一、政府非税收入的基本概念及范围
政府收入从总体上讲可以分为税收收入和非税收入两大类。政府非税收入是近几年才出现的新名词，他是相对与税收收入而言的，广义地说，是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，我国最早在国家正式文件中出现政府非税收入概念是在2001年1月《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发[2001]93号）中，在此之前被广泛使用的是预算外资金一词。近年来，关于非税收入具体包括那些，在管理实践和理论研究中颇有争议。
2004年，财政部下发了《关于加强政府非税收入的通知》（财综[2004]53号），对政府非税收入的概念和范围进行了明确界定。该文件明确规定：政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。
政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等十大类。其中：
（一）行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织根据法律、法规规定，经省及省以上人民政府或其财政部门会同价格部门批准收取的费用；
（二）政府性基金是指政府及其所属部门根据法律、法规和国务院有关文件规定，为支持公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途资金；
（三）国有资产经营收益是指国家机关、事业单位、社会团体和其他组织的国有资产包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产，通过出租、转让或者其他方式取得的收入；
（四）国有资本经营收益是指按规定应当上缴国库的国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权以转让或者其他方式取得的收益以及依法由国有资本享有的其他经营收益；
（五）国有的土地、海域、矿区、场地和其他公共资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等，通过招标、拍卖或者其他方式取得的收入；
（六）彩票公益金是指按照国家规定的彩票资金构成比例募集的资金；
（七）罚没收入是指行政机关、司法机关以及法律、法规授权实施行政处罚的组织依法查处违法案件时取得的罚没财物和追回赃款赃物所形成的收入；
（八）捐赠收入是指以国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织的名义接受的捐赠取得的收入（已指定具体捐赠对象和项目的定向捐赠收入除外）；
（九）主管部门集中收入是指主管部门通过提取管理费、收入分成、下级上解资金或者其他方式集中的所属事业单位的收入；
（十）利息收入是指纳入非税收入账户体系的各类账户所产生的利息收入（含税收利息收入）。
这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。
目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。
二、政府非税收入管理现状和存在问题
从发达市场经济国家的经验看，非税收入主要来源于国有资产经营收益、国有资源有偿使用收入、酒类博彩等行业的专营收入，以及政府提供水、电、医疗、交通等公共服务的收费收入。我国则相反，非税收入60%左右来源于行政事业性收费和政府性基金，收费基金规模偏大，并存在许多不合法、不合理的收费基金项目，明显地侵蚀税基、肢解国家预算；与此同时，大量利用国家资源、国有资产、国家信誉取得的国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、政府捐赠收入等没有纳入非税收入管理范围，造成非税收入流失。
据不完全统计， 2004年，全国政府非税收入规模大约为10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%。其中，中央政府非税收入为1627亿元，占本级财政收入的11.2%；省及省以下各级政府非税收入为8896亿元（其中，省级为3282亿元，省以下为5214亿元），占本级财政收入的74.8%。
