我省依法行政第三个五年规划（2001—2005年）实施以来，各级政府和政府各部门高度重视并大力推进依法行政，制度建设的质量不断提高，领导干部学法用法蔚然成风，整个社会的法治环境显著改善，在经济发展和社会进步中发挥了重要的服务和保障作用。但是与建设法治政府的要求相比，仍存在一定差距，主要表现在：领导干部建设法治政府的意识还不强，依法行政的保障水平还不高，行政执法质量有待进一步提高，依法行政面临的一些体制性障碍亟待解决。这些问题在一定程度上影响了我省经济和社会的全面发展。为全面构建和谐社会，贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，加快建设法治政府步伐，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合我省实际，制定本规划。

　　一、指导思想、基本目标和总体要求

　　1.指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，认真实施依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，忠实履行宪法和法律赋予的职责，维护公民、法人和其他组织的合法权益，依法管理经济、文化事业和社会事务，落实省委“三个体系”建设的要求，围绕建设“大而强、富而美”的社会主义新山东的目标，为推动我省经济社会又快又好发展，实现国民经济和社会发展第十一个五年规划提供良好的法治环境。

　　2.基本目标。今后5年是建设法治政府的关键时期，必须紧紧抓住机遇，坚持不懈地努力，切实解决依法行政进程当中遇到的各种矛盾和问题，为10年基本建成法治政府奠定坚实的基础。基本目标是：科学民主决策机制基本形成，依法决策的水平不断提高；政府职能转变取得实质性进展，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；政府立法工作机制不断完善，人民群众的意愿和要求得到及时反映，制度建设质量明显提高；科学规范的行政执法体制基本建立，行政执法水平不断提高；行政行为的监督制度基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，监督效能明显提高，违法行为得到及时纠正、制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，各种预警和应急机制建立健全，政府应对突发事件和风险的能力明显增强，社会弱势群体和农民的合法权益得到有效保护；行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的自觉性明显提高，依法行政的能力明显增强。

　　3.总体要求。坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，把尊重和保障人民群众的权利和利益作为依法行政的根本出发点和落脚点；维护宪法和法律的权威，保证国家法制的统一；做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致；政府职能转变取得成效，切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

　　二、提高依法决策水平

　　4.建立和完善行政决策运行机制。继续加强决策目标、执行责任、考核监督“三个体系”建设。各级政府和政府各部门应依法行使决策权，不得超越法定职权。完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。

　　5.完善行政决策程序制度。建立行政决策专家论证制度，对重大宏观决策、关系国计民生的项目安排和涉及地区经济社会发展的决策，以及专业性较强的决策事项，在决策前应组织专业机构或专家进行论证。建立重大决策的听证制度和听取意见制度，对社会影响大、与人民群众切身利益密切相关的决策事项，应向社会公布，公开征求意见；或者通过举行座谈会、听证会、讨论会等形式广泛听取意见，并说明对意见的处理情况及理由。完善重大决策前的合法性论证制度，重大决策出台前，应审查决策的合法性、合理性，确保重大行政决策主体、内容、程序合法及决策内容的客观适度。

　　6.建立健全决策责任追究制度。建立重大决策的评估制度，定期对决策的执行情况进行跟踪、反馈和评价，探索将决策评估的结果纳入到工作考核之中。按照“谁决策、谁负责”的原则，对因决策失误造成重大损失的责任人员，依法追究其责任，实现决策权力和决策责任相统一。对于集体决策失误的，追究主要领导的责任；对于因个人原因导致决策失误的，追究其相应的责任。

　　三、推进政府职能转变

　　7.推进政府机关职责、机构和编制的法定化。政府机构改革与政府职能转变、合理划分权限相结合。按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构、确定人员编制。按照决策、执行、监督相协调的要求，调整政府组织结构，合理配置机构职责。

　　8.落实行政许可法律制度。继续深化行政审批制度改革，严格执行《行政许可法》，规范行政审批，改革行政许可方式，探索实行相对集中行政许可权。加强对行政许可的监督检查，规范行政许可行为，严格按照法定程序实施行政许可，依法受理行政许可申请、作出行政许可决定。完善对行政审批大厅管理部门的指导和监督，加快行政许可相关配套制度建设，建立健全长效运行机制。

