我国政府行政首脑机关信息化建设起步、发展及基本经验

    原国务院办公厅秘书一局政务专员 陈拂晓     

    我国党政机关的信息化建设经历了自上世纪八十年代中期开始，从办公自动化到电子政务的整二十年的历程。其间历届党和政府的领导同志，广大机关干部和技术人员，众多的科研机构和企业，无数人为此倾注了大量心血，使这项建设从无到有，从小到大，克服困难，不断推进，应用的深度和广度逐步发展，取得了明显的成绩和宝贵的经验。如今，电子政务建设已经在全国范围展开，成为国家信息化在一个时期内的工作重点。回顾这段历史，许多成功做法、经验，及挫折、教训，对当前更好地、更有效地、理性地开展电子政务建设应有益处。    

    洞察形势 "海内工程”标志首脑机关信息网络化建设开端

    我国实施国民经济信息化的战略决策是于上世纪八十年代中期做出的。

    早在1985年前后，以邓小平为核心的的党中央，高瞻远瞩，洞察国际高新科技的发展趋势，特别是抓住信息技术飞速发展的大好时机，提出了“抓住机遇，迎接挑战”的响亮口号，做出了大力开展国民经济信息化建设的战略决策，国家信息中心及众多部委信息中心相继宣告成立。1986年夏季，国务院召开了国民经济信息化工作会议，在国务院综合部门和业务部门部署了12项大型信息系统建设。与此同时，党中央和国务院英明决策，在中南海实施定名为“海内工程”的建设项目。这项工程的目标是在党中央和国务院的所在地，在党和政府的首脑机关率先开展办公自动化建设，逐步为党和政府在宏观管理与科学决策方面实现信息网络化。

    为了保证“海内工程”顺利实施，党中央和国务院成立了由四位领导同志组成的“海内工程领导小组”，负责领导这项建设。同时设立了非常设机构“海内工程领导小组办公室”，负责具体的建设指导和管理。中央办公厅和国务院办公厅各得到了60人的行政编制和专项建设经费，使这项建设在组织领导，机构和人才队伍，建设资金的各个方面得到了保障。在其后的建设中，这项工作始终得到党中央和国务院领导同志的高度重视和支持，热心指导和鼓励。在“两办”各级领导的具体领导和广大机关工作人员的共同努力下，这项建设从无到有，逐步发展，不断取得进展和成绩。

    "海内工程”是我国政府行政首脑机关信息网络化建设的开端。从此，以办公自动化应用为起步，我国政府行政首脑机关的信息网络化建设不断深入，逐步成为党政机关的一项基本建设，成为国民经济信息化建设中的重要组成部分，发挥着越来越重要的作用，为我国的电子政务建设打下了良好的基础。    

    组织保障 政府机构间开办公自动化建设合作先河

    随着“海内工程”建设项目的进行，国务院有关部委和地方政府也开展了办公自动化建设。早在1986年，国务院办公厅秘书局负责这项工作的领导同志已经认识到，办公自动化是一项标准化、网络化要求很高的面向政府业务的系统工程，如果仅仅在本单位内部搞这项建设，将会由于标准的不同，造成一个个“信息孤岛”，使各政府机构之间的信息无法互通和共享；同时，办公自动化系统的开发费用较高，各政府机构对同一业务重复开发应用软件，将造成很大的浪费；因此，组织与管理工作比技术工作更为重要，建立有效的组织保障体系与协调机制并充分发挥其作用是建设管理的首要问题。

    针对这一情况，国务院办公厅秘书局开展了一系列行之有效的组织保障与协调机制的建设。

    1987年8月，经国务院领导同志批准，国务院办公厅秘书局在北戴河首次召开了“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统软件交流会”。这次会议揭开了政府系统有组织地开展办公自动化建设的序幕。这次软件交流会开创了政府机构间在办公自动化建设中合作、互助的先河。

