新华社北京8月14日电 为了全面加强综合减灾能力建设，提高防范应对自然灾害能力，保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展，国务院办公厅近日印发《国家综合减灾“十一五”规划》（以下简称《规划》），要求各地区、各有关部门高度重视，加强组织领导，密切协调配合，研究制定保障《规划》实施的有关政策措施，确保国家综合减灾“十一五”规划目标的实现。

　　《规划》全文如下：

　　国家综合减灾“十一五”规划

　　一、我国综合减灾现状与面临的形势

　　（一）现状

　　党中央、国务院高度重视减灾工作，把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。1998年国务院颁布实施《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》以来，各地区、各部门、各行业大力加强减灾工程和非工程建设，国家防灾减灾能力明显提高，灾害损失占ＧＤＰ比例有了明显下降。

　　1．灾害管理体制、机制和法制建设取得重要进展。2005年1月，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，成立了专家委员会，一些地方设立了减灾综合协调机构，8个省份成立了减灾委，15个省份成立了职能相近的救灾协调机构，减灾管理体制、政策咨询支持体系、综合协调机制日益完善。先后颁布实施了防震、消防、防洪、气象、防沙治沙等30余部法律法规，减灾政策法规体系不断健全。

　　2．灾害监测预警预报体系初步建成。气象、海洋、水文、地质、地震、农作物病虫害、森林防火和森林病虫害等方面的灾害监测预测预警预报系统建设得到进一步加强，预警信息发布的覆盖面和及时性得到有效提高。

　　3．减灾工程建设取得重大进展。国家加大了对防汛抗旱、防震抗灾、防风防潮、防沙治沙、生态建设等减灾重点工程设施的投入，建成了长江三峡工程、葛洲坝工程、小浪底工程、“三北”防护林工程、京津风沙源治理工程等一批防灾减灾骨干工程，重点区域和城市的防灾减灾设防水平得到有效提高。

　　4．自然灾害应急处置体系基本形成。国务院颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》和5个自然灾害类专项预案，31个省（区、市）、新疆生产建设兵团以及93％的市（地）、82％的县（市）都已制订了灾害应急救助预案。减灾救灾物资储备体系初步建成，在沈阳、天津、武汉、南宁、成都、西安等10个城市设立了中央级救灾物资储备库，一些多灾易灾地区建立了地方救灾物资储备库。中央和地方各级人民政府不断加大抗灾救灾投入力度，灾害应急资金快速拨付机制得到进一步完善。5．减灾科普宣传和国际交流合作全面推进。国务院办公厅印发了《应急管理科普宣教工作总体实施方案》，国家减灾委、教育部、民政部印发了《关于加强学校减灾工作的若干意见》，各地区、各部门组织开展了多种形式的减灾科普活动，广泛宣传减灾知识，提高公众安全防范意识和自救互救技能。主办了亚洲减灾大会等重要的国际减灾会议，签订了《上海合作组织政府间救灾互助协定》。积极参与国际灾害双边和多边救援行动，与相关联合国机构和国际、区域组织建立了密切的减灾合作关系。

　　（二）存在的薄弱环节

　　目前，我国的减灾工作还存在一些亟待加强的薄弱环节：一是一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善；二是缺乏减灾综合性法律法规，相关配套政策不够完善，灾害保险的作用未得到充分发挥，灾害救助、恢复重建等方面补助标准偏低；三是灾害监测体系还不够健全，预警信息覆盖面和时效性尚待提高，灾情监测、采集和评估体系建设滞后；四是防灾减灾基础设施建设有待加强，一些灾害多发地区的避灾场所建设滞后，大城市和城市群灾害设防水平有待进一步提高，农村群众住房防灾抗灾标准普遍较低；五是基层灾害应急预案体系尚需进一步健全，抗灾救灾物资储备体系不够完善，应急通信、指挥和交通装备水平落后；六是减灾资源普查、灾害风险综合调查评估等方面工作尚未开展，各类灾害风险分布情况掌握不清，隐患监管工作基础薄弱；七是减灾领域科技支撑、特别是综合减轻灾害风险科技工作还比较薄弱，灾害监测预警、防范处置关键技术和装备的研发应用尚待加强，巨灾发生机理、规律、防范对策等方面的研究还需深入；八是各级灾害管理人员业务素质还需进一步提高，面向基层乡村社区的减灾科普宣传有待进一步深入，社会公众减灾意识仍较薄弱。