从各省情况看，以2005年为例，湖南省归口财政统管的非税收入达到360亿元，其中纳入一般预算和基金预算管理的155亿元，纳入财政专户管理205亿元。福建省为408亿元，占地方财政总收入的49.6%，是地方性税收的1.14倍。山东省非税收入达到999.79亿元，同比增长24.63%。由此可见，非税收入在地方财政收入中具有十分重要的地位。
近3年来，全省政府非税收入总量也呈快速增长之势。从总量来看，2006年全省非税收入总额达到268亿元,占当年地方财政收入的74%，与当年税收收入基本持平。其中纳入一般预算的非税收入89亿元，占地方财政收入的24.5%。从增长速度看，近3年全省政府非税收入总量快速增长，年均增长率达到20%，与同期财政收入的增长相当。从构成来看，行政事业性收费和政府性基金占主要部分，2006年全省行政事业性收费和政府性基金收入为181.27亿元，占当年非税收入总额的67%。国有资产经营收益收入为34亿元，仅占非税收入总额的12.6%。国有资源有偿使用收入由于没有专门的征管办法，管理相对粗放，收入屈指可数。从全省政府非税收入的管理方式来看，纳入预算管理的非税收入项目较少，管理比较规范；预算外非税收入由于项目较多，数额较大，管理相对薄弱。2005年，我省纳入预算管理的非税收入为126.85亿元，纳入财政专户管理的非税收入为118.52亿元，预算内外规模相当。
由于与政府非税收入相配套的法律制度不够健全、机制不尽完善等原因，我省在非税收入管理方面收入流失、财政分配失控以及监督失灵等问题不同程度地存在，并且随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾日益暴露，问题比较突出。主要有：
（一）管理范围过窄 从2005年我省政府非税收入的构成情况看，80%以上集中在行政事业性收费、政府性基金和罚没收入上。与之相反，目前政府非税收入管理较为规范的兄弟省份，这部分收入只占到一半左右。同时，与财综[2004]53号规定的政府非税收入管理范围相比，国家机关和事业单位国有资产出租(出让、转让)收入、国有资源有偿使用收入，捐赠收入，国有企业经营收益，股份制企业国有股权分红(分利、出售、转让、减持)收入，以及其他国有资产经营收益等，尚未全部纳入政府非税收入管理范围，与当前管理实际和形势发展要求不相适应。例如一些部门和单位的公房出租收入、培训收入，一些高校的联合办学收入等都没有上缴财政，成为部门福利的隐性收入来源，管理范围过窄的问题十分突出，亟待规范。
（二）收入底子不清 现行非税收入分散在几乎所有的政府机关和单位，由于分散征收，超范围、超标准和随意减免非税收入的现象大量存在。这种多家理财、多头征收、多头管理的格局，大量政府非税收入体外循环，导致政府财力分散，也使财政部门难以实施全面、有效的监督管理，对非税收入既摸不清底子，又不能集中使用，大大增加了非税收入的管理成本，降低了管理效益。目前，全省应缴未缴的非税收入究竟有多少，很难统计。最近，就我省土地出让金问题，我们进行了初步调查摸底，发现漏征、减征、随意减免问题较多，全省每年这一块收入大体在7—10亿元左右，而改革力度较大省份都在50—100亿元左右，有的达到150亿元之多。我省也有较好的范例。例如咸阳市过去每年土地出让金收入均在1000万元左右，2004年实行“财政审核、银行缴款、财政开票，收支统管”的管理办法之后，收入一下子就增加到7000万元左右，可见潜力之大。
（三）征收管理不规范 一些执收执罚单位违反规定自立收费项目、擅自提高收费标准、违规使用收费票据、私自设立过渡账户、收入不及时上缴财政，瞒报、截留、坐支、挪用的情况时有发生；一些部门和单位将行政事业性收费转为经营服务性收费收取，为单位或小团体谋取利益；一些部门和单位将“国家权力市场化、国有资源私有化、政府收入部门化”，逃避财政监管的手段越来越隐蔽；一些权力部门将行政审批前的审核工作交给协会和中介组织，强制入会并强行收取会员费、咨询、资料费，再与行政管理部门利益分成；一些高校利用政府投资建设的基础设施和财政供养的教职员工，联合办学或出资成立民办学院，高校分成收入数额巨大，按民办学校收费管理，没有上缴财政，由学校自行分配，造成国家收入的极大流失。据估算，每年仅我省高校脱离财政监管的其他收入在10亿元以上。
（四）资金使用效益不高 综合预算虽已实行多年，但非税收入在管理中仍沿用以前“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理模式，对非税收入的使用范围、数量及资金拨付等支出方面的问题研究不深，存在重征收轻支出监管的问题；一些执收、执罚部门上缴的收费和罚没收入与其支出仍未脱钩，预算内外“两张皮”的现象仍未得到根本解决，存在明脱暗挂的问题。从而使非税收入预算管理流于形式，财政监管的缺位，导致政府统筹调剂乏力，影响了非税收入的使用效益。