    1988年3月，为了进一步推动、协调和指导这项建设，探索办公自动化的客观规律，由国务院办公厅秘书局发起，在山东泰安召开了有上海、江苏、福建、山东、山西、吉林等八个省、市办公厅分管办公自动化工作的秘书长和办公厅主任，及负责技术工作的处长参加的“办公自动化研讨会”。会上成立了以各省市领导同志为成员的“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”，负责办公自动化建设中的协调与决策事宜。同时还成立了以各省、市办公自动化建设处、室领导为成员的“技术咨询小组”，负责从技术上落实协调小组明确的建设任务。这是一个平等的、互利的协作组织，是通过平等协商，共同研讨，取得共识，达到协调各方，实现统一行动的目的。这次会议使全国政府办公厅系统的办公自动化建设开始走向规范化、系统化，为日后开展全国性的信息网络建设打下了坚实的基础。会议议定，“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”每年召开一次年会，由成员单位轮流主办，研究新问题，解决新矛盾，探索新方法。其后，成员单位不断增多，作用越来越突出。

    1992年5月，在邓小平同志南巡讲话精神的巨大鼓舞下，在“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”的领导下，经“技术咨询小组”多年的研讨，集体编写了“全国政府办公厅系统办公自动化规划纲要（稿）”，其政策与管理部分，经国办秘书局领导进一步修改并经国务院领导同志批准，以国办发《关于进一步加强全国行政首脑机关办公决策服务系统建设的通知》形式下发全国各地区、国务院各部门。文件明确提出要利用三至五年时间，在全国范围内初步建成“全国行政首脑机关办公决策服务系统”。这是国务院办公厅下发的第一个关于政府首脑机关必须开展办公自动化建设的文件，其明确提出的“以需求为导向，以应用促发展”的建设原则至今仍有着巨大的理论意义和实践价值。为了贯彻落实国办精神，同年8月，国务院办公厅在北京组织了有八省一市及国务院办公厅秘书局参加的“办公自动化成果展示会”，展示了全国政府系统办公自动化建设取得的应用成果，振奋了人心，交流了经验。全国各地方政府和国务院许多部门都组团前来参观。从1993年始，国务院办公厅秘书局开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，具体部署当年的建设工作，为这项建设指明方向、目标、策略和任务，具体指导全国的建设，大大地推动了全国政府办公厅系统办公自动化的建设进程。

    1994年9月，这项建设的组织保障体系与协调机制进一步得到发展和完善。国务院办公厅在西安召开了“全国政府系统办公自动化工作会议”。在会上宣布“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”完成了历史使命。应全国各地方政府的要求，国务院办公厅组织全国所有的省、自治区、直辖市政府办公厅成立了“全国政府系统办公自动化协作网”，建立了理事会和技术咨询组。“全国政府系统办公自动化协作网”的职责是协助国务院办公厅秘书局更好地开展全国政府系统的办公自动化建设。“全国政府系统办公自动化协作网”及其理事会、技术咨询组，制定了完善的章程，明确了在组建全国性的政府大型办公自动化应用项目时，在制定技术标准、实施方案，及做出行政决策的过程中必须遵循的程序。“全国政府系统办公自动化协作网”的建立，确立了以科学、民主为主要特色的有效、可靠的协调机制，使全国政府办公厅系统的办公自动化建设管理迈向科学化和制度化。这一工作机制在日后政府系统开展的一系列大型应用项目建设中发挥了至关重要的作用。    

    因地制宜 阶段推进应用实践与理论探索

    1985年前后，在政府系统的办公自动化建设初期，应用主要集中于事务处理层面，处于分散开发，各自应用的状况。如使用微机打字，推广使用传真机、复印机、轻印刷和开发简单的单机应用项目等。

    1986年前后，国务院办公厅率先成功地利用微型计算机，管理国务院最重要的业务工作，即国务院的公文运转管理，使计算机应用直接面向国院办公厅的核心业务，应用系统进入了信息管理这一较高的层面，确立了计算机在办公厅业务中不可或缺的重要地位。

