如今，发展数字内容产业已成为国家信息化发展战略的重要组成部分，是建设创新型国家的重要战略措施。而网络为数字内容产业发展提供了无限空间和便利的同时，也增加了版权保护的难度，传统监管制度受到了冲击。因此，在新形势下制定切实可行、平衡各方利益的监管制度，推动数字内容产业健康良好的发展，已成为业界共识。

　　随着信息通信技术（ICT）的广泛应用，越来越多的作品可以实现数字化。数字化作品可以覆盖全部文化产品、媒体产品，可以实现无载体再现、识读、移转等功能，并通过网络传播。同时，随着网络技术的不断更新，互联网、广电、电信网络的融合，IP技术成为通信网、互联网和广播电视网共同的技术基础。因此，在这种情况下，网络就成为了内容产业的“整合器”，从而催生出新的产业——数字内容产业。

　　内容产业进入数字化时代

　　内容产业是以信息资源为劳动对象，提供文化形态的产品和服务。所谓“内容”是对各种文化产品、制品或文化服务的简称。由于内容即是文化产品，因此，内容产业属于文化产业范畴。同时，由于文化产品常常通过媒体传播，在广义上，书报刊出版、电影制作发行、电视、广播等媒体，都是文化产品的直接传播媒介，而图书馆、学校、科研单位等都是文化内容的间接传播者。

　　数字内容产业可以说是内容产业的数字化、网络化。根据国务院发布的《2006－2020年国家信息化发展战略》，数字内容产业属于信息产业的重要组成部分。在信息网络背景下，文化、出版、广播、影视、市场资讯、市场调查、游戏动漫等，凡是以内容加工为对象，产品形式表现为信息形式的，都属于信息产业。而根据2003年文化部发布的互联网文化管理暂行规定，数字内容产业大致相当于网络文化产业。

　　信息是创新的源泉，信息通信技术为信息的传递、处理、保存、分享提供了无限的空间和便利，为有价值信息的生产、传播、创新提供条件。因此，信息产业尤其是数字内容产业的加速发展，是建设创新型国家战略的重要组成部分。笔者认为，推动信息产业创新的关键要素有3点：数字内容产业和信息资源的开发利用，信息与通讯网络，信息与通信技术。由此可以看出，发展数字内容产业是国家信息化发展战略的组成部分，是建设创新型国家的重要战略措施。

　　版权保护面临挑战

　　通常而言，网络媒体的秩序有两个方面：第一，版权秩序，其主要决定网络内容传播秩序，基本上属于司法秩序。第二，内容产业（文化或媒体产业）行业监管和行为监管秩序，其主要涉及行业主体准入制度、媒体传播内容的监管等。

　　在版权秩序方面，数字化作品的网络传播，给传统的版权法提出了挑战。数字形式的作品具有易复制、易传播、易改编利用等特征，互联网在使作品传播无限放大的同时，也增加了其版权受侵犯的机率和风险。为了保护数字环境下版权人的利益，各国法律给予了版权人自力救济的权利——技术保护措施。然而，技术保护措施也是一把双刃剑：合理运用能保护版权；但滥用又可能导致作品传播出现障碍，甚至信息被“私有化”。因此，目前数字内容产业发展面临的困境是，为获取作品提供尽可能多的途径的同时，也必须对复制行为进行有效控制。

　　为了应对作品的网络传播，我国已经制定了信息网络传播权条例，以解决网络传播引起的法律问题，寻求版权人和公众利益在作品传播和交易秩序之间新的平衡点。不过，作品的网络传播远比现实环境下作品传播复杂，网络传播权不仅仅是一种网络发布和传播的权利，实质上是整个网络环境下传播秩序的建构，是数字内容产业的核心。因此，网络传播权不仅是版权人权利在网络中的延伸，或者说网络传播权不仅是简单地向公众传播作品的一种权利；而且，网络传播秩序的构建实质上已经远远超出了传统版权法的“容量”。因此，应当在认识到数字内容产业基本秩序的意义上，对待网络传播权的规范问题。

　　产业监管亟需加强

　　在数字内容产业（媒体）管制方面，首先必须面对一个问题：网络是不是媒体。笔者认为，在面向公众通信手段的意义上，互联网本身就是信息传播和交流的媒介，但是，并不是所有的互联网信息传输行为都属于传统意义上的媒体行为。

