内容摘要：FEA由5个参考模型组成，是系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础，其目的是共享联邦政府IT投资、实现政府信息资源的互联互通。FEA具有很多鲜明的特点，表明美国联邦政府的电子政府政策正在发生重大的转变，由原先的注重具体项目、业务与资金配给的特别管理向通过引入绩效管理、制定业务规范、明确技术标准而将电子政府纳入制度化运行轨道的例行管理转变。

　　关键词：FEA、参考模型、电子政务

　　　一、背景

　　美国是最早实施电子政务的国家，也是最早面对与之相关的各种问题的国家。长期以来，重复建设、信息孤岛、效益低下等问题一直苦恼着美国政府信息化建设。为此，美国政府一直在寻求破解之道。早在上个世纪90年代，美国联邦政府CIO委员会就开始着手研究，并在1999年提出了“联邦政府组织架构框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF）”的研究报告 。进入21世纪以来，随着美国电子政务战略以及《总统管理议程》中的24个总统优先项目的实施，共享联邦政府IT投资、实现政府信息资源的互联互通就显得尤其紧迫。因此，预算管理办公室（OMB）根据“联邦政府组织架构框架”的基本精神，于2002年提出了“Federal Enterprise Architecture，FEA”，并为此成立了“FEA项目管理办公室（FEAPMO）”。

　　从内容上来看，FEA和FEAF之间存在着很大的差异。FEAF主要是基于IBM公司在上个世纪80年代发展起来的、用于分析复杂的信息管理系统工程的基本思路和方法，特别是Zachman模型。但是，FEA则更多的是从联邦政府行政管理本身的规律和特点出发，因而更具有可操作性。实际上，FEA已经用于美国联邦政府2006和2007财政年度的预算编制。FEA正在成为联邦政府行政管理的日常工作内容与操作工具。

　　FEA表明美国联邦政府的电子政务政策发生了重大的转变，由原先的注重具体项目、业务与资金配给的特别管理转向通过引入绩效管理、制定业务规范、明确技术标准而将电子政务纳入制度化运行轨道的例行管理。这表明，美国的电子政务正在趋于成熟，其思路与方法很值得我们学习和借鉴。

　　　二、FEA的具体内容

　　FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作的机会。FEA由5个参考模型组成 （如图1），它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的组织架构，这些参考模型将可以作为系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础。这些模型也是专门用于帮助跨部门分析、发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。 

　　

　　1、绩效参考模型（FEA-PRM）（如图2）

　　PRM是为整个联邦政府提供一般结果与产出指标的绩效测评框架。它为政府机构提供了一种对照理想的FEA并缩短现实与理想之间差距的方法，与此同时，它也能够让政府机构从战略高度更好地管理政府业务。PRM提供了政府机构用于实现其业务规划目标的通用的绩效结果与方法的集合。其模型解释了内部业务构件配置与业务成绩和以顾客为中心的结果之间的联系。最重要的是，它能够帮助政府机构根据那些使规划或组织结构有效地发挥作用的参照因素来作出资源配置的决策。

　　PRM还可用于OMB整合与实施计划评估比较工具（PART）和通用指标。通过定义服务领域、服务类型与服务构件的结果与产出，PRM能够为联邦政府提供衡量跨部门的行动计划的各服务构件的效率所必须的工具。

　　

　　2、业务参考模型（FEA-BRM）

　　BRM是描述联邦政府机构所实施的但与具体的政府机构无关的业务框架，它构成FEA的基础内容。该模型描述了联邦政府内部运行与对外向公民提供服务的业务流程，而这些业务流程与联邦政府的某个具体的委、办、局没有关系。因此，由于它抛开了政府部门的狭隘观念，它能够有效地促进政府机构之间的协作。

　　BRM有两个版本。由于将业务流程与政府部门分开、增加了“服务提供方式”层以及与“预算功能说明”紧密配套，因此第二版与第一版相比存在着显著差异，该版现在正用于支持2005年联邦政府财政预算形成过程。

　　BRM包含四个业务区，39条（内外）业务线和153项子功能（如图3、4所示）。

　　

　　　3、服务构件参考模型（FEA-SRM）

　　所谓构件就是一项可以自我控制的、事先已经进行功能设定的业务过程或服务，其功能可以通过业务或技术界面加以体现。SRM是一种业务驱动的功能架构，它根据业务目标改进方式而对服务架构进行分类。SRM基于横向的业务领域，与具体的部门业务职能无关，因此，它能够为实现业务重用、提高业务功能、优化业务构件及业务服务种类提供基础杠杆。SRM由7个服务域、29项服务类型和168项服务构件构成（如图5、6），三者之间的关系如图7所示。