    1987年前后，上海市政府办公厅引进全国政府系统的首批小型计算机，开创了建立大型办公自动化应用系统的新局面。在“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”建立后，政府系统的办公自动化建设进入快速发展时期。政府信息、档案、要事、会议、值班、文献等普遍开始实现微机管理。

    1988年年底，国务院办公厅秘书局开发完成了以“国务院公文管理系统”、“国务院档案管理系统”、“国务院信息管理系统”及“国务院要事数据库”为标志的基于小型计算机的大型应用系统，并于1989年1月21日正式投入应用。其两台主力小型计算机从开箱验货，安装培训，72小时运行测试，应用软件装调及数据加载，用户使用培训，到正式开通使用，仅仅用了40天，创造了前所未有的高效率。其后以7*24小时方式安全运行11年，承担了第一代全国数据通信网上的信息交换业务、政府公文、档案、信息等的重要管理业务，积累了超过14万件国务院重要文件的运转管理信息及海量文档信息资源并完好退役，成为成功应用小型机的骄人案例。

    1989年6月至1990年2月，国务院办公厅秘书局开始组建全国第一代数据通信网。在国家有关主管部门和中南海电信局的指导和支持下，完成了基于小型机的加密数据通信系统的研制与应用部署。8月份，国办秘书局在吉林省长春市召开了有6个试点省、市参加的“远程站工作会议”，制定了远程站工作规则和操作手册，并在全国各省、区、市开展了远程站建设，率先在全国范围正式开通了“全国政府系统第一代电子邮件系统”。到1990年10月，西藏自治区最后一个实现了入网（1990年10月，在与全国联网的程控电话开通之后随即接入），全国各地方政府与国务院之间，各地方政府之间利用电子邮件，实现了全国政务信息报送的计算机网络化，实现了政务信息互通与共享，大大提高了政府政务信息工作的质量与效率，开创了政务信息工作信息化的崭新局面。

    1991年，国务院办公厅秘书局再接再厉，选择了北京大学研制的“华光”系统，组织全国各地方政府，与各地方政府的印刷厂联合，实现了政府文件清样、版式的加密传输，实现了国务院文件的同版异地印刷。上海市政府办公厅则开展了文件管理和档案管理的一体化应用实验，首次开发了跨处室的“文档一体化”计算机综合应用系统。山东省青岛市政府办公厅开发了集信息报送、采编、出版一体化政务信息管理系统。吉林省的档案管理系统获得了省档案局颁发的一等奖。这些应用大大提高了政府办公厅的工作质量和效率，充分证明了办公自动化是政府管理创新的重要工具，是我国政府的一项基本建设。

    1992年前后，国务院办公厅秘书局开始将高科技的决策支持系统技术（DSS）、地理信息系统技术（GIS）和信息安全技术等三大高新技术引入政府系统的办公自动化应用领域。先是与大连理工大学合作开发了“国务院国民经济与社会发展决策支持系统”，在国务院十五个综合部门和专业部门的数据支持下，实现了联网服务，用于为国务院领导同志提供国民经济发展的态势分析，受到国务院领导同志的好评，这一成果共向全国各地方政府推广出去180余套。继而与国家测绘局下属测会科学研究所合作开发了“国务院综合国情地理信息系统”，使国务院领导同志首次用上了电子地图，1993年年底，由国内一流专家组成的鉴定委员会一致通过了“国务院综合国情地理信息系统”的技术鉴定，给予高度评价。这项成果在1994年开始向全国推广，带动了地理信息系统建设。中国科学院软件所自主研制的强安全认证系统于1992年6月投入全国范围应用，首次实现了对远程用户的强身份认证，大大加强了国务院主计算机系统及全国政府数据通信网上的信息安全，在国家有关主管部门主持的验收鉴定会上，得到国内信息安全专家的高度评价。这些应用项目使政府系统的计算机应用迈入辅助决策支持这一更高级的应用层面。

