电子政务要求实现信息资源的共享，力争实现“一次录入、多次使用”，但在现实中，政务信息提供者却经常要向不同的政府部门提供同一信息，造成了严重的资源浪费，也影响到政府服务的水平。出现这种现象的原因包括：制度缺位、部门利益与信息垄断、信息不共享的后果、信息需求不明、政府部门信息化体系各异等。

　　多头采集、重复建设不仅浪费巨大，使信息的采集与利用成本升高，还阻碍了部门间信息共享，加重了信息负担，造成不良的政治影响。为此，建议一种基于共享的政务信息采集机制，对于加强政务信息的规范化管理、促进政府信息公开、开展电子政务具有极为重要的意义。本文仅就政务信息的采集规范与管理体系提出建议。

　　一、制定政务信息采集规范

　　政务信息采集规范是对采集范围、采集方式与责任界定进行规范，避免重复采集与保证政务信息的完整采集。

　　1．确立采集的原则

　　在美国，《政府文书工作消减法案》对政务信息采集的原则（44 U．S．C．3501）作了如下规定：

　　（1）使个人、小企业、州及地方政府和其它客体的联邦文书采集减至最小；

　　（2）使联邦政务信息采集、维护、使用与发布的费用降到最小；

　　（3）最大程度地提高联邦政府所采集信息的有用性。

　　《联邦信息资源管理》指出：美国政府“机构应该采集或产生那些对机构职能的实现有重要作用的、具有实际效用的信息。”

　　加拿大政务信息资产管理 (MGIH) 政策第3条规定：“政府应使采集、产生和接收信息的花费最小化”。

　　笔者认为，以上原则均可供我国政务信息资源采集参考。为此，政务信息资源采集应当遵照以下基本原则：

　　（1）政府机构应优先采集与机构职能相关的、为履行职能具有重要作用与实际效用的基本信息；

　　（2）数据只能采集一次，并要在能有效完成维护任务的级别下运行，使政务信息采集、维护、使用与发布的费用降到最小；

　　（3）实现某一级政府采集数据，各级政府共享数据，以实现整个政府范围内多源数据的无缝集成，并能在政府部门间实现最大共享为目的。

　　（4）效能优先的原则，使信息采集、产生和接收信息的费用与它对机构和使用者的价值相称。

　　2．明确采集范围

　　在采集原则下确定采集范围，可减少重复采集与政务信息流失的几率，是使政务信息采集原则具有可操作性的基本措施。

　　采集范围的确定需要同时考虑信息采集部门的行政职能与业务需求，若该政务信息涉及到多个部门的需求，还得确定信息共享的范围，这是一个涉及到政府职能、管理权限、工作性质与服务群体等因素的复杂问题。为此，政务信息采集范围的确定需要考虑以下问题：

　　（1）按照行政职能初步勾画信息采集范围

　　列出满足政府职能和目标需求的信息采集对象，作为信息采集的初步范围。

　　（2）分析采集对象可能涉及的工作部门

　　对初步确定的采集范围进行分析，找出可能出现重复采集的区域。特别对于政府服务的多个用户和用户群，必须明确在哪里可能存在多个完全相同的信息采集区域，在初步建立的采集范围内是否包含了同样的或类似的信息。若该信息同时存在于多个政府部门，则需要建立信息采集联合体并签署政府部门间的共享协议，才可能在部门内和部门间实现最佳信息共享与规避信息的重复采集。在以上工作基础上，形成政务信息采集范围草案（含有联合采集方案）。

　　（3）通过信息负担调查，确定采集范围

　　对信息采集范围草案所涉及的信息提供者进行信息负担调查，进一步清理可能疏忽的信息共享区。通过信息负担调查，可以发现在设定的采集方案中，是否存在比预期分析更多的信息重复采集区，若有则应纳入信息联合采集范围，以减轻用户负担并协商联合采集。

　　在以上基础上，基本可以确定政务信息的采集范围（包括单独采集与联合采集），并使重复采集的可能降至最小。

　　3．明确信息采集的责权利

　　信息采集所涉及到的供需双方，对所应承担的采集、加工、分类、上传、使用、保密、预算分配等责任和权利要有明确规定，双方尽可能用制度进行约束。信息共享联合体的各部门间应签订责任状，并将责任分解并落实到个人。

　　对按时保质完成采集、上传任务的单位及个人应有奖励办法；对违反责任的行为要有切实可行的处罚措施。各部门还应制定一个可识别和可审计的责任框架，以据此对管理者每年在减少重复采集与执行信息共享上所取得的成绩进行评估。

　　2.保障措施

　　仅仅通过政策与管理措施来规范政务信息资源管理是远远不够的，必须设立多种保障措施来监督制度的执行。1988年美国就提出减轻文书负担的手段，并要求降低政务信息采集成本。加拿大也早在1989年就制定了《政务信息资源管理政策》，规定“政府应当通过免除非必要的信息采集来减轻公众的信息负担”，但均未得到有效执行。因为由于多种原因政府各部门是不会支持这类变革的，必须政府强制执行才可能生效。因此必须加强监管来督促制度的执行。