（五）管理体制不完善 在财政部门内部对政府非税收入管理的职责没有明确划分，政府非税收入管理职责分散在多个部门。如我厅目前的管理状况是：综合处管行政事业性收费政策，国库处管收入，预算处管理预算外收支计划，企业处负责国有资产经营收益，各业务处室负责支出计划审批。这种分散监管的体制，导致政府非税收入管理主体不明确，征收管理机制不够健全等，加大了管理成本，降低了管理效率。
（六）监督约束乏力 目前，国家及我省在政府非税收入管理方面没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性法规或规章，但由于范围较窄或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。现有预算外资金管理的有关规定已不适应政府非税收入管理的要求。2004年，财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，对政府非税收入的概念和范围作了明确规定。但总体而言，政府非税收入管理仍然缺乏一部立法层次较高的法律法规典章。加之非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不尽想同，不同地方的管理办法不一致。财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束，监督不到位。
产生以上问题的主要原因主要是收支挂钩、监管不力、经费保障水平低、收费养人等因素。 因此，要解决此种诸多现状的办法就是，必须建立非税收入新机制，规范非税收入管理，把非税收入置于国家财政经济的宏观调控之下，纳入财政预算内体系进行统一管理，最大限度地保证财力的集中征收、统一使用，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。
三、我省政府非税收入改革的基本思路
（一）外省经验。按照国务院和财政部的统一要求，在加强非税收入管理方面，从中央本级到地方，都探索出不少好的经验，开拓了非税收入管理的新领域。在扩展管理范围、挖掘非税收入潜力方面，广东省部分地市率先把行政垄断性、强制性经营服务收入纳入非税收入管理范围，将公共资源开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等进行招标拍卖，取得的收益纳入财政管理。同时，还完善了罚没物品管理办法，通过建立政府公物仓，由财政部门对罚没物品实施统一管理、拍卖和处置。山东省在户外广告资源有偿使用收入、世界遗产特许经营权收入等方面取得了新突破。福建省加强对土地、矿产、海域和旅游资源的管理，较大幅度地增加了国有资源有偿使用收入。2005年，山东省实现各类资源性收入348亿元。可见潜力之大。在征收管理上，多数省都实行了“单位开票、银行代收、财政统管”的办法，并结合“金财工程”建设，推行了非税收入微机网络化管理，以收费票据为源头，以《财政非税收人管理软件》为核心，形成了财政部门内部和财政部门与执收单位、代收银行外部两大网络管理体系，实现了政府非税收入票据领购并自动核销、单位电脑开票并自动建立台账、银行代收并传递收入信息、财政处理信息分类管理、财政总会计记账、部门和执收单位与财政网上对账等一系列运转功能。明显提高了非税收入的管理水平和效率，使非税收入征管、监督工作趋于科学化。在制度建设方面，湖南省人大出台了《政府非税收入管理条例》、安徽省以省政府令形式发布了《安徽省政府非税收入管理办法》，为非税收入管理改革提供了坚强保障。这些成功的探索，对于我省推行非税收入管理改革具有非常重要的借鉴作用。
（二）利弊分析。党的十六届三中全会明确提出了“建立公共财政体制，实行全口径预算管理”的要求，2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》进一步指出：“要完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。”因此，按照建立健全公共财政管理制度的要求，改革现行非税收入管理体制，进一步加强非税收入管理，规范非税收入征收管理工作，按照“所有权属国家、使用权在政府、管理权在财政”的原则，构建非税收入管理新机制，是深化“收支两条线”改革，加大非税收入管理力度，完善部门预算编制和国库集中支付制度的重大举措，对优化经济发展环境，推进依法行政，提高依法理财水平，增强政府宏观调控能力具有十分重要和深远的意义。同时，对从源头上预防和治理腐败，推进党风廉政建设也具有一定的现实的意义。