    在此期间，全国各地方政府办公厅充分发挥各自优势，因地制宜，少花钱多办事，开发了许多效果很好的应用系统。江苏省政府办公厅自主开发了全省统一的电子文件报送系统，第一个在全国大规模使用分组交换网实现政府重要业务；甘肃省政府办公厅开创了规划细，花钱少，应用效果好，应用层次高的具有示范性的应用系统；内蒙古自治区政府办公厅建立了经济实用的跨越自治区数千公里地域的电子邮件系统，大大加速了信息的时效性，为信息报送与共享发挥了重要作用；青岛市率先组建了跨大系统的局级建制的“市委、市政府计算机中心”，在管理创新上迈出了有力的一步，大大推动了该地区的信息化建设。

    在应用的推动下，从1992年起，国务院办公厅秘书局开创了多业务信息系统协同为国务院领导同志服务的新的应用模式，开始了与国务院有关综合部门与业务部门的信息资源整合。在应用“国务院国民经济与社会发展决策支持系统”时，首次通过深入调研，三上三下，反复修改，编制了符合国务院领导同志需要的国民经济年度与进度指标体系，通过统一数据格式和采用由权威部门报送权威数据的原则，经过指标分解，下达给国务院的有关部门，使国务院办公厅和15个部门办公厅协同工作，为国务院领导提供宏观经济分析服务，其辅助出版的“综合经济信息”，从1992年起逐步由秘书一局出版升格为秘书局出版，发挥了重要作用。在应用“国务院综合国情地理信息系统”的基础上，通过开发专题电子地图的技术路线，集成遥感信息和符合国务院领导同志需求的应用项目和指标体系，联合水利部、国家防洪抗旱总指挥部、中国气象局、科技部、国家测绘局等六单位协同开发，并与这些单位的信息系统协同运行，“国务院防汛、气象信息服务系统”诞生了。1996年暑期，经时任国务院总理的李鹏同志批准，这项应用投入每年暑期的防汛工作，科技部国家遥感中心开始上报遥感信息，开创了“以科学手段获取的数据可以直报国务院”的新局面，发挥了良好的作用。这些应用实践，为日后建立跨地域、跨机构的更大的应用系统提供了经验，打下了基础，进一步开阔了建设大型应用项目的眼界。

    在应用的推动下，国务院办公厅积累了海量的信息资源，激发了包括领导同志在内的大量的业务新需求，原有系统已经逐步不能满足业务需求。从1997年起，国务院办公厅启动了国办主计算机系统升级换代工程和全国数据通信网络系统的升级换代工程。到1999年底，国务院办公厅规划的所有应用目标全部实现并投入可靠运行。在全国率先实现了所有重要业务系统全部采用互联网技术标准与运行架构（即在局域网中全部采用B/S架构），大大增强了系统的易用性、可靠性和可管理性，减轻了系统的管理难度，实现了数据备份的全自动化，首次开通了针对绝密信息的管理系统，视频点播、地理信息系统等都有了更为广泛和持久的应用，受到广泛的好评。规划和新建的“政府专网”，在广域网环境上实现了纯互联网技术标准的信息互联、互通与共享的应用体系架构，战胜了千年虫，实现了升级方案规划的全部应用功能，同时，大量的后续应用，如将在全国范围使用的公文无纸化传输系统、面向中国城市化发展的“中国城市环境网”系统、全国高速网等，均完成了技术实验和实施方案制定，并发文作了初步部署。整个升级换代工程取得了圆满成功。

    在全国网络建设方面，全国政府系统第一代数据通信网的规模不断扩大，国务院各部门办公厅也分批入网，到1996年前后，国务院各部门和包括副省级、计划单单列地区的全国各地方政府办公厅已经实现了全部入网。该网络发挥了良好的作用。但随着应用的日益深入，此低速网络日益显现出带宽和应用范围不足的弱点。