　　（三）面临的形势

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。洪涝、干旱、台风、风雹、雷电、高温热浪、沙尘暴、地震、地质灾害、风暴潮、赤潮、森林草原火灾和植物森林病虫害等灾害在我国都有发生。70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。

　　近年来，全球气候变暖与自然灾害风险加剧的关系已成为国际社会关注和研究的重点领域。有关研究表明，全球气候变暖对我国灾害风险分布和发生规律的影响将是全方位、多层次的：强台风将更加活跃，暴雨洪涝灾害增多，发生流域性大洪水的可能性加大；局部强降雨引发的山洪、滑坡和泥石流等地质灾害将会增多；北方地区出现极端低温、特大雪灾的可能性加大；降雨季节性分配将更不均衡，北方持续性干旱程度加重、南方出现高温热浪和重大旱灾的可能性加大；森林草原火灾发生几率增加；北方地区沙漠化趋势可能加剧；农林病虫害危害范围可能扩大；风暴潮、赤潮等海洋灾害发生可能性加大。

　　面对严峻的灾害风险，为实现党的十六届六中全会提出的“全面提高国家和全社会的抗风险能力”的战略目标，在对《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》实施情况进行总结评估的基础上，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及有关法律法规，制定《国家综合减灾“十一五”规划》。

　　二、指导思想、基本原则与规划目标

　　（一）指导思想

　　全面落实科学发展观，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑各类自然灾害和减灾工作各个方面，充分利用各地区、各部门、各行业减灾资源，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，建立健全综合减灾管理体制和运行机制，着力加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展。

　　（二）基本原则

　　政府主导、分级管理、社会参与；以防为主，防抗救相结合；各负其责，区域和部门协作减灾；减轻灾害风险与经济社会可持续发展相协调。

　　（三）规划目标

　　1．自然灾害（未发生巨灾）造成的年均死亡人数比“十五”期间明显下降，年均因灾直接经济损失占国民生产总值（ＧＤＰ）的比例控制在1．5％以内。

　　2．各省、自治区、直辖市，多灾易灾的市（地）、县（市、区）建立减灾综合协调机制。

　　3．基本建成国家综合减灾与风险管理信息共享平台，建立国家灾情监测、预警、评估和应急救助指挥体系。

　　4．灾害发生24小时之内，保证灾民得到食物、饮用水、衣物、医疗卫生救援、临时住所等方面的基本生活救助。

　　5．灾害损毁民房恢复重建普遍达到规定的设防水平；在多灾易灾的城镇和城乡社区普遍建立避难场所。

　　6．创建1000个综合减灾示范社区，85％的城乡社区建立减灾救灾志愿者队伍，95％以上城乡社区有1名灾害信息员，公众减灾知识普及率明显提高。

　　四、重大项目

　　（一）全国重点区域综合灾害风险和减灾能力调查工程。充分利用已有各类灾害调查成果，开展全国重点区域综合灾害风险和减灾能力调查。建立全国灾害风险和减灾能力数据库系统，建设多尺度、多灾种的风险评估模型库，建立国家及重点区域灾害风险管理平台，形成国家及重点区域灾害风险监测评估业务运行系统。编制全国综合灾害风险图（全国1：1000000、省级1：250000和灾害高风险区及重点区域1：50000灾害风险图）。在华北、东北、华东、华中、华南、西北、西南7大区域，开展灾害风险和减灾能力试点调查，建立灾害风险评估标准和指标体系，开展调查培训工作，推进全国综合灾害风险和减灾能力调查全面开展；揭示灾害隐患和减灾薄弱环节，掌握减灾能力状况，为中央和地方各级政府提高综合减灾能力、应对灾害风险提供科学依据。

