电子政务是什么？电子政务的活动边界有多大？
在“十五”末再度审视电子政务的涵义有着重要的现实意义，对电子政务不同的认知将会导致不同的战略部署。我们不乏从媒体上读到各种版本的定义，总体上来看，社会各界对电子政务已经有了一个基本的共识，认同电子政务的核心在于“政务”，“电子”只是手段。在此，本文主要想强调对电子政务涵义认识的角度。
从实践出发去解释概念，而非从概念出发去解释实践
由于体制上的差异以及转型期的社会特征，使得我国电子政务不同于别国电子政务，我们可以借鉴别国经验，但是更多的是需要从我国国情出发，从我国经济社会发展的需求、政府改革的需要出发，去构建具有中国特色的电子政务。因此，我们要从实践出发来解释概念，而并非从概念出发解释实践。
深入理解电子政务的涵义，一是必须把电子政务纳入我国国民经济和社会信息化的总体框架中去思考，明确电子政务在国民经济和社会信息化的地位。要把电子政务当作开放系统，而不是孤立系统。
二是必须把电子政务建设和我国行政管理体制的改革紧密结合起来。电子政务不仅仅是政务活动的辅助工具，更是催发政府改革的动力机制，要深入了解电子政务和行政管理体制改革互动的关系。
我国电子政务活动边界超越一般意义上的政府业务范围
通常意义上讲，电子政务是围绕政府职能所展开。在我国，由于社会发展特点和政治体制特点使得电子政务活动边界超出了传统意义上的电子政务边界。
首先，电子政务活动范围不局限于狭义的政府业务范围。我国是具有中国特色的社会主义国家，领导机构由党委、人大、政府、政协、法院、检察院共同组成。我国电子政务必须服务于所有领导机构的各级部门需要，支撑于其业务活动的开展。这里的政务是广义上的政务。
其次，电子政务承担了大量的信息化外部环境的建设任务。电子政务在我国被确定为信息化发展的“龙头”，肩负着为经济领域和社会领域信息化设定规则的任务。
第三，由社会发展形态所决定，我国政府对社会公共事业发展起着特殊的主导和引导作用，社会公共事业信息化的建设成为当前我国电子政务的重要组成部分。
电子政务干什么？电子政务的历史使命和价值取向是什么？
电子政务首先是个性化的
信息化是个性化的，原因在于信息化的主体是个性化的。电子政务的主体是政府，政府是个性化的。我国政府不同于外国政府，地方政府不同于中央政府，一个国家不同地区的政府由于所在地区经济和社会发展水平的不同也会不同。因为政府及其行为是个性化的，所以电子政务必定也是个性化的。
电子政务的建设必须立足于经济和社会发展需求，立足于政府对改革的个性化追求。强调个性化并不排除其中存在的共性，电子政务的共性在于技术手段和标准。各级政府在进行电子政务总体设计的时候，首先要把电子政务看作是个性化的，再去思考共性的一面。
我国电子政务肩负着三重历史使命
第一重使命，电子政务在国民经济和社会信息化中处于战略主导地位。国民经济和社会信息化的最主要目标是通过信息技术应用带动传统产业改造，催生信息产业，转变经济增长方式。电子政务既要服从于信息化的总体目标，又要肩负引导促进全社会信息化的使命。
第二重使命，电子政务是政府内部改革和创新的动力和过程。电子政务要和我国政府改革相结合，通过电子政务建设，促进政府管理方式创新和政府职能转变，提高政府内部结构运行的协调性，增强政府对外部环境的反应和适应能力。
第三重使命，电子政务是提高政务活动外部收益的重要方式。电子政务的直接使命就是帮助政府更好地履行职能，为社会公众提供更好的公共服务，扩大纳税人从政府获得的收益，提高社会对政府的满意度、信任度。
以服务为中心，是我国电子政务的终极价值取向
我国电子政务到底是监管为主还是服务为主，是制定“十一五”规划的争论焦点之一。目前主要由两种较为对立的论派，一是“服务论”，认为建设以公众为中心的服务型政府，是电子政务的目标。服务既是电子政务的出发点又是归宿，没有服务就没有电子政务；另一派是“监管论”，认为电子政务首要是增强政府对经济和市场的监管能力。政府最需要解决的问题是先“管好坏人”，这也是电子政务最容易出效益的地方，而不是先为“好人”服务。
