了前所未有的挑战，我们将努力把金土工程打造成国家‘金’字号工程中的著名‘品牌’，成为国家电子政务工程中的典范。”
国土资源部党组要求，各级国土资源部门要以实施金土工程为契机，深入推进信息技术在国土资源管理各个工作环节中的广泛应用，使国土资源信息化水平在“十一五”再上一个台阶。
上海 与管理现代化互动
2007年6月8日上午，上海市房屋土地资源管理局(以下简称“上海局”)指挥(监测)中心、行政业务办理中心、房地资源展览厅举行揭牌仪式。上海市、国土资源部领导同时出席，显见其意义重大。
自国土资源部金土工程立项以来，上海局聚焦“转变职能、理顺关系、明确职责、再造流程”，以整合资源、信息共享为要求，加快现代信息技术与房地资源管理的融合渗透。
“更重要的是，在信息化建设过程中，上海加强动态管理，实现了与政府管理机制创新的互动，加快了政府职能在管理体制上的转变。”上海市房屋土地资源信息中心主任宋唯这样总结上海房地信息化建设的意义。
“两查”打好基础
上海局通过“两查”摸清了土地资源的现状，为接下来的信息化提供了详实可靠的数据基础。
2006年以来，上海局动员全行业力量，动用10000多人，历时近1年，在全市范围内开展了“土地清查”和“房屋调查”。通过“两查”，基本摸清了全市土地和房屋的总量、结构、分布等情况，完善了以“地、楼、房”地理信息为核心的基础数据库。
结合“两查”的成果，上海局进一步加强了业务系统的开发建设和应用工作。开发和完善了土地审批、土地执法、土地利用现状变更、房地产开发项目管理、房地产开发网上申报、二手房网上备案、物业管理、房屋拆迁等应用系统。
在此基础上，一个覆盖全市的信息集聚中心、信息展示中心和行业指挥(监测)中心应运而生。
据介绍，指挥(监测)中心将成为一个覆盖全市房地资源系统的信息集聚中心、信息展示中心和行业指挥监测中心，业务内容覆盖土地管理、商品房建设、房地产市场、房屋管理、地矿管理、行政审批等房地资源行业的主要管理领域，具备信息聚集、实时监控、辅助决策和在线指挥等重要功能。
信息化建设对管理模式的改变之间的相互要求与推动，成为上海房屋土地信息化建设的重要特征。在互动的过程中，按照“两级管理”向 “三级管理”转变的要求，搭建了市局、区县局、房地办事处(土地管理所)三级网络协同办公平台，并建立了长效管理机制。
“发现、甄别、调绘、处治”，信息中心高级工程师曹中初以这四个词来解释长效管理机制。而最新启动的指挥中心的功能，正是这一机制实现的全面体现。
指挥中心分为指挥大厅、运维大厅和呼叫大厅三大功能区，实现了信息积聚、信息展示、行业指挥监测(包括土地执法在线指挥、应急情况在线指挥)等功能。
在这个中心，由30块屏幕组成的长13.7米、高3.08米的大屏，可以随时查询房地资源各类基础资料、统计数据、二维图表和三维地理信息，可以即时浏览股市、汇市、气象等与房地密切相关的宏观经济信息和城市环境信息。
指挥中心可以通过遥感影像核查、基层土地所网格化巡视和执法总队执法车辆日常巡查三个渠道，在第一时间及时发现土地利用变化情况，然后基于完备的审批数据支持，通过内业比对分析，对变化图斑合法性做出初步甄别。
这样就构建了“天上看，地上查，网上管”的体系，形成了“发现及时、处置快速、解决有效、监督有力”的管理机制。
现在，上海有245个土地基层管理机构，都已派驻了信息员，将基层获得的数据输入，传达至信息中心的数据中心；有34辆执法监察车在全市巡查，可以适时处理发现的问题。
据介绍，今后上海市的土地管理、商品房建设管理、房地产市场管理、房屋管理和地矿管理五大板块的业务信息将全部按照“纵向到底、横向到边”的要求汇集于此，届时指挥监测中心将成为名副其实的“地、楼、房”数据仓库。
