张成福:电子政务 就绪、风险和绩效评估
来源:信息化建设 更新时间:2012-04-14
      电子政务本质就是高风险的建设项目。在国际上,先进的电子政务以就绪、风险和绩效评估三项机制为管理核心。
    就绪状况评估、风险评估、绩效评估,这三项评估机制可以规划战略,防范风险,提升绩效。在流程上,三者是紧密结合,不断循环的关系。
    电子政务为政府的治理典范提供了全面创新的机遇。但是,电子政务建设的不当或失误,会适得其反,恶化政府的治理成效。
发展中国家的电子政务项目失败率高达60%—80%,即便是美国这样发达的国家,2000年政府和工业部门的IT项目合格率也仅为49%。为此,联合国2003年的“处于十字路口的电子政务”全球调研报告将电子政务划分为三类:有意义的(Meaningful)电子政务:“有产出,有效益”;无目标的(Pointless)电子政务:“有产出,无效益”;浪费的(Wasteful)电子政务:“有投入,无产出”。

    就绪状况,电子政务具备的基本成熟度

    电子政务的就绪状况(E-government Readiness),就是各级政府部门为推动和实施电子政务所做准备的程度,也就是实施电子政务所具备的基本条件的成熟程度。通过这种评估机制,使领导者和公共管理者了解本地区、本部门在推动和实施电子政务方面所面临的机会和挑战。
    就绪状况评估的主要目标在于:促进对电子政务的认知;明确机会与挑战; 把良好的意愿转化为切实可行的行动计划和方案;识别可能出现的风险;推动电子政务的可持续和稳健的发展。
    电子政务就绪状况评估的过程,即是持续地推动电子政务发展的过程,主要有四个基本步骤:明确国家的目标与选择或开发适当的评价工具;进行就绪状况评估;制定行动计划;不断学习与改进。
    当前国际上主流的评估模式为两种。
    一是针对整个社会进行网络就绪状况评估,将电子政务的就绪状况包含于其中。如,哈佛大学国际发展中心(Center for International Development at Harvard University)的网络就绪指标(2001-2002),就将电子政务作为网络经济的一项三级指标。
    第二种是专门针对电子政务的就绪评估。例如联合国的电子政务就绪指标体系(2003),包括了网络、通讯基础设施和人力资源指标体系。
    但在评估过程中我们必须遵循SMART原则,即可持续性、可衡量性、可实现性、相关性和及时性。而具体到中国的电子政务就绪状况的考核指标体系可分为核心和支持指标体系,这是属于一级指标体系;而在二级指标体系中主要包括领导力、组织体系、财政资源、人力资源法律与政策、安全与隐私、运营与管理机制、公民就绪、信息基础结构与技术、电子商务。