　　（二）国家四级灾害应急救助指挥系统建设工程。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，建设国家四级灾害应急救助指挥体系，与中央有关部门、地方各级政府和有关专业机构已有资源和系统紧密衔接，充分利用国家公用通信网络资源及电子政务网络平台，结合各种通信和网络技术，完善应急通信和信息保障能力，为国务院应急平台提供数据支持。依托国家应急通讯平台，建立自然灾害信息平台，包括救灾业务数据库、信息资源目录体系、数据采集和交换系统；应急决策支持平台，包括应急值守、灾情评估、资源管理、方案制订和执行管理系统；应急指挥调度平台，包括各级灾害应急指挥中心和现场移动应急指挥系统，平台间相互衔接、协同运转，形成功能完备、横向覆盖、纵向贯通、科学高效的国家灾害应急救助指挥体系。（三）中央级救灾物资储备体系建设工程。以统筹规划、节约投资和资源整合为原则，通过新建、改扩建和利用国家物资储备库等方式，基本形成中央级救灾物资储备网络。按照救灾实际需求，适当增加中央救灾物资储备种类，增大物资储量。到2010年，基本建成统一指挥、规模适度、布局合理、功能齐全、反应迅速、运转高效、保障有力、符合中国国情的中央级救灾物资储备库体系。

　　（四）卫星减灾建设工程。依托环境与灾害监测预报小卫星星座“2＋1”阶段卫星与地面应用系统，紧密结合国家高分辨率对地观测系统等工程计划，开展后续卫星需求论证工作。积极促进稳定高效的国家灾害监测能力的形成，充分利用已有各类军、民用遥感卫星数据，综合利用国内外航空航天遥感资源，优势互补，通过建立国家、区域、省级应用网络体系，实现具备灾害监测预警、动态评估、决策支持和产品服务等能力的灾害遥感业务运行系统，实现“天－地－现场”一体化的空间技术减灾服务能力。同时，继续推动导航定位卫星在减灾领域的应用，逐步建立由航天航空遥感、卫星通讯、卫星导航和地面应用与网络系统构成的国家卫星减灾体系。

　　（五）亚洲区域巨灾研究中心建设工程。加强我国巨灾防御能力，推进亚洲区域减灾合作，按照“小核心、大网络”的基本框架，建立亚洲区域巨灾研究中心。开展巨灾防御和应急响应仿真实验、巨灾风险管理模拟实验、重大自然变异模拟实验，建设巨灾应对仿真实验室；开展亚洲区域巨灾信息交流，收集研究区域巨灾基础数据和案例，建立亚洲区域灾害信息共享平台和网站；开展亚洲区域巨灾机理研究、减灾政策研究和减灾合作机制研究，制定应对巨灾的战略和政策。

　　（六）社区减灾能力建设示范工程。在全国开展综合减灾示范社区创建活动，建立城乡社区减灾工作机制，完善相关应急预案，组织社区减灾救灾演练，加强社区灾害监测预警能力建设，建立社区灾害信息员和志愿者队伍，建设1000个综合减灾示范社区。在台风、风暴潮、洪涝、地震、滑坡、泥石流和沙尘暴等灾害高风险区和大中城市，建设社区避难场所示范工程。制定和完善城乡民房设防标准，加强统筹规划和指导，开展创建减灾安居工程模范市（县）活动，全面提高城乡社区综合防御灾害能力。

　　（七）减灾科普宣传教育工程。开发减灾宣传教育产品，编制系列减灾科普读物、挂图和音像制品，编制减灾宣传案例教材。建设减灾宣传和远程教育网络平台，在公共场所设置减灾知识宣传栏，在广播电台、电视台开设减灾知识宣传栏目，制作减灾公益广告，组织开展多种形式的减灾宣传教育活动，向公众宣传灾害预防避险的实用技能。利用现有场地和设施，在全国建立100个减灾宣传教育基地。

　　（八）减灾科技创新与成果转化工程。推动减灾科技创新与成果转化，使科学技术更直接地服务于减灾救灾。重点创新和推广服务于减灾的科技、装备、设备、救灾物资、医疗和卫生防疫用品；充分利用国家科技项目已有的成果，推进高科技救援设备、通讯设备、节水灌溉和抗旱等技术应用；促进信息采集、获取、传输、分析处理技术在减灾领域的综合利用，提升减灾科技水平。