推动“阳光审批”
“通过长效管理机制，保证了我们的数据适时更新，这是个动态的管理过程。”曹介绍说，这是长效管理机制最大的特点。
“数据的现实性、完整性、全覆盖是上海信息化建设的重要特征。”宋唯说，“只有这样的数据，才可能给决策提供有效的依据。因此充分实现现代化、精细化，改变传统意义上的管理模式，是我们信息化建设的目标，也是我们信息化建设的意义所在。”
上海把各处室的业务进行统一规划、整理，将以前的业务处室的审批功能统一在一个平台上——实现“既受又理”的综合服务平台。加快行政审批制度改革、进一步转变政府职能的要求与信息化建设紧密结合。
目前的指挥中心也是一个集事务受理、协助办理、信息采集和行政终端为一体、“既受又理”的综合服务平台。
按照“整体设计，分步实施”的要求，先行开发了“土地类行政业务阳光审批系统”，并将部分审批事项切入试运行。
据介绍，目前的阳光审批主要有三个特点，一是以格式化审批方式为主，减少审批自由裁量；二是再造审批流程，将所有审批事项统一规范为直接办理审批、协作办理审批、“绿色通道”审批、网上办理审批；三是应用信息化手段加强监管，通过实施全过程、全方位的网上监管，确保全市土地管理工作处于可控状态，审批系统具备多项监管功能，做到“网上监控”和“网上审批”同步。
“实现阳光审批在于上海的信息化建设是建立在‘三个统一’的基础上的，即统一的数据平台、统一的网络平台、统一的应用平台。”曹介绍说。
宋唯说，上海局将系统运用信息化手段，依托信息技术，从根本上转变管理方式，实现管理创新，深化行政审批改革。“我们接下来要做的是夯实一期工程的应用，加强二期的建设，在国土资源部金土工程办公室的指导下，实现房地管理科学化、精细化，实现行业跨越式发展的要求。”
福建
与业务需求紧密结合
在6月18日举行的第五届中国•福建项目成果交易会上，福州市国土资源局网络中心自主开发的土地登记系统成为当天签约的科技项目之一。该中心主任陈峥介绍，这一成果将在福州所辖的县(市、区)推广应用。
这是福建省金土工程建设取得成绩的一个缩影。无论是福州还是厦门，乃至区、县级，作为试点之一，福建省的金土工程已经在四级联网的基础上，实现了众多的网上应用。
覆盖全省的省、市、县建设用地的审批、采矿权审批、土地开发整理项目申报、供地电子备案与在线监控以及土地使用权网上挂牌交易等许多业务都实现了网上操作。目前已基本完成地质灾害预警预报系统建设，即将投入使用。
“网上系统的开通，有利于深化改革严格土地管理，增强政府监管和服务能力，保障发展用地和保护土地资源，促进土地节约集约利用；有利于转变过去落后的土地利用管理方式，进一步提升建设用地管理水平，提高工作效率，减轻工作负荷，降低行政成本等等。在土地管理史上具有里程碑意义。”福建省国土资源厅厅长黄琪玉这样评价金土工程的意义。
从应用需求切入
“以实际应用需求为导向，抓主要矛盾，着力解决急需建设的项目，达到以需求带动建设和应用，在应用中提升信息化建设水平。”福建省国土资源信息中心主任高志宏这样总结。
金土工程建设之初，信息中心和业务部门共同调研，选择了建设用地的网上审批作为突破。一年的时间，省、市、县三级建设用地报件的网上审批制度正式实施，全省84个县(市、区)全部实现网上报建设用地报件，省厅和市局直接在网上会审，在规定的时间内反馈审查信息。
“我们现在一个报件走到哪里、谁在批、批示内容，提出的意见等，关于报件流转的所有信息都可以适时查看，把以前的串联流程改为并联，大大地节省了审批成本。”业务处室的负责人都这样说。以前15天的业务流程，现在只要5天就能结束。据粗略计算，仅建设用地审批业务实现网上报批，按照每年1000多宗计算，就能节省办公费用200多万元。