    风险评估和管理,可减少和消除电子政务风险

风险,是一种结果的不确定性(A Uncertainty Of Outcome)。在政府领域,风险主要包括:战略层面上的风险;经济/财政/市场风险;法律与管制的风险;组织管理与人的因素的风险;政治/社会风险;环境的风险;技术/运作/基础设施的风险。
    电子政务的风险管理是一种旨在电子政务建设方面减少和消除风险的过程、机制和制度安排。有效的风险管理,可以提高政府从事日益复杂的电子政务建设的能力,可以依靠电子政务实现良好的绩效:更好地提供和传递服务;更有效地管理变革,利用资源;更好地项目管理,消除浪费和腐败;支持创新。
    (一)风险管理的流程
    1. 建立风险管理的基本框架,核心是明确“风险所有权”(Risk Ownership)。
电子政务风险管理的基本框架由六部分组成。第一,建立组织的风险政策;第二,明确主要的利害关系人;第三,明确目标;第   四,界定识别风险的方法,评价与报告风险的制度,处理风险的方法;第五,明确管理不同风险的责任;第六,建立品质体系以确保风险管理反映最好的实践经验。
    2.培养风险管理文化。形成风险管理的意识,将风险管理融入常态管理中。
    3.风险确认。识别可能发生的风险。
    4.风险评估。区分风险发生的可能性和风险的影响。(见表1)
    表1
    可能性 标 准
    很高 >80%(肯定可能)
    高 51~80%(极有可能)
    中 21~50%(相当有可能)
    低 6 ~20%(低可能性)
    很低 0~5%(不可能)
    5.风险“容忍度”评价(Risk Tolerance)。根据风险评估的结果,确定能够“容忍”的风险和需要作出预备的风险。
    6.风险回应和处理。风险回应特指风险的转移或容忍,风险处理特指风险的消除。降低风险的方式有消除或避免、风险共担、减少爆发的可能性、降低后果及影响。
    7.审查评估,报告风险,进入下一轮循环。
    (二)电子政务的风险评估
    1.确定电子政务的风险领域。主要包括领导与组织框架、安全、隐私、技术、、法律、公民、应用、能力。
    2.进行高风险评估和审查。
高度风险的情况是指交易与互动量巨大,对公众的健康、安全产生广泛影响;涉及高度敏感的信息和问题,如果外泄将产生严重问题;影响人群的广泛性;跨部门和组织的问题,连带性强。
中度风险的情况是指交易程度中等;资料与信息如果外泄可能产生问题;影响一定量的人口。
低度风险的情况是指系统是独立的;主要发布公开的信息;产生影响很有限。
    3.明确风险控制目标。
以领导与管理结构为例,存在以下弊端:缺乏行动或错误的指导;缺乏充分的理由而追求根本性的变革;与政府业务的相关性较低;政府管理流程没有重新设计;缺乏良好的规划;规划与进展缺乏关联性;重复劳动;项目不能按时并依据预算进行;未能共享信息;不能衡量和评价绩效;缺乏有效管理的架构。
    4.了解评估控制措施的完整性。
评估控制措施可分为五种情况:风险未被识别;风险已确认,但未采取措施;风险已确认,采取了一些措施;风险已确认,但控制措施未能全面实施;控制措施完全实施。
    5.确定风险,风险控制与进一步评估。

