王甫中央电视台总编室高级编辑，中国视协理论研委会副主任
吴丰军清华大学新闻与传播学院博士研究生
2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，明确提出要大力发展影视内容产业,提升电视剧、非新闻类电视节目和动画片的生产能力,扩大影视制作、发行、播映和后产品开发，增加数量,提高质量,满足多种媒体、多种终端发展对影视数字内容的需求。
作为新中国成立以来，第一部专门部署文化建设的中长期规划，它进一步明确了文化发展的目的、地位、方向、思路和格局，推动我国文化事业和文化产业的发展进入到一个新的阶段。
《纲要》颁布以来，作为文化事业和文化产业发展重点的广播电视行业，既不断发展广播电视公益事业，努力提高服务水平，同时也积极推进广播电视产业，推进新技术、新媒体的开发，不断完善市场机制，扩大市场规模，广播电视事业与产业协调发展，已经取得了扎扎实实的成果。但是，我们也应该看到，要抓好广电产业体系建设，重塑市场主体，优化产业结构，培育广电产品市场和要素市场，我们仍然面临着许多难题，其中，广电内容产业如何加快调整，特别是如何发展电视内容产业的市场体系和流通形式，需要引起我们特别的重视。
一、政府规制与产业格局的调整
2005年，我国实际生产电视剧514部，12447集，全国共播出电视剧20402部次，529265集次，全年重播集次与首播集次之比高达42：1。1由此可见，尽管我国电视节目的市场需求看起来非常巨大，但高重播率却造成有效需求明显不足和需求弹性过大，从而导致一方面众多频道嗷嗷待哺，另一方面很多社会制作公司节目难卖、贱卖。显然，市场机制的流通调节功能至今仍难以发挥作用。在相当程度上，制作方与播出方实力悬殊、地位不平等、交易不公平是造成到目前为止，电视市场难以产生真正有实力的内容生产商的根本原因。鉴于此，政府有必要通过制定内容产业的促进政策来修补市场机制，对市场格局及其发展方向做出切实可行的制度性安排，以建构一个充分竞争的制播交换大环境，通过强化竞争来推动民族电视内容产业的升级。
产业促进政策可以在市场经济体制下，矫正和改善市场机制的内在问题，克服市场失败现象。政府作为游戏规则的制订者，可以通过制定产业促经政策来引导市场。在具有成熟的电视节目市场的西方发达国家，政府历来非常重视内容产业促进政策在市场建构中的积极作用。近百年来，这些国家通过适时推出产业促进政策，从宏观层面合理搭建了内容产业格局，成就了傲视全球的电视产业。其中，尤以美国和英国的情况最具代表性。
1．美国的内容产业促进政策
作为私有私营电视体制的代表，美国拥有最发达的电视内容产业，它不仅成为美国经济中的支柱产业之一，而且其影响已渗透到世界的每一个角落。虽然在高度商业化体制下的美国电视产业以商业利益为出发点，并以市场为导向配置资源，对市场有很强的依赖性。但政府规制仍在其中扮演了至为关键的角色。根据《1934年通讯法案》设立的联邦通讯委员会（FCC）是美国政府对广播电视业进行规制的专设机构。73年来，FCC根据“公众利益、便利和必需”2的原则，以市场为导向对美国广播电视产业进行规范和调整。其间，三次重要的规制直接决定了美国当下的广播电视产业格局。
第一次政府规制是在20世纪20年代到30年代.当时的背景是，美国商业电台和公共电台之间存在着尖锐的利益冲突，商业电台一直受到公共电台的谴责和挑战。政府颁布了《1927年通讯法案》和《1934年通讯法案》，逐步确立了商业电台的合法地位，并且通过联邦无线电委员会（FRC）3频率分配指令极大地加强了商营广播网的地位，奠定了美国高度商业化的私有私营的广电体制的基础。
第二次政府规制是在20世纪60年代末。其目的在于遏制电视网的霸权和扶持电视网以外的相对弱势的独立制作公司。当时，电视网正在世界范围内大肆扩张其商业版图，美国社会和公众对商营电视网日益膨胀的霸权感到忧虑和不满。于是，1970年FCC发布了重新规范电视市场，遏制电视网权利过大的规定，以扶持电视网以外的独立制作公司。根据《黄金时间进入规则》，每天晚间7：00～11：00的4个小时黄金时间里，电视网只能使用3个小时，只有星期天才可以使用另外的那一个小时，而且只能播出儿童节目、新闻节目和时事节目。这样就为独立制作公司制作的节目提供了更多和更好的播出平台。同时颁布的《财政利益和节目发行公司规则》禁止电视网介入节目发行，并且规定除新闻节目和时事节目外，禁止电视网全部或部分地拥有节目版权。这也为节目制作和发行公司的发展提供了机会。
