表面上，电子政务的标准化问题已经受到广泛重视。从1997年国务院信息化工作领导小组提出“统筹规划”“统一标准”等24字指导方针开始，特别是国家电子政务标准总体组以来，几乎所有的电子政务建设项目都会提到“标准”。在各种场合，项目的各个阶段，领导、专家们言必称“标准”。颁布的标准也日渐丰富。似乎整个电子政务建设中，标准化已经得到了高度重视，认识已经达到了高度一致。标准“不是太少了，而是太多了”。
    但另一方面，事实却是十分令人尴尬：本来为消除“信息孤岛”而制订的标准，似乎并未产生多少作用。标准越来越多的同时，“信息孤岛”也如雨后春笋般往外冒。以至于在广大业内人士的认识中，“标准”越来越“虚”。说者姑妄说之，听者姑妄听之，标准化怎样做、究竟能达到什么目标，能否消除“信息孤岛”，谁也没底。

  这种标准的无力，原因究竟何在？其实还是在对“标准”的认识偏差。对标准体系的一些片面理解和肤浅认识，广泛地存在于领到层、规划部门、项目建设者，甚至标准化工作者头脑中，导致标准体系约束乏力；一边是标准林立，一边是“孤岛”丛生。

一、不容乐观的现状：应用标准缺失

    关于“标准”的最大误区，是对“标准”概念的混沌认识，尤其是对于其中应用标准认识，基本上是一个“盲区”。正因为这是个“盲区”，才会使我们看不见问题的本质，同时却又对整个标准化的现状盲目地乐观。

    常常听到这样的评价：某某系统的“标准化”程度很高，或是某项目建设非常注意标准化，等等。如果进一步追问一下，可以发现：无非是该项目有严格的管理标准、采纳了适当的安全标准，或是注意了某些信息代码层面的规范性，等等。很少人会想到，我们在考察它的“标准性”的时候，漏掉了一个最重要的标准——应用标准。
    这实在是个很大的认识误区和盲区。

    按照中国电子政务标准总体框架，标准体系可以分为这么几个板块：管理标准、应用标准、应用支撑标准、网络和基础设施标准和安全标准。

    应用标准及其支撑标准是一组从各相关领域应用中抽象出来的、对应用领域信息要素和知识的统一描述和规定。例如，《数据元标准》描述基本的信息对象、《业务流程规范》描述业务的流程、《电子公文规范》描述公文的格式、《服务整合规范》描述各服务的注册、查询和调用方式，等等。

    目前除了公文格式标准已经完成草案，数据元标准的第一部分已正式发布外，其它都是空白。而且从完成的部分来看，都是“关于标准的标准”，描述的是以怎样的技术和规范来做标准。至于标准的真正内容——如数据元目录，以及基于其基础上的信息交换规范、业务流程规范等，还是一片空白。

    标准框架是指导标准本身建设的，标准本身的内容才是指导信息系统项目建设的东西。所以，现在的标准体系还只是一个缺“肉”的框架，起不到对信息化建设“统一领导、统筹规划”的技术支撑作用。

    回过头来，衡量一个项目的建设是否注意了“标准化”，更重要的其实是看它是否注意了“应用标准”的采纳或建设，其次才看它的管理标是否严格、安全是否达到某个级别，以及是否采用了先进的技术和过程。

    二、应用标准缺失：“信息孤岛”的主要成因

    应用标准的缺失是产生“信息孤岛”的根本原因。

    例如，我国涉及对“人”管理和服务的部门，在多年的管理体制下，形成了几十个“条”。但对于“人”的信息表示，一直没有形成一套权威的应用标准；各个部门或地区自己定义自己的“人”，自己管理自己的“人”。各行其是的结果，是按照这一堆“标准”建设的系统，自然就成为了一个个物理上可以互联、逻辑上却不能互通的“信息孤岛”。

    缺乏应用标准的后果，首先是苦了真正的“人”——政府的管理（且慢说服务）对象：不仅“人”的流动困难重重，就是在一个城市的政府部门里办事，也是说不出的麻烦：因为，原本完整的“人”已经被政府各管理部门的信息系统分割得支离破碎，此“人”非彼“人”也！——可以想见，在这种标准化状况下，想要实现政府向服务型的转型，“以人为本”，是根本不可能的事情。

    缺乏应用标准的另一后果，是导致我们在进行大规模、共同性热点领域的项目（如应急指挥系统、政府门户网站）建设的时候，除了国家能在行政上进行一些宏观的要求以外，无从“抓手”进行业务应用系统建设上进行具体的指导和牵引，导致“统筹规划”和“统一标准”基本落空，以及大规模的重复建设。这一点落空，便使得电子政务建设更象是一场广泛发动的政治运动。

    信息资源整合是当前电子政务建设的主要矛盾；而在应用标准缺失的前提下要实现信息资源整合是不太可能的。所以，应用标准的缺失是阻碍电子政务建设向纵深和广度发展的最大瓶颈。这种状况是管理标准和安全标准再严格、再完善，也无法改变的。同样，区域性、行业性的标准再丰富、再严格，也不能替代国家标准对全局的指导和约束作用；甚至太多的局部性本身会成为信息资源整合的障碍。从这个意义来说，没有唯一的、“国家级”的应用标准，就等于没有标准。