    从1995年年中起，国务院办公厅秘书局开始规划和论证全国政府系统第二代数据交换网和第二代电子邮件系统的建设方案。“全国政府系统办公自动化协作网”及其“技术咨询组”发挥了无法替代的协调和组织作用。在技术方案的规划设计上，“技术咨询组”曾分别在福州和上海召开了方案论证会，充分发扬技术民主，兼顾全国各地的情况，审慎论证，选择了具有普遍适用性的最具可行性的设计方案。该方案在进入实施之后，由于信息安全设备研制方面的原因，加之正值国际上信息技术和国际互联网应用飞速发展时期，实施工作有意识地做了后延。到1998年底开始组建时技术环境已经发生了重大变化，遵循互联网的标准，建设全国政府系统永久互联、支持办公业务整合和信息资源共享的“办公业务资源网”的条件已经成熟。“技术咨询组”再次审慎论证，修改了实施方案。新方案大大超越了数据交换和电子邮件的概念，为日后应用拓展了巨大空间。“技术咨询组”还组织编写了包括数字签名技术在内的七册用于指导建设“全国政府系统第二代电子邮件系统”和最终建立“全国政府系统办公业务资源网”的技术文件。在建设组织上，国务院办公厅秘书局先是在江西南昌召开了全国办公自动化工作会议，对这项工作做出部署；而后又根据新情况，于1999年的年初，分四次召开国务院各部门的建设协调会；5月在北京再次召开全国工作会议，运用“全国政府系统办公自动化协作网”的组织、协调机制，审查了技术方案，统一了思想，通过投票表决一致通过共同建设“全国政府系统第二代电子邮件系统”项目。整个工程项目没有向国家申请专项建设经费。每个单位最多投入的资金不超过21万元。通过半年多的紧张建设，于1999年末，采用互联网技术，以网际互联方式，连接全国47个副省级以上地方政府办公厅和国务院各部委办公厅的“全国政府系统第二代网络系统”顺利建成，并在建成之日即开通了新一代电子邮件系统应用和多项试验性应用，取得了巨大的、圆满的成功。时至今日，它仍然是我国政府系统联接范围最广，覆盖地方和部门最全，技术架构最先进，运行最稳定、可靠，作用最突出的政府广域网之一。充分展现了它作为“全国政府系统办公业务资源网”的巨大的应用潜力，也深刻启发了人们进一步构建我国“电子政府”的基础框架的想象力。这项建设所引申出的以“三网一库”为基本框架的政府系统信息化建设理念，是政府系统十多年来理论探索与应用实践的必然产物。    

    温故而知新 政务应用、政务创新驱动电子政务

    上世纪末叶我国政府行政首脑机关的信息网络化建设所取得的成绩是几届党和政府领导同志关心、支持，广大机关公务员努力实践的集体智慧的产物，是本着实事求是的态度，从中国的实际出发，以对党和人民高度负责的态度，通过应用推动和不断探索、实践的产物。面对今天我国正在开展的大规模的电子政务建设，其中在宏观管理和指导思想上的经验和作法仍具有借鉴作用。

    第一，组织保障体系和协调机制的建立是系统地开展这项建设，特别是建立跨地区、跨部门的大型建设项目并取得成效的主要因素。我国地域辽阔，中、东、西部无论是经济发展状况，还是信息化的进程都存在巨大差异。采用与之相适应的技术和方案，建立符合应用实际和管理实际的政务系统并使之长期、稳定、可靠运行，使这项建设不断传承和稳步发展，是这项建设的领导者最基本的职责。从国民经济信息化对国家在国际竞争力提高上所具有的关键的、巨大的意义和作用出发，国家对电子政务建设必须做出制度化的安排。这是防范风险，提高绩效，持续发展，实现温家宝总理所要求的“提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理和方便人民群众”这一电子政务根本目标的关键。对于电子政务建设，建立有效的组织保障体系和协调机制是首要任务，这是实践给予我们最宝贵的经验。政府信息化是不可能通过各自为政，自发、自动、自组织地实现的。成功的信息化只能是有组织、有领导、有协调、按照有限目标原则，分阶段建设，可持续发展的结果。