　　

　　4、数据参考模型（FEA-DRM）

　　DRM用来描述那些支持项目计划与业务流运行过程的数据与信息，描述那些发生在联邦政府与其各类客户、选民和业务伙伴之间的信息交换与相互作用的类型。它将政府信息划分为与BRM子功能相对应的通用内容区域，并将这些内容区域分解为更为详细的功能模块，特别是许多业务过程都通用的数据构件。DRM按照大家都容易接受的方式对联邦信息加以分类，因而比较容易确定那些重复建设的数据资源，并由此实现政府机构之间的信息共享。一个通用的数据分类模型有助于实现与政府业务过程的无缝隙连接，无论这些业务过程是发生在联邦政府内部的政府机构之间还是发生在政府与其利益相关者之间的信息交换。

　　DRM基于逐个的业务流程而不是基于单个部门的种种努力，这就使得人们能够认清与关注关键的业务改进区域，获得清晰地界定且可以测量的结果。联邦组织架构项目管理办公室将监督DRM方面的重点变化，以保证所有的适合整合的业务都能被发现。此外，它们还有助于鉴别那些支持业务流程或子功能的、可以重用的数据构件。这些数据构件的特征建立在FEA技术参考模型的基础之上，也与特定的业务构件相一致。

　　如图8所示，SRM和其他的FEA参考模型提供了联邦政府的业务、绩效和技术的定义与架构。如果政府机构要建立其理想的组织架构，它们可以作为改进现有的业务流程、提高业务能力、优化服务构件技术与数据模型的基础。

　　

　　5、技术参考模型（FEA-TRM）

　　TRM是一种分级的技术架构（如图9），用于描述传输服务构件与提高服务性能的技术支持方式。它规定了一套技术要素，用以采用与实施基于构件的参考模型以及确定联邦政府的工作项目（如FirstGov、Pay.Gov 以及24个总统优先的电子政务计划）所采用的成熟的技术与工具。

　　

　　6、FEA中的其他方法

　　值得注意的是，美国政府在进行电子政务的顶层设计时，除了应用上述方法外，还很注意应用其他的相关方法。在遴选跨部门的通用业务时，采用了IBM公司已经应用多年并为IT产业界所熟悉的BSP法，即业务系统规划法（business system planning）,应用该方法建立“过程或业务/机构矩阵”（如表1），并通过考虑其他因素与方法从中发现具有更高价值的业务类型。例如，FEAPMO曾对“为民服务项目”建立了“过程或业务/机构矩阵”，对各政府机构的业务运行情况进行了分析，得到如表1的分析结果，再在此基础上结合有关因素确定优先建设项目。

　　三、FEA的基本特点 

　　1、业务规划是核心。在FEA模型体系中，业务参考模型是其基础，决定后面的服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）、技术参考模型（TRM），以及绩效参考模型的具体评估内容。

　　2、注重流程整合，淡化部门概念，强调业务协调和统一。FEA不是部门概念，它是大政府的概念。实际上，随着发展水平的提高，在信息化环境下，传统的部门割裂的做法是难以取得更好的绩效的，必须对流程进行整合。就FEA而言，流程整合的原则除了表现在业务规划方面外，也同样体现在数据参考模型、服务构件参考模型以及绩效参考模型中。特别绩效参考模型，通过定义服务领域、服务类型与服务构件的结果与产出，该模型能够为联邦政府提供衡量跨部门的行动计划的各服务构件的效率所必须的工具。

　　3、系统关联性是其价值所在。在传统环境或是信息化的发展初期，业务本身就包含了绩效考核、数据管理以及技术实施方案等诸多内容，但是相互之间却缺乏科学合理的逻辑关系。然而，在FEA中，业务过程与绩效管理、数据中心、技术实现条件是相互分离的，不再纠缠在一起；与此同时，它们之间又通过服务构件相连接，构成一个相互关联、密不可分的系统。

　　4、应用信息管理系统的理论思路与技术方法。不仅是在构建网络架构时采用信息系统方法，在对业务整合的过程中，同样应用科学合理的方法对其进行分离、梳理。例如，BRM对业务区、业务线和子功能的划分，SRM对服务域、服务类型和服务构件的划分，应用BSP方法遴选联邦政府的共性业务内容与数据库建设项目，等等。

　　作者：国务院发展研究中心技术经济研究部  李广乾