　　9.建立健全公共财政制度。各级政府应以完善公共财政制度为目标，加强财政管理，增加资金使用的透明度。合理界定地方财政支出范围，调整公共财政支出结构，完善财政转移支付制度，理顺财政管理体制，加大对农业、教育、社会保障、公共卫生等方面的财政投入。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立财政资金的追踪和反馈机制，健全财政监督机制，探索推行财政支出绩效评价考核制度。

　　10.规范行政事业性收费制度。设立行政事业性收费项目应当按照规定程序报省级财政部门会同物价部门审批，重要项目报省政府审批。实行行政事业性收费收缴分离制度，进一步规范完善收支两条线制度。建立健全行政事业性收费项目对外公示和亮证收费制度，定期公布行政事业性收费目录，载明收费依据、项目、范围、标准和单位等内容。建立行政事业性收费项目定期清理制度，逐步对现有的各种收费项目和收费标准进行清理和规范。

　　11.依法规范政府民事行为制度。严格遵守规范政府民事行为的规则、办法，依法进行公共工程发包、土地拍卖、政府采购等政府民事行为。从程序上加强对政府民事行为的规范，保证政府民事活动的公开、公平、公正。实行政府民事行为公告制度，对涉及面广、影响较大的政府民事行为，实行招标投标制度，提高透明度和公正性，自觉接受社会各方面的监督。建立健全政府民事违法行为的责任追究机制。

　　12.建立健全规范行业组织和社会中介机构制度。按照市场化原则发展和规范各类行业组织和中介机构，加快改革步伐，推动行业协会和政府部门彻底脱钩。逐步将行政机关隶属的技术检测、检验、检疫等机构从行政机关中分离，成为面向社会、依法独立承担法律责任的专业技术机构。充分发挥仲裁的优势和特色，切实保障仲裁机构依法独立仲裁，使仲裁成为解决市场经济民商事纠纷的重要手段。

　　13.完善政务信息公开制度。正确界定政务信息公开的范围，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，行政机关都应向社会公开，并保证公布的信息全面、及时、准确、真实。开展政府规章译审工作，提高政府规章译审质量和水平。加强WTO咨询点建设，提供法律、法规、规章信息和WTO规则咨询服务。进一步拓宽政务信息公开的渠道，建立政府公告制度，加强电子政务建设，推行网上办公，提供政府机关与人民群众互动的信息平台。研究制定信息公开化办法，推进政府信息公开的规范化、制度化。

　　四、提高政府立法质量

　　14.建立健全科学合理的政府立法计划制定制度。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，围绕党委和政府工作中心和重点立法。在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务和公共安全方面的立法。立法应不断推进改革创新，肯定改革创新的成果。针对我省是农业大省的现实，围绕“三农”问题立法，打破城乡二元结构，在农业投入、农田保护、农村规划等方面有所创新，促进社会主义新农村建设。围绕制造业强省建设，以七大产业链和胶东半岛制造业基地建设为重点立法，突出创新和保护自主知识产权，提高工业运行的质量和效益。围绕发展服务业立法，推动服务业的市场化、产业化和社会化。围绕继续推进市场取向改革立法，为继续深化国有企业改革、加快投资体制改革、推进事业单位改革以及深化价格改革建章立制，形成良好环境。围绕建设资源节约型、环境友好型社会，加快标准制定和立法进度，建设适应要求的政府规章体系。

　　15.建立健全立法社会参与制度。编制政府立法计划、起草和审查地方性法规、规章和其他规范性文件，应当通过报刊、广播电视、网络等媒体广泛征求社会各界的意见。采取书面征求意见、召开座谈会、专家论证会、听证会等形式广泛听取有关机关、组织、公民的意见。对社会影响大，有关机关、组织或者公民有重大意见分歧，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项，应当举行听证会，起草单位应当说明意见处理情况及理由。政府规章通过后，应当在政府公报、报刊和政府网站上公布。逐步使公众参与政府立法的形式制度化、规范化，积极探索建立政府立法对听取和采纳意见情况的说明制度。