    有效的协调机制是跨大系统、跨部门、跨地区大型电子政务应用系统建设的保障。在没有组建统一的管理机构的情况下（这需要国家层面的决策和编制部门的批准），行政权威在部门、地区内部是有管理力度的，行业系统建设的成效充分说明了这一点。对于跨地区、跨部门的系统建设，由于没有行政隶属关系，系统建设就必须依靠科学合理的协调机制。实践证明，简单化、一刀切的行政命令方式即使在本部门、本地区内的信息化建设中效果也不甚理想，对于跨地域、跨部门的建设则很难有好的效果。

    建立跨部门、跨地区的组织保障与协调机制的要素是什么？一是民主协商的决策机制以明确建设方向，二是实事求是的科学态度以确定技术方案。上世纪八十年代末期和九十年代初期，国办秘书局先后建立的“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”和“全国政府系统办公自动化协作网”及其“技术咨询组”，充分体现了这种协调理念。这些非正式的、由各地方政府自发组织起来的协调组织，从建立初期起即一贯秉承了科学与民主的精神。涉及全国的建设方案，其建设项目从来都是由协调机构的理事会决策，即由参加理事会的政府分管副秘书长或办公厅主任等领导同志根据政务的需要，集体确定了明确的应用目标。再由“技术咨询组”集体研究，认真论证，甚至是反复论证，得出技术实施方案。技术咨询组的成员是带着各自单位的实际情况和问题参加研究与论证的。技术方案必须能够在全国范围全面落实建设目标，具有广泛的可用性、可靠性和可管理性，技术的先进性只是第二位的问题。这种科学态度保证了所选择的方案不但适合“上海”的实际，也适合“青海”的实际，使方案在技术、管理、经费、实施和日后运行维护等全方位具有普适性，确保了技术方案的可行性、可用性和可靠性。在项目的部署和实施过程中，也完全避免了简单的行政命令方式，通过协作网章程规定的审批程序，由协作网理事会审查，各成员单位投票通过，最后由国办秘书局下文批准实施。事实证明，这种民主协商和集体决策的形式，有效地统一了思想，使建设项目成为全国的统一行动，强有力地保证了建设项目的顺利完成。全国政府系统的两代数据通信网及其上的应用系统都是在这样的组织保障和协调机制下在短期内建成的，并于建成之日即投入使用。

    第二，“以需求为导向，以应用促发展”是信息化建设的根本原则。这一原则要求我们必须从应用出发，以应用为中心，不断地发展应用。应用是电子政务建设真正的原动力，这是信息化建设的客观规律。电子政务是“用”出来的，而不是“买”来的，更不是花大钱能“买”来的。电子政务的先进性体现在应用的深度、广度和信息资源的拥有量上，而不是体现在设备与技术水平的先进性上。因为，这一涉及政府之间（G2G）、政府与企业之间（G2B）、政府与公众之间（G2C）的管理方式的变革，主要不是体现在技术手段上，而是体现在公务员、社会公众的办事方式的改变和提高上，是体现在文化层面上的全社会素质普遍提高的过程，因此只能通过应用实践推动和完成，不可能如工程那样是“一阵子”的事，而是一个长期过程。

    电子政务不是靠技术驱动的，而是靠政务创新，靠政务应用驱动的。

    今天，高速发展的信息技术为我国提供了花更少的钱，建立更高性能的信息系统，加速信息化进程，实现跨越式发展的历史机遇。但是，违背了客观规律，不在应用上狠下功夫，则花再多的钱也不可能实现信息化。忽视应用是当今众多失败的信息化建设的主要原因。