　　五、保障措施

　　（一）加强国家综合减灾管理体制和机制建设。在党中央、国务院统一领导下，进一步完善减灾工作的管理体制和运行机制，进一步加强国家减灾委的综合协调职能，建立健全省、市、县三级综合减灾协调机制。认真落实责任制，各地区、各部门各司其职、各负其责，分解目标、明确任务、细化责任，建立减灾工作绩效评估制度、责任追究制度，确保行政领导责任制落到实处。要加强减灾工作的协调联动，建立国家减灾委与成员单位、地方政府及相关部门和单位的协调机制，建立健全动员社会力量参与减灾的制度和机制。到2010年形成政府统一领导、各部门协同配合、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖城乡的国家综合减灾体系；全面提高国家和全社会的抗风险能力，保障人民生命财产安全，促进经济社会发展，促进社会主义和谐社会建设。

　　（二）将综合减灾纳入国民经济和社会发展规划。各地区、各部门要结合实际，按照《规划》编制本地区和本行业的减灾规划并纳入国民经济和社会发展规划；要按照《规划》要求，优化、整合各类减灾资源，统筹确保《规划》重点项目和基础设施的落实；重点工程建设项目要与综合减灾密切结合，立足长远充分考虑防灾减灾因素，确保工程的安全运行，发挥最大的社会效益、经济效益和生态效益，并按建设项目审批程序和国家投资可能安排办理。

　　（三）加强减灾法制建设，建立健全减灾标准体系。全面推进减灾法律法规体系建设，进一步制定、修订有关减轻自然灾害和灾害救助等方面的法律法规；制定国家减灾标准、相关技术标准和管理标准。国务院各有关部门要根据实际工作需要，抓紧做好有关减灾法律、行政法规、部门规章和相关标准的起草、制定和修订工作；各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定或修订减灾工作的地方性法规和地方政府规章。全面规范减灾工作，提高依法减灾的水平。

　　（四）加大减灾投入力度。中央和地方各级人民政府的减灾投入要与国民经济和社会发展相协调，建立健全减灾投入机制，各级人民政府要根据减灾工作需要和财力可能，加大对减灾事业的投入，并按照政府间事权划分纳入各级财政预算；中央财政适当加大对中西部减灾工作支持力度；适当提高灾害救助标准，完善救灾补助项目；加强发挥保险业防灾减灾作用的政策研究和试点工作，鼓励公民和企业参加保险，充分发挥保险对灾害损失的经济补偿和转移分担功能；广泛动员社会力量，多渠道筹集减灾资金，健全社会动员机制，加强社会捐助工作，大力促进慈善事业发展。

　　（五）加强减灾专业队伍的培育和发展。加强减灾专业人才教育培训体系建设，提高教育培训能力，开展全方位、多层次的减灾科技教育，提高减灾工作者整体素质；加大经费、装备投入，提高各级减灾队伍特别是基层队伍的应急救援能力；立足减灾工作的实际需要，整体规划、统筹协调，整合优化人才队伍结构，实现减灾人才队伍和专家队伍的协调发展；构建全民参与减灾的安全文化氛围，培育和发展社会公益组织和志愿者团体，积极参与减灾工作；充分发挥解放军、武警、公安消防部队、民兵预备役在减灾救灾中的骨干作用。

　　（六）推进减灾领域的国际交流与合作。推动减灾领域信息管理、宣传教育、专业培训、科技研发以及国际人道主义援助等方面的国际交流与合作，广泛宣传我国减灾的成果和经验，积极借鉴国外减灾的做法和经验；建立健全与联合国组织、国际或区域减灾机构、各国政府以及非政府组织在减灾领域的国际交流与合作机制；充分发挥我国在亚洲减灾领域的重要作用，大力推进《加强国家和社区的抗灾能力：2005－2015年兵库行动纲领》和《亚洲减少灾害风险北京行动计划》的实施。