通过用地报件的网上审查系统建设，福建国土资源系统初步建成了全省国土资源网络平台、电子政务平台、安全认证体系等三个基础平台，同时搭建了省、市两级数据中心，通过对以前的纸介备案扫描、拼接、矢量化，实现数字化，形成数据中心，现在省市两级可以实现数据转化和传输。
目前，许多业务已经实现网络化、信息化，包括建设项目供地审批电子备案与在线监控系统。这一系统在2006年开始运行，现在已实现对全省一万多宗供地项目的追踪管理和查询分析。
福建省目前和接下来的金土工程还将实施存量用地盘活再利用、农村住宅建设用地的审批等业务也整合在监控系统内，实现全方位、全覆盖的监测。
与应用相互推动
目前，建设项目供地审批电子备案与在线监控系统已全面应用，这个系统对具体建设用地的有关数据形成数据库，对土地的供应、利用情况可以查询、分析、统计。
从这个系统的应用可以看出，信息化建设对提升建设用地的管理水平是一个大的突破。福建省的金土工程正是将业务应用与信息化建设紧密地结合起来，相互促进，相互推动，福州与厦门的思路与做法都很明显地体现了这一特点。
福州的金土工程建设思路很清晰，每一个系统开发应用都是先由业务处室提需求，将这些需求整合后交专家组论证与改进，最后形成信息化建设的方案。
“全面规划、分步实施、重点突出、局部突破。”福州局网络中心主任陈峥说：“这十六字的建设方针是我们的重要指导。部和省、市的规划指的方向明确，我们就知道怎么做。”
目前，福州局在全局办公自动化、与省、区上下两级的互通，实现网上审批等基础上，正在系统开发方面进一步突破，最终完全实现内部管理规范化、外部服务公开化。
而厦门因为其职能庞杂，国土资源、测绘、房屋管理等各功能集中在一起，其信息化建设中的业务应用更为复杂。因此丰富的数据库是厦门信息化建设的基础，经过几年的积累，厦门已建立和完善20多个数据库，并实现动态维护，内容覆盖全市的土地利用状况、总体规划、建设用地管理、矿产资源、地质灾害、房地产交易登记等各个方面。
现在，厦门已经形成了从市局到4个分局、3个房管所、21个国土资源所的网络体系，不但实现与省国土资源厅联网，而且接入市政府办公网，实现了与各级政府机关的联网与信息交换。
关键在机制保障
“领导重视、处室协调、信息中心的支撑有力，是成功的保障。”国土资源部金土工程办公室主任王广华这样总结福建的金土工程建设。福建从四级联网启动，扩展到各业务网上操作，扩展的速度越来越快，充分体现了厅领导对金土工程的重视。
此外，与业务处室积极配合，得到协调与支持，信息中心在技术上予以支撑，是福建金土工程速度快、质量高、应用广泛的保障。
从2006年以来，福建金土工程主要推进了七方面的工作：一是推进国土资源公文信息传输系统建设；二是建立地质灾害防治信息和预警系统；三是在试点的基础上，开通“国有土地使用权挂牌出让网上交易系统”；四是加快采矿权网络审查系统建设，实现采矿权网上审批；五是在土地利用更新调查的基础上，开展土地利用管理信息系统建设；六是抓好全国国土资源电子政务省级试点工作，实施部、省、市、县四级建设用地联网审批等电子政务工程建设；七是进一步完善建设项目供地审批电子备案与在线监控系统。
在省厅的机制保障下，各市、区、县金土工程建设亦得到快速推进。福州局专门建立了金土工程实施的常规制度，比如信息化项目管理制度，对立项、审批等各环节有详细的规范。而且除了成立信息化领导小组外，还有专家组与项目组。专家组由该局七个高级工程师组成，这些专家分布在不同的业务处室，他们对项目的参与，保障了信息化建设在立项之初就与业务紧密结合。
在福州、厦门的国土资源部门采访中发现，与福建省厅一样，金土工程之所以实施顺利、成效显著，最重要的是因为形成了“领导重视、处室协调、信息中心实施”有效的机制保障。