当前我省推进政府非税收入改革，有五个有利因素：首先，加强政府非税收入管理，已引起各级主要领导的高度重视，认为这是转换政府机制的必要途径，是做大财政蛋糕主要途径，也是铲除腐败温床、规范政府行为的必由之路；其次，多年预算外资金收支统管、收缴分离管理工作的实践为我省推进该项改革奠定了良好的工作基础；第三，兄弟省份近几年在政府非税收入改革方面做了大量有益的探索，为我们提供了宝贵的经验；第四，财政部不断强化各项政府非税收入管理，为我省推进该项改革提供了强有力的后盾；第五，政府收支分类改革的推行，客观要求对政府非税收入的管理要进一步规范和细化。
与此同时，非税收入管理改革也面临着一些不利因素：一是认识不到位。各部门对加强政府非税收入管理的认识不到位，简单认为政府非税收入只限于行政事业性收费、政府性基金，而公房出租、经营权出让收入等国有资产、国有资源有偿使用收入都是部门自有收入，导致大量资金脱离政府监管。二是管理不统一。主要表现在对政府非税收入管理职责没有明确规定，造成管理职责分散，政策管理和资金管理脱节，形不成管理合力。三是法规建设滞后。目前，我省仍沿用的是1997年颁布的《陕西省行政事业性收费管理条例》，已经远远不能适应政府非税收入管理的需要，亟需加快政府非税收入法律法规和制度建设。
综合上述因素，我们认为，推进政府非税收入管理是财政改革与发展的客观要求，当前推进这项改革利大于弊，具有非常好的契机。
（三）总体思路。推进非税收入改革，应从理顺分配关系入手，增强中央和地方的财力；健全财政职能，合理规范收入分配，建立严格的政府非税收入管理新机制；减轻农民、企业、居民的不合理负担，保持正常的分配秩序；坚持综合协调、相互配套、创新制度，形成合理的非税收入结构和体系。为此，国家的基本考虑是,要对现在各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费，区分不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、四留”的措施。国家财政收入采取税收和非税收入两种形式同时并存。非税收入改革要从总体上正本清源，还税或费的本来面目。大部分名为费实为税收收入，可纳入税收管理，小部分属于费的项目，仍维持收费，纳入预算内或专户管理。至于各种乱收费、乱集资、乱罚款，则理所当然地在改革中予以废止。这样，必然大大地削减收费、基金项目，增强税收功能，同时使游离于财政预算管理之外的主要非税收入项目，大部分纳入预算内管理，保留在预算外管理的只是少数经核准的项目。
按照财政部的要求，借鉴外省的做法与经验，当前推进我省非税收入管理改革的基本思路是：通过实施非税收入收缴制度改革，不断拓宽政府非税收入管理范围，明确目标、统筹安排、分步实施、重点突破，特别是要按照总体工作目标，建章立制、稳步推进、试点先行、典型引路、由点及面、全面推开，切实推进政府非税收入管理改革，建立规范、高效的非税收入管理新体系。
（五）指导思想 非税收入改革必须坚持正确的指导思想，主要体现下述几点：
1、树立立足长远观点。要摆正眼前利益与长远利益的关系，解决好急功近利的思想倾向和短期行为，在聚财上下功夫，理顺分配渠道与分配关系，积极稳妥地推进非税收入的改革。                    
    2、树立全局观点。要将非税收入改革置于国家财政经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、中央与地方的整体与局部关系，摒弃那种狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向，据此引导非税收入改革纳入市场经济快速发展的轨道。
    3、树立效益观点。分配结构优化，分配秩序良好，实现效益最大化是非税收入改革的核心内容。通过改革，促进提高财政收入的“两个比重”，最大限度地保证财力的集中、统一使用，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。