　　网络传输的信息大致可以分为具有文化意义的信息和功能性信息。前一类信息属于文化产品或服务，这类信息在网络发布、传播内容和行为上相当于传统媒体行为；而后一类信息本身不具有文化价值，只是商业或社会交往中所需要的信息传递，如在线交易平台的信息传递、在线广告等。前一种信息的网络传输，大致相当于传统媒体的功能，后一种信息的传输则只具有通信功能，如满足电子政务、电子商务、社会交往等需要。从内容管制的角度而言，只有前一类信息的网络传输需要纳入传统媒体内容管制渠道，后一类信息传输虽然也需要适当的监管，但其属于网络监管范畴。

　　仅就媒体意义而言，显然，现行的关于媒体的一些监管仍然应当适用到网络媒体，这也是建构数字内容产业秩序的需要。但是，网络的开放性、互动性、超国界性给媒体管制带来挑战。由于我国对媒体行业实行行业准入原则，对媒体传播内容和行为实行审批和监管。因此，在网络环境下，严格的行业准入和内容监管的实施可行性就成为值得探讨的问题。例如，根据文化部有关规定，从事网络文化活动包括网络音乐等，须获得网络文化经营许可证，未经批准，擅自从事经营性互联网文化活动的，可按无照经营查处。根据广播电影电视总局的互联网等信息网络传播视听节目管理办法，任何从事信息网络传播视听节目业务的单位，应向广电总局申请，取得信息网络传播视听节目许可证。通过信息网络向公众传播的影视剧类视听节目，必须取得电视剧发行许可证、电影公映许可证。显然，这些现行媒体管制政策仍然直接向网络延伸，但是其在网络环境下的具体实行就大打折扣了。

　　另外，在三网合一的背景下，信息通道融合，内容表现方式同一。但由于管理部门、隶属关系的不统一，在网络媒体的监管主体上不仅存在着现行文化产业主管部门（文化部、版权局、广播电影电视总局等）之间的协调监管问题，也有文化产业主管部门与信息产业主管部门之间的协调管理问题。

　　监管政策应适度调整

　　版权法是数字内容产业的基本秩序，其既是保护作品版权人利益的法律，也是保护社会公众利益的制度。在版权秩序的建构方面，必须努力寻求版权人利益和社会公众利益的平衡，合理地分配创作人、制作人、发布和维护管理人、中介服务者之间的权利、义务关系，形成既保护作品创作、制作积极性，又有利于作品传播和接受的交易秩序和文化市场。

　　在监管秩序方面，现行法律的一些管制措施仍然应当适用于网络领域，但是必须进行制度创新和政策调整。对此，笔者提出数字内容产业监管的3项原则：第一，通道／媒介管理与内容管理分开，维持网络、通信手段利用的开放性，实际上即是行业准入开放性。第二，对网络媒体不再实行严格的特许经营，而是实行核准制，只要登记即可以从事网络媒体。第三，放弃或放松对网络内容的事先审查制度，同时制定严格的作品内容合法性强制性标准，对于那些违反法律明确规定的，有悖于公俗良俗的作品制作和传播行为应予以严厉打击。

　　这实际上使数字内容产业的监管由主体监管转向行为监管。所谓行为监管，就是制定行为规范，确定行为合法性的标准，对违反者进行制裁和惩罚。行为监管不要求对具体内容产品进行审查、备案等，而是对其传播行为、效果进行监管，一旦出现违反法律、公共政策、社会道德等的文化作品、思想内容的传播，国家仍然要实行取缔、屏弊、移除等。因此，笔者认为，国家的管制政策应当由过去的控制媒体经营主体转变到对所有内容发布人行为的监管。

　　搭建协调的管理模式

　　在政府管制主体方面，数字内容产业需要政府部门间“无缝隙链接”。数字内容产业的基础既涉及通信业，又涉及内容生产和传播，其本身是突破空间和时间限制，突破部门和行业界限的产业，因此对传统框架下的部门管理带来了巨大挑战。毫无疑问的是，没有管理、管理无序或多重管理都对文化产业发展不利。如何在信息产业部与诸文化管理部门之间架起畅通无阻、协调一致的管理网络，是对相关部门的一次严峻考验。

　　同时，在促进产业发展方面，也要依赖产业力量。数字内容产业或网络文化要作为一种产业来发展，过去的控制主体和控制源头的监管模式就不再适用于网络媒体，单纯依靠政府部门来监管如此巨大的网络空间显然是不现实的。比较可行的办法是，在分类管理的同时依靠社会中间组织和行业自律。政府应当充分发挥数字内容产业自身的自治力量，同时支持并协助实施自治规则，在此基础上建立政府管制和行业自治相互协调、配合的双轨治理模式。