　　16.强化立法调查研究和专家咨询论证制度。起草地方性法规草案、制定政府规章应结合实际调查研究，广泛听取基层行政管理部门以及广大公民、法人和其他组织的意见，提高政府立法质量。建立健全专家咨询论证制度，法规、规章草案拟确定的重要制度，尤其是专业性、技术性强的问题，要经过专家可行性研究和咨询论证。

　　17.健全立法起草制定制度。地方性法规、规章的起草和审查，应坚持“以人为本”和科学发展观，不断提高质量。立法应重视规范政府行为和转变政府职能，探索体制、机制创新，注重行政权力和公民权利的平衡，正确处理行政机关权力和责任以及公民、法人和其他组织的权利和义务的关系，关注弱势群体，切实保障人民群众的合法权益。通过立法解决政府管理中的突出矛盾和问题，为政府依法履行职责提供制度保障。立法重点放在改善经济发展环境、应对突发事件、加强社会保障体系建设、强化社会服务上，保障经济社会稳步发展。

　　18.建立规章和规范性文件的后评估制度。规章、规范性文件实施后，由制定机关、实施机关定期对其实施情况进行评估。实施机关要将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。

　　19.探索政府立法项目的成本效益分析制度。在研究立法过程成本的基础上，积极探索立法项目实施后的执法成本和社会成本。选择一些重要的政府立法项目特别是经济立法项目，尝试进行立法成本效益分析，着手建立立法成本效益分析制度，并逐步对立法中涉及公共利益和安全以及人民群众切身利益的重要制度和措施进行成本效益分析。

　　五、提高行政执法水平

　　20.加强行政执法体制建设。深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点。减少行政执法层次，适当下移执法重心，积极探索分工合理、运作协调的新机制，切实解决多层执法、重复管理问题。加大对县级城市开展相对集中行政处罚权工作的督查力度，加强对风景名胜区开展该项工作的指导。在开展相对集中行政处罚权的基础上，逐步扩大综合执法试点的范围，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制。积极研究探索在重点镇和中心镇开展相对集中行政处罚权试点工作。

　　21.规范行政执法程序制度。以保证公民陈述、申辩、听证、申请行政复议或提起行政诉讼等权利为重点，建立和完善行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政征收等行政执法及其他行政管理中的回避、公开、告知、听证、说明理由等各种行政程序制度。依法建立自由裁量权制度，规范行政执法的自由裁量权。通过细化行政处罚的标准、完善内部监督，防止权力滥用。除适用简易程序外，应实行调查、审核、决定分离制度。

　　22.严格行政执法主体和行政执法人员资格制度。各级政府应依法定期清理、确认并向社会公告行政执法主体，对实施行政处罚的主体和实施行政许可的主体予以公布。继续实行严格的行政执法人员资格管理制度。行政执法人员必须参加统一的考试，考试合格方可取得行政执法证件。未取得证件的，不得从事行政执法工作。继续推动执法主体资格认定的经常化、制度化。

　　23.建立健全行政执法案卷评查制度。各级行政机关应建立行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人或其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书，应立卷归档。有关单位应当定期组织行政执法案卷评查。

　　24.推行行政执法责任制。依法界定执法岗位，细化执法标准，规范执法程序，确定执法责任。建立行政执法依据公开制度、执法过错责任追究制度和执法行为评议考核制度，贯彻落实《山东省行政执法错案责任追究办法》，健全罚缴分离制度，激励和约束行政执法人员依法、公正、文明执法，切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。

　　六、强化对行政行为的监督

　　25.建立健全规范政府共同行为的法律法规实施情况监督制度。加强对行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律实施情况的监督检查。重点检查设定权、实施主体、实施程序等制度的执行情况，对发现的问题，及时提出完善制度和解决问题的意见。建立权威性的协调机制和会商机制，协调解决部门之间在实施法律、法规、规章中产生的矛盾和争议，确保法制统一，提高行政执法效率。

　　26.政府机关自觉接受人大、政协及社会的监督。各级政府机关要按照法定程序向人大及其常委会报告工作，接受质询和询问；配合各级人大对政府工作的调查、视察和执法检查，认真听取人大代表的建议、批评和意见。各级政府机关要自觉接受政协的民主监督，虚心听取其批评、意见和建议，并认真办理和处理，及时回复。切实贯彻新闻发言人制度，提高政府机关工作透明度，接受社会监督。建立健全反映社情民意的制度和机制，拓宽群众监督渠道，并及时予以处理和反馈，激发群众监督的积极性。