第三次政府规制则深刻影响了当今世界电视产业格局。进入20世纪80年代，随着有线电视、卫星电视等新技术的发展以及传统三大电视网的衰落，美国电视市场面临重新洗牌。在全球化背景下，美国政府主张采取放松规制，减少政府对市场的直接控制和管理。1996年，美国国会通过新的电讯法——《1996年电讯法》，大大地放松了经营广播电视以及广播电视与其他产业联合、兼并的限制；废除了1992年规定的一个公司最多只能在全国范围内拥有12家电视台的规定；责成FCC放松对“双重垄断”的限制；同时，为促进电视节目渠道的多样化竞争，规定有线电视运营商应将频道容量租给与自己无关联的节目源使用，禁止有线电视与节目制作公司签订节目独占协议。美国《1996年电讯法》为电视产业搭建了一个环境宽松，各方利益公平竞争的市场大舞台，引发了波及全球的兼并、集中、整合的浪潮。电视业的兼并与整合带来了巨大的规模经济效益，使其迅速成为美国增长率排名第二的产业，并产生了时代华纳、维亚康姆等一批世界级巨型传媒集团。通过以上回顾不难发现，在美国，政府规制总能在建构、调整电视产业市场格局的关键时刻起到决定性的作用。
2．英国的内容产业促进政策
英国公商并举的广电体制一直被看成世界广电业的一根标杆。1926年商营的BBC被改组为公营的BBC。BBC的创立奠定了英国广播公共事业体制的基础。20世纪30年代，广播体制自然而然地延续到新生的电视业中。总体上看，在英国电视发展史上出现了两次重要的政府规制活动。
第一次政府规制使英国电视业完成了从单一的公共事业体制向公私并举的双轨制的转型。二战后，尽管英国电视业取得了快速发展，但竞争的缺失导致节目内容贫乏、刻板。政府意识到必须通过引入竞争机制来改变这种状况。1954年，《独立电视法案》获得通过，规定成立一个与BBC性质相近的公共机构管理商营电视。随后，独立电视局（ITA）建立并成为管理商营电视的公共机构。之后，一批商营电视机构纷纷建立，并逐步联合起来形成了独立电视网。ITA一成立就与BBC展开了激烈的竞争，夺走了BBC的大部分观众，到1957年，商营电视已经牢固掌握了70%的观众。
第二次政府规制则通过限制电视台来扶持独立制作公司，意在通过加大竞争以刺激电视产业的发展。1988年，英国政府发表了《90年代的广播电视：竞争、选择和质量》白皮书，建议以市场为导向，在原有的双重模式下加入新的竞争因素。根据白皮书的建议，ITA从1992年开始，必须通过招标的方式才能获得特许经营权，招标内容除竞争性的标的外，还包括公共服务的义务和节目质量的要求。这些意见大多被1990年新的《广播电视法》所采纳。更为重要的是，为了激活电视内容产业的升级，《广播电视法》还规定所有电视节目中至少要有25%来自独立制片公司。在商营电视全面调整的同时，BBC面对数字化和市场化的浪潮也适时开始改革，确立了新的发展战略，希望在不危及公共目标的同时适度推进其商业化。1994年的政府白皮书对BBC增加商营业务也给予了支持。美国和英国政府规制的成功经验告诉我们，产业促进政策不是针对一时一事的管理方法，也不是抽象刻板的法律条文，它是针对产业发展方向和总体格局的政策调整，是将具体管理与战略目标相结合的行业规范，是发挥产业优势，调整产业格局的重要转折点。
二、产业促进政策要解决的两个难题
《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确了未来五年中将着力发展的九类重点文化产业，其中影视制作业名列第一位。在最近几年中，要加快传统文化企业的产品结构、服务结构调整，支持和鼓励中小型文化内容生产商的发展，积极发挥市场配置文化资源的基础性作用，逐步形成一批实力雄厚的大型电视内容提供商。在电视业的产业属性得到确认之前，我国电视业一直作为一个传统的垄断行业而存在，行业外以及民间的社会制作机构起步很晚，底子很薄，因此，其实力与电视台不在同一量级，还不具备与电视台展开实质性竞争的实力。竞争缺位或竞争不力导致市场机制难以发挥优化资源配置的作用，这将直接危及做大做强民族电视产业的改革目标能否实现。开放准入门槛只是为社会制作机构的生存发展提供了一种可能性，要将这种可能性转化为现实性，还需要政府通过产业促进政策对处于弱势地位的社会制作机构进行扶持，目前首先要解决以下两个难题：
1．利益分配失衡制播交换不畅
近几年来，国家广电总局、文化部、新闻出版署等主管部门大力调整产业政策，发布了关于促进广播影视产业发展的文件，大大降低了市场准入门槛。特别是《关于促进广播影视产业发展的意见》、《广播电视节目制作经营管理规定》等有关广播影视业中外合作、中外合资规定的重要法规表明，政府主管部门正以“小步快走”的制度创新，来激活广播电视内容产业的升级。