以上与其说是关于电子政务价值观的争论，不如说是政府行为价值观的争论。个人认为，以上两种说法并不矛盾，差别在于观察事物的视角不同，“监管”和“服务”是一个问题的两个方面。
判断电子政务的价值取向，一方面要与我国政府职能转变和行政体制改革的步伐相适应，另一方面要从我国经济和社会发展的实际需要出发。从政府改革来看，社会管理和公共服务将逐步得到注重，建设服务型政府是方向。因此，以人为本，建设以公众为中心的服务型政府，是我国电子政务的终极价值取向。但是，电子政务首先要服务从于当前经济社会发展的需要，当前经济社会发展中还存在很多问题需要去解决，对中央政府而言，做好监管是电子政务的当务之急。
可以近似理解为，服务是战略取向，监管是战术需要。建议不要在“监管”或“服务”的字面上进行过多的争议，重在能够解决经济和社会发展中的实际问题，在一定程度上做到价值取向引导即可。
电子政务做什么？如何确定“十一五”电子政务战略重点？
循着经济和社会中的问题去发展电子政务
电子政务到底做什么，电子政务的战略重点如何确定？个人认为要掌握一个总体思想，即循着国民经济和社会中的问题去发展电子政务，首先从热点问题、核心问题入手。
目前我国社会处于转型期，经济社会中的问题还很多，电子政务能够发挥作用的地方很多，但财力有限，不可能全盘推进。此外，由于转型期社会的特征，政府职能、政务流程和社会活动中的变数太多，电子政务建设必须考虑这些不确定因素，不能够理论化。因此，电子政务要注重实效，战略重点必须紧紧围绕国民经济和社会发展中的核心问题，紧紧抓住当前国民经济和社会的紧迫需求。
尽管电子政务在国民经济和社会信息化中有着特殊的地位，但是电子政务并不是国民经济和社会信息化的全部，不要期望电子政务能够解决经济和社会发展中的所有问题，电子政务要“有所为有所不为”。
“十一五”电子政务，中央做监管，地方做服务
关于“十一五”期间电子政务的战略重点，个人认为，国家层面仍然要以监管建设为主。政府该管的事情还是要先管好，利用信息技术手段，堵住经济、市场监管中的漏洞。着眼点必须要集中，从目标明确、效益明显的局部入手，突出应用，重点解决社会管理中的热点问题。“十一五”电子政务监管需重点加强的是各部门的协同能力。
对于地方政府，要积极拓展电子政务公共服务。“十一五”期间，地方电子政务要确立“一个中心，两个服务对象”，即“以服务为中心，以社会公众和企业为对象”，做好社会公众和企业的需求分析，在保障公众知情权和监督权的基础上，努力通过政府门户网站和多种终端形式提供政府服务。具体开展时，要确定优先次序，选择关系公众切身利益的，适合电子手段实现的服务事项，优先发展。
以核心业务流为主线，重点推进跨部门综合应用
部门自成体系现象严重，跨部门应用系统设计成了部门内系统，完整的电子政务体系被隔离成一个个独立的“烟囱”，资源共建、共享模式无法达成共识，自建、自用和自成体系的现象突出。这是“十五”期间电子政务出现的最为严重的问题。
这一问题，必须从战略层面才能够予以制止。“十一五”期间，各级政府要从国民经济和社会发展中急待解决的问题入口，打破部门界限，梳理出相应的核心业务流，重点推进跨部门的综合应用。建议尽可能不要再按部门搞电子政务重大系统，要以政府的业务流为主线，规划电子政务系统。否则我国电子政务将会在“胡同”里越走越深，最终可能“无功而返”。
电子政务如何开展？有没有一种更适合的电子政务项目推进机制？
以整体性和实用性的思维来构建电子政务总体框架
无论是中央政府还是地方政府，在制定本级电子政务总体框架时都要把握两个重要的思维方式。