    绩效评估,提升政务产出的质量

    综上所述,对电子政务的绩效进行评估,具有相当的必然性,因为,该评估作为项目全流程管理的科学手段,引领电子政务建设导向的指南,也将提升政务产出的质量,获取公众更多的支持和信任。
    (一)五种评估模式的优劣
在借鉴国际研究机构的相关成果的基础上;根据研究思路或方法的差异,再结合的实际的情况;我们大致将电子政务的绩效评估总结和划分为五种模式。
    模式一:聚焦政府网站的绩效
政府网站,很大程度上是G2C(政府对公民)的触点。如果把电子政务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”,那么可以从易于量化的“产出”(Output)着手进行考核,并将此项考核拟似为整个流程的绩效。这是目前一些国际机构进行此类电子政务评估时运用的原理,一般又分为两类常用的方法。
    第一类,分类测评政府网站各项指标的方法。
    总体指标:针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量五个方面。   
    操作指标:具体细化为电话联系信息、联系地址等22个指标;更深入的政府网站测评还针对:网上服务能力、网上信息、保护隐私政策、安全政策和残疾人通道五类指标进行了细化研究。
    第二类,重点测评政府网站几大类指标的方法。
    1.服务成熟度(Service Maturity)划分为公布信息(Publish)、交互(Interact)和政务处理(Transact)三个层次。
    2.传递成熟度(Delivery Maturity),指传递机制的情况:“一网式”的程度,根据顾客意向作设计的程度,顾客关系管理技术,网站链接的能力,额外增值服务的程度。
综上所述,这种模式的优劣如下:
    优势:运用“黑箱原理”,将政府网站的绩效拟似为电子政务整体流程绩效的方法,便于测评和量化分析,并且突出了电子政务服务于民的思想;
    弱势:测评针对是网站外在表现,而非全程的管理实况,有出现误判的可能;
改进:结合内部绩效,善用结果导向的评估模式。
    模式二:基础设施的技术指标
电子政务以ICT(信息通讯技术)在政府部门的运用为切入点,因此基础设施的技术指标是国际IT界和电子政务过程中最常用的绩效评估标准。
    第一类,灵活(Flexibility),适应快速变动的信息环境;操作标准为:使用统一的标准,并公开;具备重新运用现有软件的能力;相对独立的基础设计;整合内部与外部的服务。
    第二类,可升级(Scalability),能够随着需求的增长相应地扩充容量;操作标准为:以共享或免费软件平台为核心设计电子政务的应用软件;建立负载平衡(Load Balancing)机制,使电子政务的各项服务形成一个逻辑系统;在增减或修复某个具体部件时不需要变更整个操作系统。
    第三类,可靠(Reliability),操作标准为:保障最终用户安全、连贯、实用。
综上所述,这种模式的优劣如下:
    优势:有利于政府在电子政务的基础设施,特别是硬件方面的绩效提升,有助于政府在长期建设过程中的资源节省和硬件的可持续发展;
    弱势:“技术决定论”的理念,有重“电子”轻“政务”的倾向,容易忽略公民对于电子政务的期望;
改进:寻求使用者的需求,进而落实技术指标。
    模式三:软硬件综合的指标体系
电子政务不仅是基础设施这些硬件方面的问题,更需要将设施和技术与具体操作的人力资源紧密结合起来;回应电子政务既有“电子”又有“政务”的问题。因此,一些国际机构在绩效评估时广泛地采纳其它机构的指标,然后形成本机构的软硬件综合的指标体系。例如:
    第一类,政府网站的状况;操作指标为5个层次:起步层次(Emerging Presence);提升层次(Enhanced Presence);交互层次(Interactive Presence);政务处理层次(Transactional Presence);无缝隙或完全整合层次(Seamless or fully integrated)。
    第二类,基础设施的状况;操作指标为6项关键指标:每百人拥有的计算机数量;每万人拥有的互联网主机数量;公民上网的百分比;每百人拥有的电话线数量;每百人拥有的移动电话数量;每千人拥有的电视机数量。
    第三类,人力资源的状况;操作指标为3项关键指标:UNDP的发展指数(Human Development Index);信息通道指数(Information Access Index);城市公民的百分比(Urban as % of Total Population)。
    综上所述,这种模式的优劣如下:
    优势:有利于全面考评电子政务的绩效,得出总体上的结论;
    弱势:在原有一手指标的基础上进行的二次加工,在汇总和加权时存在人为增加误差的因素;
    改进:增加评估进程中的科学性,减少误差,提高评估的精确度。
    模式四:关注全社会的网络绩效
    电子政务本质上需要政府与公民和企业的互动,此过程中是推动电子政务成长和成熟的最大动力。因此,从全社会的网络绩效出发,能够在社会信息化的环境中真实地考察电子政务的绩效。
    第一类,网络使用情况(Network Use),操作指标对应为信息通讯技术使用方面的数量与质量;
    第二类,“加速”要素(Enabling Factors),操作指标对应为:网络获取(信息的基础设施、软硬件与支持要素),网络政策(信息通讯技术的政策、商务与经济环境),网络社会(网络学习、机会与社会资本),网络经济(电子商务、电子政务与相应的基础设施)。例如:
     第一类,使用状况(Usage),个人、商业和政府的使用状况;
     第二类,就绪状况(Readiness),个人、商业和政府的就绪状况;
     第三类,环境状况(Environment),市场、政策或管制、基础建设因素。
     综上所述,这种模式的优劣如下:
     优势:能够将电子政务的绩效评估进行全面的社会整合,得出更加全面、综合的结论;
     弱势:评估的面广、类多,首先面临着评估数据的来源困难问题,其次是数据的精确性问题,再此是数据之间的相关性和整合的问题;
     改进:增进指标提炼的科学性,进一步提升整个评估流程的信度和效度。
     模式五:提出基本的评估准则
     提出电子政务绩效评估的基本准则,从公共管理的视角,是绩效评估的第一步,也是最关键的一步。一般常会借鉴的共识准则为四“E”:经济(Economical)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)、公平(Equity)和三“R”:责任(Responsibility)、回应(Response)、代表性(Representation)。这在规划绩效评估的框架时不容回避。
例如:第一,合法(Legitimacy);第二,法治(Rule of Law);第三,透明、负责、完整(Transparency, Accountability, Integrity);第四,效率(Efficiency);第五,连贯(Coherence)第六,适应(Adaptability);第七,参与、咨询(Participation and Consultation)。
    综上所述,这种模式的优劣势如下:
    优势:强调公共行政的精神,凸显公共行政的理想;有助于强化电子政务重在“政务”的建设思路;
    弱势:比较笼统、宽泛,无法直接进行定量分析;
    改进:进一步给出详细的实施指南,细化下一级的、可操作的指标体现。
    (二)实质分析  
    上述对于绩效评估模式的比较研究,更多的是从管理操作和实施的角度所进行的对比研究。上升到实质分析的高度,电子政务的绩效评估模式应当从三个层次进行更为深入的探讨。
    第一,产出(Output)层次。电子政务的绩效可以表现在建设的“纯产出”方面;例如:政府网站,光缆、电话、电视等硬件基础设施,软件操作平台等建成果。
    第二,结果(Outcome)层次。电子政务的绩效可以表现在建设结果的经济(Economical)和效率(Efficiency)两方面。即提高电子政务建设,能否节省政府的经济成本,能否加速工作流程,能否提高工作效率。
    第三,影响(Impact)层次。电子政务的绩效还可以表现在建设的社会影响方面。最重要的有两方面:第一是效益(Effectiveness)和公平(Equity)方面,考察电子政务能否促进社会的整日效益和社会公平的进程;第二是责任(Responsibility)、回应(Response)和代表性(Representation),考察电子政务能否提升政府的责任,对公民的回应力,扩大公民对于政务的代表权限。
    根据对这三个层次的界定,我们可以对五种评估模式进行实质分析。(见表2)