4、树立调控观点。当前在非税收入改革中，不能只停留在浅层问题的解决上，要标本兼治，把它不断引向深入。通过改革聚财形式，尽可能做到合理负担，减轻社会负担，增强国家调控能力，合理地配置资源，维护公平与社会稳定。
    5、树立依法治财观点。要把非税收入管理寓于政府经济管理之中，要切实加强检查监督和打击、惩治的力度。应与转变政府职能、加强法治建设、立法与执法、执法与管理紧密相结合，使非税收入管理真正走上规范化、法制化、现代化的轨道。
（五）总体目标 。到2008年，建立制度较为完备、管理较为规范的政府非税收入管理体制，将分散在各部门单位的非税收入集中起来，纳入财政统一管理，并逐步纳入财政预算管理。最终实现 “收入财政化、支出预算化、专户国库化、管理网络化”和做大财政收入“蛋糕”、增强政府宏观调控能力的目标。
（六）基本原则 。在我国的非税收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混杂在一起，给非税收入改革、构建新机制均带来难度，为此非税收入改革和规范管理必须遵循以下原则：
    （1）总量控制、规模适度原则。在社会主义市场经济条件下，税收是整个财政收入的主体，而非税收入只能居次要地位。对那些不通过税收来解决资金问题的社会公益性和补偿性的事业，通过收费来解决。因此，非税收入只能是在一定范围、一定期限内运用，而且总的规模应逐步压缩。
    （2）治乱减负、综合治理原则。按照社会主义市场经济体制的要求，应建立科学、合理的社会经济分配制度、扭转多头参与国民收入分配的格局，形成以税收手段筹集政府公共收入，辅之以少量必要的非税收入，这样一种国民收入分配体系，从根本上制止向企业和城乡居民乱收费，乱罚款和乱摊派的“三乱”之风，减轻企业和城乡居民的额外负担。
    （3）预算管理，严格监督原则。各级政府的财力，不论是采取税收，还是采取非税收入方式聚集的资金，都应通过财政预算，并取得人民代表大会的审议通过，建立统一财政预算下多种预算方式和管理办法的新体系，以保证人民群众对各级政府财政收支的监督和约束。
    （4）统筹兼顾，分级管理原则。目前的分税制财政体制尚处于过渡性质，地方税收体系建设尚未真正建立起来，费改税只能是成熟一个改一个。因此非税收入包括收费、基金仍然是不可缺少的，需要统筹兼顾，伴随着分税制的逐步完善，妥善解决各级政府间分配关系，使之各得其所。
    （5）科学理财，依法办事原则。科学处理税费关系，实现以税聚财，集中理财，改变目前财权、财力在部门间过于分散的状况，增强财政宏观调控能力。非税收入的改革与管理，必须以法律为依据，对非税收入的设立、运用、管理都必须经过全国或省人民代表大会或其常委会批准，以一定的法律程序规范分配秩序。
   （七）具体步骤：大体上分三步走：
其一，2006年，在整章建制的基础上，按照“金财工程”的基本要求，积极研发非税收入管理信息系统，在项目控制、票据统一、银行代收的前提下，实行财政、执收单位、代收银行的三方微机联网，实现收入项目、收款票据、单位开票、银行代收、资金入库等征缴业务的全程信息化管理。
其二，2007年，选择5－10个省级部门进行非税收入收缴制度改革试点。先将试点单位征收的行政事业性收费和政府性基金纳入非税收入收缴系统管理范围，在完善非税收入分类管理政策的基础上，逐步拓宽非税收入管理范围。有条件的市县也要选择部分单位进行非税收入收缴改革试点，取得经验后逐步推开。同时，积极配合省人大做好《政府非税收入管理条例》的立法调研和条例草案的起草工作。在总结经验的基础上，进一步扩大试点范围，针对罚没收入管理中存在的问题，尽快完善政策，建立规范的管理制度，将罚没收入纳入非税收入收缴改革系统，同时针对捐赠收入渠道较多，情况比较复杂，政策界限不够明确等问题，加强有关政策研究，制定规范的管理办法。并分别制定加强公房出租收入、国有资源(产)有偿使用收入、主管部门集中收入、利息收入等的管理办法，将其全部纳入非税收入收缴系统管理范围。力争年末在省级部门全面推开，市县也要在试点的基础上全面推开。同时，报请省人大出台《陕西省政府非税收入管理条例》。
其三，2008年，全面实现省、市、县三级的政府非税收入收缴系统联网，做到全省所有政府非税收入收缴工作的全面监控和动态管理。基本实现规范的政府非税收入管理新模式，实现财政资金的完整归位，做大财政收入“蛋糕”。
四、我省政府非税收入管理改革的主要举措
借鉴兄弟省市的成功经验，结合我省实际，我认为，推进我省政府非税收入管理改革，应从以下六个方面着手：