　　为此，建议我国在政务信息采集上也要加强监管和保障力度。具体有如下建议：

　　1．组建跨部门信息管理协调的责任主体

　　在现行体制下，政务信息资源的采集一般都按政府部门业务条块进行，在采集的规划、组织、资金上仍然各自为政，缺乏责任主体对信息采集与共享进行组织协调和运行工作负责。建议组建相关责任主体来协调部门间政务信息管理的组织、审查、监督与资金配置，其实这应当不仅是政务信息采集与共享的单独需求，整个政务信息资源管理中均需要该责任主体的协调运作。

　　2．构建统一的政务信息采集平台

　　构建一个政务信息采集平台，由它统一采集相关的政务信息，是确保有效采集政务信息的基础设施。有了信息采集平台，信息提供者无须向多个政府机构多次报送同一信息，而只需将信息一次性提交到该平台，该平台可根据各政府部门的信息需求，将所采集的信息分配到相应部门的应用系统。这不仅减少了信息采集的成本，还一步跨越了信息共享的技术障碍与人为阻力。

　　3．强化监督与审批的制度保证

　　建立信息采集审批制度可较为客观地审定政务信息的采集范围，协调各部门的利益。

　　（1）建立信息采集审批制度

　　为避免政府部门对非必要信息的大量采集，在政府部门划定了必须要采集的信息范围后，需要进行再次客观地确认，因此建立政务信息采集审批制度就很重要。

　　（2）强化外部监督

　　在我国可以动用具有监督权的部门（人大、纪检监察等）作为监督主体，以第三方作为评估单位，对政府部门执行基于信息共享的政务信息采集进行外部监督，包括政府部门对业务信息进行采集、使用和管理行为的监督，对信息平台建设与维护状况的监督，对信息提供者信息负担的监督等。

　　为了实现有效的监督，一套科学合理的绩效评估体系也是必不可少的。制定绩效指标和管理程序，以对照预期成果对实际情况进行监测，可加大外部监督力度。

　　3.采集渠道与方式

　　可供政务信息资源采集的渠道有两条：由政府机构采集，交由第三方机构采集。究竟采取哪条渠道或何种方式采集政务信息，需要依据以下两条原则：

　　第一，依据政务信息的获取权限与共享状况来确定政务信息的采集渠道与方法；第二，以效能优先和效益优先为原则。

　　1．获取权限与采集渠道

　　根据可被获取的权限，政务信息可分3类：

　　（1）可进入公有领域的信息。这类政务信息可以无条件公开，属于无使用限制的政务信息。

　　（2）限制访问的信息。已经公开，但其访问权限由于个人信息保护、隐私等原因，需要有条件的开放。

　　（3）暂时不可以公开的信息。

　　基于我国目前情况，除第一类信息可考虑交由第三方采集外，其他两类政务信息，为有效地保护国家利益与个人信息，必须由政府采集的。

　　通过其它机构或私营部门现有的服务或渠道来采集政务信息，并不是将信息产生或采集的功能毫无选择地交给他们，还需要考虑到，在多数情况下被第三方采集的这类信息，并不存在由政府机构采集它而产生政府功能，且能确保方便查询与交流。在这一指导原则下，由第三方采集某些政务信息，除有助于充分利用政务信息资源，还可推动和刺激经济的发展。例如，深圳市对出租屋的管理涉及到3个部门（房屋管理部门、计划生育部门和派出所），这3个部门都需要收集出租屋的基本信息，不仅工作量大而且重复采集，资金浪费很大。深圳市政府机关改变思路，向物业管理公司购买这部分信息，获得了格式统一的标准信息，大大简化了基层人员的工作，又达到用最低成本满足信息共享的需求。

　　2．协同采集与动力机制

　　确定政务信息的采集方式，还需要根据政府部门对信息应用需求的具体情况确定，特别要考虑跨部门信息共享和业务协同的稳步推进。某些政务信息可由产生该信息的政府机构直接采集，但若该信息产生机构与其他政府机构在职能定位上有重叠，就得考虑联合采集与信息共享。

　　我国政府的许多部门在职责定位上存在一定程度的交叉和覆盖，这就造成了不同的上级机关在信息采集时会存在交叉，选择联合采集的方式则更为恰当。例如在很多领域，如健康、社会福利、劳动、交通和教育等，省政府和省辖市级政府都是重要的政务信息产生者，在该领域的政务信息采集中，省政府就必须与该市政府协同合作。信息只有协同合作的采集，才可能做到共享，但这需要在一定利益机制的驱动下。这个利益机制应当是“成本与效益”，政府必须要求政府各部门计算与核查信息采集的成本与效益并以此制定绩效评价，才可能迫使具有共同行政职能与明确的业务需求的政府部门，主动找准各方面需求和利益结合点，通过需求对接和利益互换达到基于信息共享的信息采集目的，在这里“成本与效益”政策就成为政府部门间利益协调的动力机制。协同合作的采集可分为平等参入与主导协同的方式，均需要根据行政职能与业务需求予以选择。

　　（作者介绍：刘家真，武汉大学博士生导师；许洁，武汉大学博士生。）