目前,政府门户网站建设开始受到人们的高度关注。例如,在我国的电子政务建设规划中就提出了建设“两网一站四库十二金”的内容,其中的“一站”即是指政府门户网站;而且,目前我国绝大多数地方政府都在往这方面努力,开始花费很大的精力来建立自己的政府门户网站;更为可喜的是,一些机构开始就政府门户网站进行跟踪评估并发表评估报告和结果,从而有力地促进了政府门户网站的完善与发展。
但是,就目前的现实情况来看,我国在政府门户网站的建设方面还存在着很多的问题。从有关的电子政务建设规划来看,我们对政府门户网站的性质、特点、作用还缺乏清楚的了解,将政府门户网站等同于一般的政府网站,对政府门户网站与电子政务建设的其他相关问题也未作明确的安排。另外,就已经建立起来的地方政府门户网站来看,除了北京市(www.beijing.gov.cn)和上海市(www.shanghai.gov.cn )取得了一定的成绩外,大多数地方政府做得还很不理想,有些甚至还停留在政府上网阶段。
针对今后我国电子政务及政府门户网站的建设,以下从四个大的方面提出若干建议:
首先,高度重视政府门户网站在我国电子政务建设当中的地位与作用,将政府门户网站看作是实现我国电子政务战略的核心。
经过多年的发展与巨额资金的投入,我国一些重要行业与部门的政府信息化建设已经取得了相当的成绩,以后不应该再一味地强化这样一种趋势。在继续建设12个重要的业务应用系统的同时,今后要适当调整国家电子政务的发展方向与重点,要更多地从组织领导和财政支持等诸多方面促进政府门户网站的发展。也就是说,一方面,通过“金”字工程提高那些重要部门的工作效率;但是,另一方面,要明确地通过政府门户网站加强办公资源的整合,消除“条”与“块”之间的割裂状况。换一个角度来看,这也就意味着,通过发展“金”字工程加强对经济生活的监管,通过发展政府门户网站来体现电子政务的“服务于民”的本质要求。为此必须从以下两个方面努力:
第一个方面是在2002年的《关于我国电子政务建设的指导意见》的基础上,颁布国家有关政府门户网站建设的指导意见,将政府门户网站建设纳入议事日程。实际上,《关于我国电子政务建设的指导意见》主要是规划那些重要行业与部门的政府信息化建设,对政府门户网站建设没有给予应有的重视,从而造成当前政府门户网站建设的落后局面。为了弥补这种缺陷,有必要就政府门户网站建设提出专门的指导意见,对有关的问题进行系统的安排。
第二个方面是修改相关的政府组织法,进一步理顺条块关系。条块管理是各国行政管理中的一个比较普遍的现象,例如,美国政府的邮政系统就实行联邦政府直管,国内税收业务由国内收入局统一管理,这些与我国的国家税务总局相类似。与这种条块管理体制相对应的是,我国的电子政务也是依照两条路径展开的,一条是以各级政府为主的政府上网工程及政府门户网站建设,一条是以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统建设。然而,目前我国电子政务的主要问题就在于,各级政府的门户网站难以整合工商、国税、地税、海关等重要经济部门的电子政务,政府门户网站难以发挥其综合性政府网站所应有的作用。其症结在于我国的有关政府组织法规未能对本级政府与实行垂直管理的同级行政管理部门之间的协作关系作出明确规定,实际上,在2004年10月27日通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(第四次修正)中,对本级政府与上级政府的职能部门的业务关系的规定过于原则性(第66、67条),这种缺陷造成了目前国内信息化过程当中的信息孤岛现象。在一些国家里,尽管存在着地方自治与某些行政业务垂直管理并行发展的情况,但是法律却对相互之间的业务协作与信息共享进行了明确的规定,比较好地适应了信息化的发展要求。因此,面对政府信息化的发展趋势,我们有必要对有关的政府组织法作必要的修改,以实现信息资源共建共享的要求。
其次,进一步加快电子政务的有关法律法规的建设步伐。
网络世界与现实世界是两个截然不同的运行环境,这就要求采用不同的法律法规来规范各自的各类行为。经济发达国家已经初步完成了法律法规的这种转换,但是我国在这方面才刚刚起步。