（一）拓宽管理范围 按照“统一征管、统筹安排、集中支付、全面监督”的原则，对照财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）规定的十大类范围，将所有非税收入项目按资金性质、财政管理方式、用途以及征收范围进行归类，编制全省政府非税收入项目目录，将一切履行政府职能、行使国有资产管理的政府非税收入全部纳入财政管理，并不断拓宽管理范围，开创政府非税收入管理的新领域。近两年，重点做好国有资产、国有资源有偿使用收入的征管。
（二）分类规范管理 对政府非税收入应在依法筹集的基础上，努力挖掘收入潜力，实行分类规范管理。一是从严审批管理收费基金。继续清理和取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，合理控制收费基金规模，规范收费基金征收行为，符合国家规定的行政事业性收费和政府性基金，必须按照规定及时足额征收。二是完善国有资源（资产）有偿使用收入管理制度。包括行政事业单位国有资产处置收入，“非转经”资产经营收入，土地出让金收入，新增建设用地有偿使用费，探矿权采矿权使用费和价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。要依法推行国有资源使用权招标拍卖，做到应收尽收，防止国有资源（资产）收入流失。三是加强国有资本经营收益管理。要完善国有资本经营收益征收管理方式，逐步建立国有资本经营预算体系，维护国有资本权益。四是加强彩票公益金管理。要切实规范彩票发行和销售方式，加强彩票机构财务收支管理，改进彩票公益金分配管理方式，对彩票公益金实行专项预算管理，按照国家规定的分配政策及有关管理制度分配彩票公益金，不得用于平衡预算，加强监督检查，确保将彩票公益金用于规定的社会公益事业，提高彩票公益金使用效益。五是规范罚没收入、主管部门集中收入、捐赠收入以及政府财政资金产生的利息收入等管理。罚没收入必须严格按照法律、法规和规章规定收取，主管部门集中收入应统一纳入政府非税收入管理，实行“收支脱钩”管理，支出列入部门预算，实行统一安排，以政府名义接受的捐赠收入以及政府财政资金产生的利息收入都应统一纳入政府非税收入管理范围，做到应收尽收。
（三）改进征缴方式 要按照既有利于及时足额征收、方便缴款，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，结合“金财工程”建设，全面推进我省政府非税收入收缴改革，尽快建立政府非税收入管理信息系统。（1）系统建设目标。 该系统通过实现财政部门、执收单位和代收银行信息数据的有机联系，达到以下管理目标：一是最大限度地方便单位或个人的缴款，缴款人可在规定缴款期限内到代理银行系统的省内任何一个营业网点缴费，改变过去只能在指定的银行网点缴款的做法，实现便民、利民、为民；二是解决执收单位对账难、票据核销难的问题，执收单位可通过非税收入管理系统对缴费情况实时查询，及时与非税系统、代收银行进行逐笔款项的对账，全面掌握收费缴交情况，系统在代收银行确认收款后可同时自动核销票据，提高工作效率和质量；三是实现非税收入项目、标准、征缴、票据、资金等全方位的信息化管理，在加强资金监管的同时有力推动电子政务和政务公开。（2）系统主要功能。“非税收入管理系统”是“金财工程”的核心子系统之一。通过财政部门与执收单位及代收银行微机联网，实现非税收入票据网上领购并自动核销，征收单位电脑开票及自动对账，银行代收资金及信息网上传递，财政电脑记账及分类管理等环节的全程微机网络化管理，全面监控非税收入的收缴情况，确保政府非税收入及时、全额上缴国库或财政专户。同时，加强上下协作，努力做到全省政府非税收入收缴系统与中央财政以及与市、县财政部门的联网，保证分成收入的上缴与下拨。通过建立全省非税收入管理信息系统，实现各级财政部门之间资源共享、信息互通，切实提高非税收入管理水平和效率。
（四）完善票据管理办法。将行政事业性收费票据、政府性基金票据、罚没收入票据、捐赠票据及其他财政票据归并为统一的一种政府非税收入一般缴款书，保留少量的专业性票据，通过统一印制、发放、核销政府非税收入票据，确保国家有关政府非税收入管理政策的贯彻落实，充分发挥票据管理的职能作用，建立并完善财政票据管理网络信息系统，提高票据管理水平，起到“以票管收”的作用，执收单位征收政府非税收入必须严格按照规定使用省级以上财政部门统一印制的票据，按照有关规定需要依法纳税的，应按税务部门的规定使用税务发票，并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户，切实强化征管。