第一是整体性思维，即要把电子政务看成是一个开放的有机整体。17号文件已经提出电子政务框架的基本轮廓，各级政府可以在此基础上进行补充、发展和具体化，赋予各组成要素新的内涵。
第二是实用性思维，即要从现实需要角度来设定电子政务的发展内容和目标。所谓应用主导，就是电子政务要能够解决实际问题。因此要从政府和百姓实际需要出发，确定电子政务战略重点和任务。
坚定应用主导思路，保证电子政务内部结构的协调
将电子政务的各个组成部分当作一个有机整体，统筹考虑和推进。政务活动对应用系统的功能提出需求，政务协同对信息资源共享提出需求，应用系统的有效运行要求信息资源的开发并行。信息资源的开发要考虑与相应系统的结合，既要避免“有车无货”“空车行驶”的现象，也要避免“有货无车”“货物积压”的现象。网络基础设施的建设必须严格由政务开展的需要决定，应用的规模决定网络的规模。电子政务网络尽可能利用已有的公用通信资源，加以相应安全防护。
由于信息技术本身具有技术发展快、产品更新快的特点，当基础设施或产品上线后用不上或者使用率很低，很快就会被淘汰，成为投资浪费。因此建议，没有明确并合理应用需求的网络基础设施，原则上不予以审批和单独立项；软件系统建设项目的可行性研究必须有详细的应用需求分析和切实可行的绩效评估方案；任何形式的硬件采购计划必须建立在可信、务实的业务需求之上。
改变重大项目领导机制，成立跨部门的项目领导小组
目前电子政务存在严重的“孤岛”风险，分析原因，与当前我国电子政务管理体制和推进机制有直接关系。对比可以看出，凡是协调力度好的项目，应用效益都比较明显；协调力度不够的，不仅推进困难，效益也不太明显。
建议“十一五”期间改变重大项目领导机制，对那些重大的跨部门的应用系统，建议成立最高级别的、跨部门的项目领导小组（中央层面成立国家级的，省级层面成立省级的），不能够再交给某一个部门独立去推进。关于电子政务基础设施，不易于分散建设和管理，建议有关部门统一建设、统一管理。中央归中央，地方归地方。
如何评估电子政务绩效？谁来执行评估？
正确的电子政务绩效观，需要科学的绩效评估体系
过去几年我国各地存在一个普遍现象，以网络规模和系统数量来代表电子政务发展水平，并以此来论成绩。这是一种不正确的绩效观，我们必须将电子政务绩效从软硬件规模转移到电子政务产生的效益上来，转移到电子政务对政府管理和公共服务创造的价值上来。
正确的绩效观要通过科学的绩效考评来强化，而科学的绩效考评必须建立在科学的绩效评估体系之上。有些事情开始便对本质没有认识清楚，于是开始就偏离了正确方向；但还有一些出发点是好的，往往在执行过程中偏离了初衷，因为过程中缺少了可参考的坐标系，偏了也无法测量，也不知道超哪个方向纠偏。
突出应用效果，评估指标体系设计要做到四个相结合
由于我国电子政务不同于西方国家，我们要从国情出发，不照搬西方国家绩效评估体系和评估模式。我国电子政务处于初级阶段，以局部应用为主，尚未整体化，评估指标要有所侧重，不能够“胡子眉毛一把抓”。
评估指标体系构建要做到四个“相结合”：以“结果绩效”为主，结合“过程绩效”；以“外部绩效”为主，结合“内部绩效”；以“服务绩效”为主，结合“监管绩效”；以“政务绩效”为主，结合“电子绩效”。
外评估为主、内评估为辅，将两种评估模式有机结合
以评估主体来划分，电子政务绩效评估可以分为两类模式：一类是以加强内部管理、内部控制为主的内评估，由政府机构执行；另一类是以外部监督、外部评价为主的外评估，由社会机构执行。
对比分析内外评估两种模式，各有优缺点。内评估具有行政效力优势，但是在社会公正和专业性上受到挑战；外评估具有社会公正和专业性强的优势，但是在社会影响力和数据采集上受到较大限制。以外评估为主、辅以内评估，将两种评估模式有机结合，是一种较为适用的模式。内评估主要评估政府内部对电子政务的接受和收益程度，外评估主要评估社会对电子政务的接受和收益程度。