政府产业促进政策已经有力地促进了电视内容产业的发展。2005年，全国电视台共播出电视节目2899套，播出时长达1259万小时，比2004年增长14%。4但同样值得注意的是，国家的制度创新并未完全取得预期效果。我国电视节目市场的供求失衡的问题仍很突出。电视节目质量与观众的需求之间也存在较大距离。根据2003年一份关于北京、上海、广州等7大城市观众满意度的调查显示，超过半数的观众认为当前的电视节目趋向庸俗，更有68%的观众认为电视节目过于雷同。5由于市场机制失衡，市场规模太小，电视节目生产中制播交换不畅已然成为电视内容产业发展的最大障碍。一方面电视节目供应捉襟见肘，空前膨胀的播出渠道等米下锅；另一方面许多社会节目制作机构举步维艰，所制作的电视节目难卖或贱卖。从利益分配关系来看，国外的制播交换的利益分配比是50：25：25，其中节目提供商可以拿到利润的50％，播出机构拿25％，流通市场获得25％。而在我国目前的制播交换中，内容提供商只能拿到25％，而播出机构可以到50％，流通环节能拿到25％。中国电视制作业的总利润率还不到6％，6大量的电视节目产销严重脱节，长期的价格走低使社会制作机构难以收回投资成本，很难实现资本循环和增值，节目生产只能在低水平上重复，低成本粗制滥造的短期投机行为屡见不鲜，如此恶性循环，做大做强电视内容产业的目标就可能沦为一句空话。
2．渠道为王还是内容为王
时至今日，尽管很多学者认为，渠道霸权的时代已经终结，内容为王的时代已经来临。但对于很多电视内容生产商而言，电视台在电视节目市场中仍处于自然垄断地位。我国电视业从诞生之日起就一直实行国有国营的电视体制，各级电视台牢牢地掌握着电视节目市场的终端环节——播出渠道。在制播合一的体制下，电视台自身具有强大的制作能力和制作队伍，具备前店后厂、自产自销的条件，即使不外购节目也能维系日常播出，这很容易导致电视台对内部制作力量的保护和对台外制作力量的排斥和抵制；此外，社会制作机构在起步阶段还不具备与电视台相当的实力，无论是在资金实力，还是在制作队伍上都具有先天的劣势，难以形成有效的实质性竞争。
2004年初，各民营内容提供商们一度为市场政策的开放而兴奋不已，纷纷制订了庞大的发展计划。但一年下来，却出现了一些内容生产商萎缩甚至退市的现象：派格太合将制作栏目由18个锐减为12个，光线传媒被迫从东方卫视撤掉了热播栏目《摩登时代》，唐龙国际预期2004年实现日制作节目6小时的计划也只能以3个半小时收尾……
不难预见的是，随着电视观众对节目专业化、个性化需求的不断增加以及数字电视、IPTV的快速发展，电视节目市场的供求失衡矛盾将愈加突出。而要想破解这一困局，在现有的市场不平等状态下，单纯依靠市场自身的调节机制恐怕难以奏效。在电视节目市场体系尚未完全建立的情景下，市场机制的调节功能的作用非常有限。为了建立、健全电视节目市场体系，做大电视内容产业，必须积极发挥政府规制的作用，通过制定政策、法规，对市场格局和发展方向进行干预和安排，在各种市场力量之间进行协调和平衡，以建构一个充分竞争的市场平台。
他山之石，可以攻玉。通过考察美国和英国电视内容产业的发展模式，我们可以看到其每一次变革都是由政府主导的，政府的产业促进政策在市场建构中无一例外地都起到了决定性的作用。同时，我们也可以发现美国和英国的产业促进政策都遵循了渐进、平衡和适度原则。政府总是顺应市场的不断变化，在市场中寻找到一个有利于各方利益的平衡点，适时、适度地调整政策，协调和修补市场机制，从而推动整个市场健康发展。从目前来看，主管部门可以通过产业促进政策在电视频道中为社会制作力量分配一定长度的时间资源，规定电视台播出非自制节目的时段和最低时长，扶持处于弱势地位的社会制作机构。同时制定有关节目内容的质量评估体系，确保节目的品位，以满足观众对高质量节目的需求，建立对节目内容的审查制度，防止低俗、暴力和色情节目进入传播通道。
《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》颁布之后，已经在各个方面带来了崭新的气象。不同领域，不同级别的主管部门都在积极地进行政策调整，新的游戏规则相继出台，以《纲要》为规范模板和理性引导的一轮新的政府规制已经展开。为了迎接党的十七大的召开，更好地完成构建和谐社会、和谐文化的宏伟目标，我们要努力把《纲要》所提出的各项任务落到实处，完善产业促进政策，抓住时机，实施战略调整，以机制创新为重点，不断破除阻碍电视产业发展的瓶颈问题和机制性障碍，营造有利于电视生产力发展的体制环境、政策环境和市场环境，使电视成为文化产业中的重要支柱，成为国民经济发展中的最具活力的生力军，在“十一五”期间迅速平稳地进入“黄金发展期”。
注释：
1《中国广播电视年鉴》2006年版，第61页。
2郭镇之：《中外广播电视史》复旦大学出版社2005年版，第65页。
3联邦无线电委员会（FRC）为联邦通讯委员会（FCC）的前身，1927年建立。
4《中国广播电视年鉴》2005年版，第527页。