（五）推行综合预算。政府非税收入应纳入预算，实行“收支两条线”管理；今年，厅党组下决心，拿出一部分资金用于解决执收执罚单位收支脱钩问题。要通过编制综合财政预算，实现税收与非税收入的统筹安排，政府非税收入必须全额缴入国库或财政专户，支出与其执收的政府非税收入彻底脱钩，统一由同级财政部门按照部门履行职能需要核定的预算予以拨付；要合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目；研究制定政府非税收入成本性支出管理办法，建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度，加强对非税收入等财政预算资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。
（六）加强法规和制度建设。2006年，在调查研究的基础上，我们已经上报省政府印发了《陕西省政府非税收入管理办法》。 下一步，我们还要加快非税收入立法调研，争取尽快列入省人大立法计划，解决政府非税收入管理无法可依、无章可循的问题。同时，加快配套制度建设，分别制定《政府非税收入票据管理办法》、《政府非税收入项目管理办法》、《政府非税收入会计核算办法》以及非税收入资金监督处罚制度，明确执法主体，严格执法程序，针对每一种违纪行为制定具有操作性强的处罚措施，完善对政府非税收入的管理约束机制，为推进非税收入改革提供法律保障。
 五、《陕西省政府非税收入管理暂行办法》的基本内容
 2006年12月，陕西省人民政府发布了《陕西省政府非税收入管理暂行办法》（陕政发（2006）66号），共8章35条，其规范和调整的主要内容包括五个方面：
一是明确了范围和管理职责。各级财政部门是政府非税收入征收主管机关，同时，明确了省、市、县三级财政部门的管理职责，并依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国行政监察法》和《陕西省行政事业性收费管理条例》等法律、法规，强调审计、物价、监察等部门对非税收入监管职责。
二是规定了征收和资金管理方式。非税收入的征收管理和资金管理是各级财政部门的核心工作。针对当前非税收入收缴中存在的部门单位擅自设立收费项目、提高收费标准、扩大收费范围、随意减免、设置收入过渡户、私设“小金库”的问题，重点对非税收入的征收主体、执收单位、缴款义务人的权力和义务以及缴款方式、减免程序进行了规范。其中，缴款方式是本办法的一个主要内容，也是下一步我们推行全省政府非税收入收缴制度改革，实行“收缴分离、银行代收”的主要依据。按照财政部的要求，从今年开始，我们将逐步在全省范围内推行非税收入收缴制度改革，借助信息化手段，做到财政部门、执收单位、代收银行之间的网络互连，实现非税收入的全程监控和网络化管理，彻底解决目前非税收入底子不清、对帐困难、资金缴拨渠道不畅等难题。
三是确定了支出管理原则。非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系。将非税收入的支出范围分为两类，即基本支出和项目支出，都通过部门预算统一安排。并规定“除有规定用途或需补偿征收成本支出外，非税收入原则上不得与有关部门的支出挂钩”。从今年开始，结合津补贴制度改革，我们下决心解决非税收入支出管理中收支挂钩、多收多用，部门之间苦乐不均及预算内外“两张皮”等老大难问题。
四是加强了对财政票据的管理。票据管理是非税收入管理的源头。通过统一印制、发放、核销政府非税收入票据，建立完善的财政票据管理系统，真正起到“以票管收”的作用。
五是设置了监督检查责任和处罚规定。政府非税收入涉及面广，利益关系复杂，做好非税收入管理工作，需要各政府各部门的共同配合与努力，也要接受群众的监督。《办法》赋予了审计、物价、监察等部门对非税收入的监督检查权利，以及人民群众的举报权。同时根据《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院281号令）、《陕西省行政事业性收费管理条例》等法规，设置了处罚规定。