　　27.健全行政应诉制度。行政机关必须至少确定1人作为本机关具体承办应诉事项的专门人员，应诉人员应当经过专门的业务培训，并取得相关资格证书。提倡行政机关负责人出庭应诉。建立应诉责任追究制度。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当依法履行。

　　28.健全行政复议监督制度。加强行政复议工作的物质和人员保障，确保2人以上承办行政复议案件，不断提高办案质量。完善行政复议程序。积极探索兼顾效率与公平的新的行政复议审查方式。加大对行政复议中违法行为的监督力度，落实责任追究制度。

　　29.完善规范性文件备案审查制度。严格执行《山东省规章和规范性文件备案规定》，严格审查报送备案的规范性文件，对不符合要求的要坚决予以纠正。对于公民、法人或其他组织提出的对有关规范性文件进行审查的建议，应当及时受理和处理，并将处理结果告知建议者，同时向社会公开。研究探索对规范性文件的事前审查制度，强化对抽象行政行为的监督。

　　30.健全监察、审计等专门监督制度。各级政府机关及其工作人员要积极配合监察、审计等专门监督部门的工作，自觉接受监督，严格执行监察决定、监察建议和审计决定。建立健全相关的检查制度，保障监察、审计机关有效行使职权。监察、审计机关要坚持原则，严格执法，并与检察机关互相配合，对政府机关及其工作人员的违法违纪行为坚决予以查处。对于社会影响较大、不涉及国家秘密的违法、违纪案件，应当向社会公开。

　　31.严格执行行政赔偿和补偿制度。严格按照国家赔偿法实施赔偿。执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，行政赔偿费用依法由财政纳入预算予以保障。赔偿义务机关应如实申请行政赔偿费用，并依法从财政支出中列支赔偿费用，保障公民、法人和其他组织的合法权益。明确行政补偿范围、标准、对象和程序，建立健全行政补偿制度。

　　七、健全防范化解社会矛盾的机制

　　32.建立健全政府预警和应急机制。逐步建立健全公共卫生、自然灾害、事故灾难、公共安全等重大事件的预警和应急处理机制。制定完善的应对各种突发事件和风险的总体预案和各类专项预案，依法强化对行政应急的管理，切实提高政府公共服务水平和应急能力。建立健全包括监测和信息报告体系、决策体系、防灾救灾体系、恢复重建体系等在内的应急处理体系。建立健全矛盾纠纷信息预警机制，大力开展矛盾纠纷排查调处工作，对矛盾纠纷妥善处理，积极探索预防社会矛盾的新路子。

　　33.完善劳动就业和社会保障制度。逐步建立健全政府促进就业的工作机制。统筹城乡就业，逐步建立城乡统一、公平的就业体制。健全劳动关系自主协调、政府依法调整的运行机制，健全劳动关系的三方协调机制，完善劳动合同制度和集体合同制度，落实最低工资保障制度。强化社会保险费的征缴管理，健全社会保障体系，完善城镇职工基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险制度，逐步改革事业单位的养老保险制度。加强社会救助体系建设，完善和落实城镇居民最低生活保障制度。探索和建立农村社会保障体系，完善农村社会养老保险和被征地农民的基本生活保障制度。全面建立和不断完善农村居民最低生活保障制度，逐步建立以政府财政为主的农村五保供养机制，积极推进新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度。

　　34.完善人民调解制度。健全人民调解的组织网络，提高人民调解工作的制度化水平。加强人民调解组织建设，巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织，积极支持居民委员会和村民委员会等基层群众组织的人民调解工作。强化人民调解组织调处矛盾纠纷的功能，规范人民调解组织的工作，充分发挥其在维护社会稳定中的作用。

　　35.完善行政调解制度。强化和完善行政机关调解民事纠纷的职能，严格按照法定的权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理民事纠纷。不断完善行政裁决和行政调解的机制及程序，积极探索便民、快速和低成本的解决纠纷机制。探索建立行政调解和人民调解联动工作机制。进一步研究行政调解的法律地位和效力。