    表2:电子政务绩效评估的实质分析
层次 模式一 模式二 模式三 模式四 模式五 “冰山效应”
产出层次(Output) 重点 重点 重点 重点 兼顾 政府网站
结果层次(Outcome) ―― ―― 重点 重点 兼顾 电子政务
影响层次(Impact) ―― ―― ―― 兼顾 重点 政府改革

我们可以从另一个角度考察每种模式实质上的重点;在实质上各有侧重,但又无法在三个层次上统筹兼顾,形成完善的绩效评估指标。再换个角度,应用管理的“冰山效应”,我们可以看出目前大多数模式在实质上针对的是政府网站,或狭义上的电子政务,只是冰山的一角;而目前从政府改革的广阔视角出发的模式又仅仅停留在框架和方法论的领域,并未实施。
    (三)规划中的中国电子政务绩效评估模式
完善的电子政务绩效评估应该综合“产出”、“结果”和“影响”三个层次。第一步,分别形成“产出”、“结果”和“影响”三类绩效的指标体系。采取综合的模式,兼顾政府网站、电子政务和政府改革;可以应用客观和主观调查相结合的方法;力求既有效度,又有信度。第二步,整合指标体系。设定权重,形成整合指标体系的方法。第三步,实证研究与循环改善。通过科学、可行的实证研究方法,进行绩效评估的实际操作;并不断滚动和推进,在循环中完善。更重要的是,电子政务的绩效评估作为绩效管理的核心环节,要与绩效管理的整个流程紧密结合;使得绩效评估工作本身也真正有“产出”、“效果”和“影响”。
表3:中国电子政务的绩效指标体系
一级指标 二级指标
产出绩效 政府网站
软硬件建设
结果绩效 经济(Economical)
效率(Efficiency)
效益(Effectiveness)
影响绩效 公平(Equity)
责任(Responsibility)
回应(Response)
代表性(Representation)

作者系中国人民大学公共管理学院副院长,政府管理与改革研究中心主任。