    三、应用标准的“实惠”：绝对不止于纸上参考

    如果我们在信息系统建设者中调查一下对标准的看法，恐怕十有八九会在心底里把标准看作一种强加的外部约束，一种不利于项目进展的“反向”力量。这也从另外一个方面说明了对把标准体系局限于管理标准的认识误区。

    其实，应用标准绝不是只对领导和标准化部门有意义。

    应用标准应该包含了很丰富的应用领域的知识；这些知识对于项目建设应该有很实际、甚至“实惠”的意义。仍以上面的“人”为例，如果我们的应用标准体系中充实了关于“人”的有关内容，那么我们在以后的有关“人”的管理和服务的项目建设中，就有了很多的参考知识。根据信息系统工程中的“70-30”原理，应用标准对于我们完成70%的工作（如可行性研究、规划、系统分析和设计）有很大的指导意义，它直接告诉我们“要做什么”和“应该怎么做”；而管理类标准、网络标准、安全标准等等，都只能告诉我们“应该注意什么”、“在什么样的条件下去做”，以及“不要怎么做”。前者是“指导性”和建设性的，后者则是“制约性”的。

    况且，随着XML的应用，标准的研制技术和成果载体也与传统的“手工”方式有了革命性的变化。标准的载体也不再仅仅是一大堆印刷品，而是数字化的、用无二义性的形式描述的模型；通过一些辅助工具，这些模型甚至可以直接“导入”到应用系统中，代替或引导大部分的系统分析和设计工作，从而省却具体项目中的很多重复的智力劳动和时间投入。

    当然，这也对标准化工作提出了更高的要求，要求在国家层面有更大的投入。但这个投入带来的“实惠”却当以百倍、千倍计；更何况还有社会效益和间接的经济效益——应用标准建设的过程，实际上也是信息资源整合的过程，可以促进“统筹规划、统一标准”的落实；甚至，可以据此砍掉或并掉很多的重复建设项目。

   四、政府主导，责无旁贷

   电子政务的应用标准不同于行业标准，它绝对不会随着技术和制度的发展“自然出现”；它也不同于标准体系中的管理标准、网络标准和安全标准，只需要对一些先进、成熟的标准进行适当的选择、参照和整合就行了。应用标准的制订需要比做单个项目更多的创造性。而且，它还要经过应用的验证，甚至可能经历多次“从标准到应用”和“从应用到标准”的反复过程，以及伴随者大量的利益协调。

   但归根到底，无论多么艰巨、烦琐和耗时，政府在应用标准建设中的主导地位是责无旁贷的，因为组织信息资源是政府的职责，没有别的团体（包括行业协会、行业联盟、企业或企业集团）可以疱代；应用标准的制订体现了政府对自身管理和服务职能的把握。所以，主导电子政务应用标准的建设，是政府在电子政务建设中有所“作为”的主要领域之一。当然，在一个科学的管理和推进机制下，利用社会、甚至市场的力量，也是有必要的。但政府的主导和主体的地位始终是不可代替的，这是和技术性标准所不同的地方。

   五、应用标准：怎样走出困境

     2004年10月1日，《电子政务数据元第一部分 设计与管理规范》的正式颁布，我认为是国家电子政务标准总体组的工作的阶段性标志：其一，数据元是整个标准体系的核心和基础；该部分规范，是对电子政务建设最具指导意义的成果；其二，全面建设应用标准，是一个全新的阶段。若沿用以前的机制和工作模式，将遇到很大困难。

   困难之一，是应该以怎样的模式来铺开应用标准的建设。标准内容的建设不同于“关于标准的标准”的建设：“关于标准的标准”是唯一的，而标准的内容则是千头万绪。例如，虽然完成了数据元的“设计与管理规范”，但成千上万的数据元的标准制订工作应该怎样铺开；怎样沟通；按照怎样的分类方式进行；数据元的注册管理、维护应该怎样操作，等等，都是值得研究的问题。更何况，还有“业务流程规范”等等，都是非常庞杂的体系。

    困难之二，是怎样处理好标准化建设与项目建设的关系。这里面存在一个“互锁”现象：比较理想的状况是“标准先行”，项目总是希望有现成的标准可供参考和进行指导；另一方面，应用标准又不是从天而降的，特别是针对一些新的领域或视角，标准化工作需要以一定的项目作为“温床”来产生和成熟。要打破这个“锁”，实现标准建设与项目的“共赢”，就必须处理好诸多的关系和矛盾，例如项目进度与标准化的矛盾、试点与推广的关系、标准的普适性与项目的特殊性的矛盾，等等。

    个人认为，可以在热点建设领域，以领域为视角来组织应用标准的建设。例如，应急指挥就是这样一个最佳的领域：

    首先，应急指挥是一项典型的要求信息资源整合的领域 :已经有相当多的可以利用的成果应急指挥的需求非常明确，而且被认为是电子政务建设的一大“抓手”和热点，标准化带来的效益容易评估。

    应用标准化建设有其难点，但也有其规律；而且有了很好的基础。不回避难点，同时尊重规律、抓住机会，应用标准的建设就一定能走向一个良性发展的态势。