　　36.健全法律援助制度。严格贯彻落实《法律援助条例》，完备法律援助服务体系，加强对法律援助机构的建设和指导。完善包括律师、基层法律服务工作者在内的法律援助体系，拓展法律援助领域、方式及功能，规范法律援助主体、行为、秩序和管理。

　　37.完善信访工作制度。认真贯彻落实《信访条例》，建立和健全信访工作制度，畅通信访渠道，规范信访事项办理程序，加大督查力度，解决群众合理、合法的诉求，及时办理信访事项，切实保障信访人合法权利。整合化解社会矛盾的资源，建立健全信访案件受理、复查、复核制度，提高信访事项办理质量和效率；建立信访反馈与政策研究联动机制，对带有普遍性的社会矛盾，及时修订完善相关政策；完善维护正当权益、惩治违法行为、追究引发责任相结合的化解群体性事件的工作机制。对于依法应当通过仲裁、行政复议、行政诉讼等法定途径解决的信访事项，行政机关应当告知信访人相应的权利，引导其通过法律途径解决。

　　八、加强依法行政的组织领导

　　38.实行行政首长负责制度。切实把依法行政作为政府运作的基本准则，加强和推进领导。依法行政的工作情况要纳入各级政府机关领导班子目标责任制和绩效评估体系中，加强督查。各级政府及政府各部门的行政首长要切实担负起推进依法行政第一责任人的责任，把依法行政列入重要议事日程，加强谋划和领导，重大问题亲自抓、负总责。

　　39.建立健全领导干部学法制度。领导干部要带头学习和掌握宪法、法律以及与本职工作密切相关的法律、法规和规章。要树立宪法和法律观念，增强法律素养，提高依法行政的能力和水平，善于运用法律手段解决各种矛盾和问题。坚持并完善领导集体学法制度，逐步研究探索对领导干部任职前及任职期间实行法律知识考试制度。

　　40.建立健全行政机关工作人员学法和培训制度。制定学法规划，组织行政机关工作人员学习有关法律知识。区分不同情况，采取不同的方式进行培训。行政机关工作人员每年至少要安排1周左右的依法行政知识培训。切实加强行政执法人员公共法律知识培训。公务员录用培训机构应把依法行政知识列为公务员录用考试的重点内容，把依法行政知识作为公务员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。

　　41.建立依法行政考核及奖惩制度。把依法行政情况作为各级政府年度目标管理考核的重要内容，完善考核制度，建立完善的考核体系，制定具体的考核措施和办法，抓好检查落实。对于推进依法行政工作成绩突出的，予以表彰和奖励；对于推进依法行政工作不力、考核不合格的，责令限期整改，并追究有关责任人员的责任。

　　42.建立依法行政情况定期报告制度。各级政府应当每年向同级人大及其常委会和上一级政府报告依法行政的情况；政府各部门要向本级政府书面报告推进依法行政的情况；自觉接受监督指导，不断加强和改进依法行政工作。

　　43.完善依法行政的经费保障制度。依法行政工作所需经费要列入政府财政预算，保障依法行政工作的开展。执法机关收取的行政事业性收费和罚没收入，必须全部上缴国库或财政专户，严格实行“收支两条线”制度，不得坐支、挪用。

　　44.推进基层政府依法行政工作。加大面向基层的制度建设力度，尤其是完善涉及相对人的知情权和获得救济权的法律保护机制。科学制定考核机制，促进基层政府依法行政。强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，根据我省基层工作的特点、优势和现状，加强乡镇政府法制工作力量，使法制工作人员的配备与基层政府依法行政的任务相适应。

　　45.加强政府法制机构和队伍建设。各级政府和政府各部门应按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，切实加强政府法制工作机构和队伍建设，保证与日益繁重的依法行政任务相适应。政府法制机构要切实担负起在贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》中的重要职责，与创新、改革、发展的形势相适应，研究政府法制工作创新，不断加强自身建设。

　　46.各级政府、政府各部门要认真贯彻执行本规划，结合自身实际，研究制定贯彻落实的具体办法。对规划确定的任务和事项按年度分解并进行检查、指导、督促，确保本规划落到实处。在贯彻执行本规划中，如遇到有关情况和问题，要及时向省政府报告。