加快立法方面,可以采取以下几条途径:一是加快政府信息公开的法律化步伐。从实际情况来看,单独就政府信息公开立法可能难度较大,因为现在连《政府信息公开条例》都举步为艰,要通过“政府信息公开法”近期看来是不太可能的。但是,这并不等于说“政府信息公开”就不能获得法制保障。可以考虑采取迂回策略,其办法有两个:第一个是可以考虑在地方层面推行政府信息公开的法规或其规范性文件;第二个是在其他新颁布的有关法律中加入政府信息公开的规定,2004年7月1日开始实施的《行政许可法》已经在这方面打开了缺口。
二是将电子政务的有关立法与电子商务的立法捆绑在一起,以加速电子政务的法制化进程,例如2004年8月28日通过的《电子签名法》为今后在政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文提供了法律依据。
第三,分层次规划政府门户网站的建设,合理构建政府门户网站体系。
可以考虑在中央政府、省(直辖市)以及大、中、小城市的层面上建立政府门户网站,即建立中央政府门户网站、省(直辖市)和城市政府网站,并分别建立统一的管理机构。例如,就省(直辖市)层面来说,要对那些厅、局已经建立起来的电子政务应用系统进行整合,对那些还没有建立或打算建立电子政务应用系统的职能厅局来说,一定要放在省(直辖市)门户网站的规划内加以统筹,不应鼓励各职能部门单独建立自己的政府网站。再比如,在中央政府层面,可以考虑建立中央政府门户网站www.china.gov.cn,统一整合各部委已经建立的政府网站,并对未来的发展进行规划。总之,要根据政府门户网站的要求来规划电子政务的发展。
在构建政府门户网站体系时,必须根据不同级别政府的业务特点规划各自的政府门户网站的结构与业务内容。实际上,不同行政级别的政府,其电子政务的业务提供与需求是不同的。例如,省政府的职能与县政府的职能就存在很大的差异,因此省政府门户网站和县政府门户网站就会存在着很大的差异。因此,必须充分地考虑不同级别政府的职能差异规划各自的政府门户网站的结构与内容。值得注意的是,就各个相同行政级别的地方政府来说,其职能存在着的极大的相似性,在规划各行政级别的地方政府门户网站时,不要因为地方之间的细微差异而破坏该行政级别的地方政府门户网站模式。应该根据不同行政级别的地方政府,制定与推行各自统一的政府门户网站标准及其管理办法。
第四,捆绑行政服务中心与政府门户网站,构建电子政务的前台—后台系统。
学者们最初普遍认为,在社会信息化程度不高的情况下,只有通过政府机关内部自身的信息化才能促进电子政务的社会应用水平。但是,现在看来,这种方式的效果并不明显。因为,在缺乏内外压力的情况下,要让习惯于文山会海、习惯于大笔一挥的领导干部去敲打陌生而又毫无规则的计算机键盘几乎是件不可能的事情,这种情况在经济欠发达地区尤其普遍。实际上,美国的电子政务之所以取得快速发展,起初并不是由政府机关所驱动的,而是由于企业信息化需求的拉动作用,美国企业信息化应用水平最初比政府部门还高。因此,必须改进电子政务的实现方式,从外部而不是从内部推进电子政务。
从我国的现实情况来看,由行政服务中心通过政府门户网站提供行政管理与服务看来是推进电子政务的一种有效途径。这种方式将社会的信息化需求与政府自身的信息化结合在一起,通过政府与企业与公民的互动,共同推进电子政务。
这条途径包含两个方面。一方面是政府门户网站,另一方面是行政服务中心。所谓行政服务中心,就是将原来政府各部门单独办理的各项事务放在一个统一的办公场所,通过程序上的一体化实现“一站式”办公。它能够在相当程度上提高行政服务效率,因而受到各级地方政府的普遍欢迎。可以说,这也是一种行政管理体制的创新。现在的问题是,它仍然采用传统的“部门窗口”的办事方式,还没有搭上信息化的快车。
这条途径实际上是将政府门户网站与行政服务中心看作是一种“前台—后台”关系,既为企业和公民创造了一种可见的网络需求,也为政府机关增加了信息化的压力,从而将双方的努力统一到政府门户网站上来,为实施电子政务找到一种切实可行的道路。