许晓平 胡月星
西方国家政府绩效评估理念和手段，对于中国政府深入开展公共管理部门绩效评估，推进从传统管理型政府向现代服务型政府职能的转变，都具有重要的借鉴意义。
政府绩效评估是西方发达国家政府治理方式的重大转变，这场被称为西方“新公共管理运动”浪潮的掀起，将企业责任意识、结果导向、顾客至上引进为政府公共部门改革的基本理念，对政府绩效管理和政府机构改革形成了很大冲击。
受这股变革思潮的影响，西方发达国家开始重视政府公共部门绩效质量管理，并以此作为推进政府公共部门体制改革，提高政府部门竞争能力的重要手段。目前，西方国家特别是美英等国家政府绩效评估呈现出以下发展趋势：
公共责任和顾客至上
政府绩效评估作为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任的重要措施，蕴涵新公共管理理论中的公共责任、注重效益和顾客至上的基本理念，体现了时代变革与经济发展的需求特征。
早在20世纪60年代后期提出的“新公共行政学”理论认为，公共行政的核心价值是社会公平，主张将过去的“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政变革应坚持顾客导向原则，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案遵循的基本目标。新公共行政学理论对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响，由此奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。
随着现代科学技术的迅猛发展和国际竞争的日趋加剧，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和更富有效率，如何衡量评价政府管理及其所产生的结果成为时代所关注的焦点问题。为此，西方国家尝试把私营部门的一些管理方法与经验运用到政府公共部门，普遍采取了以公共责任和顾客至上的新思路，以谋求提高效率与服务质量，进一步改善公众对政府公共部门的信任。这一基本理念的确立，为西方国家政府绩效评估明确了目标。围绕这一基本目标，西方国家进行了大量卓有成效的探索实践。
1993年9月，克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。在英国，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动彻底扭转了以往“效率战略”改革方向，开创了质量和顾客满意的新方向。继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了公民宪章运动和竞争求质量运动，这些改革措施进一步强化了质量和顾客服务的改革思想。布莱尔新工党政府上台后，沿袭了保守党的改革方向，继续强调公共服务的效率、资金的价值和顾客导向，将公民宪章更名为 “服务第一”，设立了公民评审小组；在地方政府层次上，推行最优价值标准，使公共责任、注重效益和顾客至上的理念进一步得到实践和推广。
可见，随着绩效评估的深入发展和现代政府角色职能的重新界定，政府公共部门与公众之间的关系已由治理者与被治理者转变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系，公众已成为了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客，政府作为公共服务的供给者，将更加重视管理活动的产出、效率与质量。
侧重效益和公民满意度
早期开展的政府绩效评估主要是以行政效率为核心课题，重视节约成本、提高政府效率。在英国，撒切尔夫人当初引入绩效评估工具，主要是针对当时英国政府存在的效率太低、浪费严重的问题，希望通过借用企业中的绩效评估工具来审查政府绩效状况，以提高行政效率和降低开支。在20世纪80年代初期，英国的效率小组便建议评估的重心要在财务管理新方案中设立“经济、效率、效益”的“3E”标准体系，以取代传统的效率标准。
随着新公共管理理论的发展和政府绩效评估的逐步深入，在确立评估指标体系方面借鉴私营企业的做法越来越多，又出现了“标杆管理法”，与“3E”评价法相比，标杆管理法在指标体系构建上更加完善和全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等，使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任。
英国政府公共部门的改革虽然在经济和效率方面取得了显著的成就，但另一个问题也开始变得日益突出，即如果行政改革继续以经济和效率为重点，必然受到牺牲质量和公共服务来追求开支节省的指责。为此，行政改革的侧重点从经济、效率向质量、公共服务转移。同样，作为英国行政改革的重要内容，公共部门绩效评估的侧重点也由经济、效率转向质量和顾客满意度。
几乎与此相对应，美国、加拿大等国家也开始进行大范围的政府顾客满意度调查，将提升顾客满意度作为政府绩效的目标。被誉为美国“硅谷心脏”的萨尼维尔市开发运行的政府绩效管理系统，就被认为“是至今在美国唯一最好的实现可理解的绩效评估方法的案例”，其中，最引人注目的就是拥有一套完整的城市公共管理市民满意度评价体系。萨尼维尔市一直将年度市民满意度调查作为其“组织有效性”项目的组成部分，并将调查结果如实反馈给市政官员和市民，作为各政府部门年度评估的一部分，取得了良好的效果。
多元评估和规范化、制度化管理
绩效评估最初引入公共部门时，主要是作为上级部门评审、检查下级部门的一种手段。这一时期，政府绩效评估主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体比较单一。随着行政改革的变化，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织自身扩展到社会公众。
在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构共同参与评估。政府、媒体(公众)和研究部门都可以作为评估者。并且引进第三方进行评估发挥着越来越重要的作用，第三方评估多是领域内的专家和学者构成，且大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。
在发达国家，依靠独立于政府之外的专门机构进行评估的做法渐成气候。一些国家把政府审计部门作为评估主体，英国的审计委员会、美国的审计总署都是公共绩效评估的重要力量。此外，一些民间机构在政府绩效评估中发挥巨大的作用。比如，美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所从1998年对全国的50个州政府展开了大规模的绩效测评活动，仅仅几年时间，其成效就得到了政府部门和社会民众的关注和认可。
立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。1993年，美国政府颁布了《政府绩效和结果法》(GPRA)，规定了政府绩效管理的目的、管理的内容、管理的责任、政府绩效管理的实施进程等。要求每个机构必须制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告制度。所有联邦政府机构必须向总统预算办公室提交战略计划；所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标；联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较，年度绩效报告必须在下一个财政年度开始后的6个月内提交。
GPRA改善了各联邦机构的战略规划与绩效评估，使美国政府的绩效改革得到了前所未有的发展。通过绩效协议将工作目标层层分解，这使得联邦政府与州政府、地方政府之间，各联邦机构之间，甚至各机构内部的权责关系发生重大变化，动摇了传统官僚模式下垂直式的权力结构。
另外，绩效评估信息反馈转向电子政务。1993年美国《国家绩效评论》(NPR)中首先提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，成为电子政府建设的发起者，并很快发展到英国、奥地利、加拿大、荷兰、芬兰等国家以及欧盟等国际组织。电子政府既满足了日常绩效管理的信息要求，又满足了绩效评估与评估者的信息沟通要求。
评估方式手段注重定量与定性相结合。1992年，美国的哈佛商学院教授罗伯特和同事开发了一种新型的平衡记分卡方法。平衡记分卡提出了要将政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求，要求政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来，政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡，更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任，既考虑当前发展又关注长远战略。平衡记分卡将效率与效益的关系巧妙结合起来，注重定性定量分析，自面世以来得到了广泛应用，已成为政府绩效评估的一种新工具。