根据《办法》的有关规定，在非税收入征收管理机制的规范上，可以概括为三句话，即“源头控收、以票管收、依法征收”。“源头控收” ----包括二层含义：一是执收单位不得开设非税收入过渡性账户。执收单位现有的收入过渡性账户（包括财政部门为单位开设的属于非税收入过渡性质的财政专户分户）必须全部撤消，今后，任何部门和单位不得开设的非税收入过渡性账户，否则视同私设“小金库”处理。二是由财政部门指定非税收入代理银行，并在代理银行统一设立“非税收入汇缴结算户”，用于归集、记录、结算非税收入款项。“以票管收”----是指将现行财政票据简化归并为两大类，建立以《陕西省政府非税收入一般缴款书》为主、《陕西省政府非税收入专用收据》为辅的新型财政票据体系。所有非税收入票据均由省里统一印制，实行分级管理。《非税收入一般缴款书》兼具单位收款收据和银行结算凭证双重功能。通过简化票据种类，细化票据要素，规范票据发放，建立以计算机网络为基础的票据信息系统，实现对票据的印制、发放、填开、缴交、核销的全程监管，从而达到“以票管收”的目标。“依法征收”----是指：征收主体只能是法律、法规、规章明确规定了的执收单位和非税收入征收管理机构；执收单位必须依法向缴款义务人足额征缴非税收入款项，既不得多征、少征，也不得擅自减征、免征；除符合法律、法规、规章的有关规定可以缓征、减征、免征的非税收入，可由执收单位按有关规定执行外，确因特殊情况需要缓征或减免非税收入的，执收单位要按规定程序报经批准；对在非税收入管理工作中作出突出贡献的、举报违法问题有功的单位和个人，由人民政府或者财政部门给予表彰、奖励；对违反《办法》规定的，严格按《办法》有关规定处理。
根据《办法》的有关规定，在非税收入资金管理机制上，在征收上实行收缴分离；在管理上实行收支分离。收缴分离----是指按照有关法律、法规和规章的规定，将非税收入的执收与缴款相分离的制度，也就是通常所说的“单位开票、银行代收”。采取直接缴款和集中汇缴两种缴款方式。直接缴款是指执收单位征收或者收取非税收入时，按规定向缴款义务人开具《陕西省非税收入一般缴款书》，由缴款义务人持《陕西省非税收入一般缴款书》到付款人开户银行或代理银行及营业网点将应缴款项缴入非税收入汇缴结算户。执收单位在款项到达非税收入汇缴结算户后，凭据办理相关业务。集中汇缴是指依照法律、法规、规章规定可以当地收取现款的非税收入，执收单位可向缴款义务人开具《非税收入专用收据》直接收款，并按日汇总填制《陕西省非税收入一般缴款书》，将所收款项集中缴入非税收入汇缴结算户。 收支分离----就是指财政部门对非税收入资金管理实行预算、征收、支付相分离制度。即预算管理部门负责将非税收入编入部门预算、统筹安排，非税收入管理机构负责非税收入征收管理，国库部门负责支付。也就是通常所说的“政府统筹、财政统管”。即非税收入要全额缴入汇缴结算户，然后按照收入级次和资金类别定期解缴国库或财政专户，不与执收单位的支出直接挂钩，其支出通过部门预算进行安排。 
    政府非税收入涉及面广、政策性强，我们将按照积极稳妥、逐步推行的原则分步实施规范非税收入管理工作。从2007年下半年起，先在省本级10个单位试行。从2008年1月1日起，在省直单位全面推行非税收入规范管理工作。同时，要求各市县也要在试点的基础上全面推开。
贯彻实施《办法》，规范非税收入管理，是当前我省财政经济工作的一件大事，也是推进政务公开和依法行政、依法理财的一件好事，又是触动部门利益、牵一发而动全身的难事。全省各级各部门一定要统一思想认识，以高度负责的态度，按照省委、省政府的统一部署，认真组织实施，确保《办法》的全面贯彻落实。首先，各级领导要高度重视。规范非税收入管理工作，要涉及一些部门单位和工作人员的既得利益，在某种意义上说是要革自己的命，因而难免遇到阻力。各级领导要自觉坚持立党为公、执政为民，充分认识这项工作的艰巨性、复杂性，顶住各种压力，下大决心推进。各级党政领导、省直各部门单位都要从讲政治和讲党性的高度，重视规范非税收入管理工作，切实负起责任。同时，各执收单位要主动参与。要自觉规范非税收入征收行为，自觉规范单位财务收支，自觉接受财政及非税收入管理机构的统一管理和各有关部门的监督检查。省直各部门、各单位要在全省作出表率。对那些为了局部、小团体甚至个人利益，故意阻碍、抵制规范非税收入管理工作的单位和个人，各级党委、政府要及时教育帮助，屡教不改的要严肃处理，决不姑息迁就。其次，各有关部门要积极支持。纪检监察部门要把规范非税收入管理作为反腐倡廉的一项重要工作来抓；审计部门要加强对各单位财务收支审计，堵塞漏洞；组织人事部门要把《办法》落实工作情况作为考核领导干部的重要内容；人民银行要加强金融监管，督促各代理银行认真做好非税收入代收业务；代理银行要搞好优质服务，努力为缴款人提供方便，及时办理收款业务。(陕西省财政厅  吕清涛)