    上世纪的应用实践告诉我们以下几点：

    一是技术目标不适合作为规划的主要内容和建设项目。无论是高速网络或是信息安全等，都应是与具体的政务应用目标，与需求紧密关联并为其服务的，而不适合作为独立的建设项目。政务应用才是我们真正应当认真、细致、透彻规划的主题。政务应用规划从可而来？它只能来自政府机构内部。这就需要政府内部的业务人员深度参与。没有公务员的深度参与就不可能得到明确的政务应用需求，就不可能真正弄清某项政务应用到底是何流程，要解决什么问题。IT企业是不可能独立完成这一使命的。因此，政府机构的电子政务规划不可能由IT企业独立完成。指望通过简单的沟通就得到政府机构的真实需求是不切实际的，这样的规划方案也不可能真正获得成功实施。只有政务应用目标与需求明确了，选择何种技术，使用何种网络，采用何种信息安全措施等技术问题，及需要如何培训人才，制定何种管理制度等管理问题才能迎刃而解，有的放矢，做到科学合理，确保建设成效，有效地控制和节约投资、提高绩效、降低行政成本。技术方案必须受到政务应用方案的制约。没有明确具体的政务应用目标的方案，必然使技术方案失去客观标准，失去制约因素，使技术水平成为衡量方案的尺度，造成盲目追求技术的先进性，致使成本失控乃至巨额资金浪费。即使是标准制定，在脱离应用的情况下，往往容易陷入无休止的、空洞的争论，或是不断扩大标准的制定范围而长期无果，若再将其作为政务应用项目的前提，则必将大大阻碍政务应用的进程，影响电子政务的健康发展。

    二是要高度重视政务应用系统的运行和管理。常常出现的情况是，有着巨额建设投资和精密、复杂、昂贵的硬软件设备的应用项目却很少考虑日后运行的管理问题。曾经有过投资规模800万元的建设项目只有两个半人（有一人还承担另外的工作）负责管理的情况，这样的建设很难真正获得成功。由此引伸出一个更加重要的问题，即信息化的建设管理问题。20年的实践反复证明，政府迫切需要一批具有专业素质的高级人才队伍和与其职能相适应的机构来开展信息化工作。这是保证我国政府信息化建设健康发展、持续发展的必要条件。在当前亟待加强电子政务建设管理的情况下，笼统地提“电子政务外包”，已经造成了“政府不需要专业技术人员”的认识误区，大大增加了建设的风险，既不符合我国政府信息化建设多年的实践，也不符合国外的成功经验。重建设轻管理，忽视管理体制的建立、完善、创新和人才培养，是我国政府信息化建设投入大，效果不够明显，难有传承性，甚至常常在低水平上重复的主要原因。

    三是高度重视数据等信息资源的保护与继承。信息化建设的投入巨大，但其产出唯有二进制的信息资源。继承这些信息资源并加载到新一代应用系统中是应用系统建设的首要问题，是信息化建设者的重要责任。在开始应用项目建设时就应当考虑日后如何继承其产生的宝贵的数据资源。我们看到许多以“技术落后了”的名义开展的“升级换代”工程，不但抛弃了旧有设备和应用系统，而且丢掉了宝贵的数据资源，有些甚至从未考虑过这个问题。特别是在机构改革中，不少信息中心多年获得的宝贵的信息资源没有得到可靠的移交和继承，甚至没有被列入资产清单，国家以往的全部投入及那么多人长年的辛勤劳动都化作为零，这是多么惨痛的损失与教训。只有拥有信息资源才谈得上整合、目录服务及开发利用。

    我国的电子政务建设意义重大而深远，加强对这项建设的领导，全社会共同努力，提高我国电子政务、电子商务、企业信息化和社会信息化水平，提高我国的国际竞争力，是新世纪赋予中国人民的历史重托。希望上世纪的这些付出了代价才得到的基本的实践经验对当今电子政务建设能够有所启示。

    简历：

    陈拂晓，原国务院办公厅正局级政务专员。曾任科技部863信息安全技术发展战略研究专家组专家、国信办信息安全体系研究专家组副组长。曾长期担任全国政府系统办公自动化协作网技术咨询组组长。

    现任中国信息化推进联盟专家顾问委员会副主席兼IT治理专业委员会主任。自1986年6月至2004年12月从事政府信息化建设。作为技术总负责人，组织建设了国办两代信息系统及全国政府系统两代数据通信网。作为课题组长，圆满完成了“国家十五重大科技专项：电子政务试点示范工程中的第一课题‘中国电子政务空间辅助决策示范工程’”的建设任务。