内容提要：地方政府在进行电子政务规划时，既面临着政策不明、条块分割以及人才短缺的困境，也存在着认识与观念上的问题。今后，国家电子政务的领导部门应该从政策与管理等诸多方面进行完善，引入评估机制，推行“准入制度”，将政府门户网站看作是实现我国电子政务战略的核心。
2002年7月3日，国家信息化领导小组召开第二次会议，讨论通过了《国民经济和社会信息化专项规划》和《关于我国电子政务建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。一年来，这两个文件对于各地信息化特别是电子政务的规划与实施发挥了重要的指导作用，地方政府信息化开始步入 “政府上网工程”之后的又一轮新的热潮。但是，在这股热潮的背后也隐含着不少问题，有些问题还很突出，如果不妥善解决，将严重地影响地方电子政务建设的实际效果，甚至阻碍国民经济和社会信息化的进程。
一、主要问题
从具体情况来看，地方政府在进行电子政务的规划时，主要面临以下几个方面的问题：
(一)政策不明，地方政府无所适从
《指导意见》从宏观角度对国家电子政务的发展战略制定了详细规划，但是对地方政府的电子政务建设重视不够，未能对一些关键的具体问题作出明确规定，地方政府在做规划时往往无所适从。
例如，根据《指导意见》，政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网，与副省级以下政务部门的办公网物理隔离。但是，副省级以下的城市要不要政务内网呢?这些市政府的网络结构又该实行哪种安全政策呢？我们不能从《指导意见》得出明确的答案。在这种情况下，有些地方政府就只好继续采用以前的“三网一库”的做法构建电子政务的网络结构。但是，由于“三网一库”中的“内网”、“外网”的概念与《指导意见》对“内网”、“外网”的规定不一致，因此地方政府的规划人员就担心电子政务规划可能会因为不符合政策要求而出现各种问题。
再比如，地方政府的电子政务系统与延伸到本地的作为“条”的“金”字工程又是何种关系？这一点在《指导意见》中也没有明确规定。从内容上来讲，地方政府以政府门户网站建设为主，重点是提供社会服务，但是，如果与“金”字工程的业务统串不起来，门户网站的“为民服务”的本质也就体现不出来，地方电子政务所能提供的信息与服务种类和数量就都会很有限。在这种情况下，地方电子政务规划又从何谈起呢？
（二）各种关系错综复杂，分歧严重
地方政府在电子政务的网络建设重点与各方业务关系安排方面存在严重分歧，具体表现在：一是政府内部网络与对外办公网络建设孰重孰轻？有些地方政府网络建设的重点放在政府机关的内部网络上，而对社会的网上办公系统（即政府门户网站）的建设却重视不够，形成前者“大”后者“小”的局面，有违电子政务的本质要求。二是如何处理政府、党委、人大、政协等几套班子的关系。没有文件对这些关系作出明确规定，但是这些关系却对地方电子政务的建设规划影响甚大，地方政府常常为此感到困惑。
（三）强调系统建设，忽视运营、维护与管理
地方政府在系统的前期建设上有明确的资金投入与人力安排，但对于系统建成后的运营与维护缺乏人、财、物的投入规划，没有考虑今后运营时的基本条件，如系统管理与技术支持、系统管理与运营经费、设备更新与软件升级、使用者培训以及推进信息化工作的各项措施等。如果这样，电子政务的规划就很可能不会是“可持续的”，最终可能流于“形象工程”、“政绩工程”。
（四）欠缺规划能力，缺乏专业人才
电子政务作为一种全新的政府行政管理形式，整合了信息技术与行政管理的内容，完全有别于传统的行政管理以及传统的以办公自动化为主要内容的政府信息化，因而对规划人员的要求就很高。目前地方政府信息化的人才主要来自信息中心（或计算中心），他们的主要任务是为行政机关的单机办公提供技术支撑服务，好一点的还从事些数据库管理与决策支持系统的工作，但是对电子政务却完全陌生，要做好电子政务发展规划确实是心有余而力不足。
因此，许多地方政府只好借用“外脑”，聘请外地专家与本地相关人员组成规划小组共同编制电子政务发展规划。但是，在许多情况下，这些“外脑”通常是IT公司的技术人员，他们往往以本公司的所谓电子政务解决方案代替政府规划并加以实施。这样做问题很多，其中最大的问题是解决方案往往脱离地方政府信息化的实际需要和当地经济与社会信息化的基础条件，其后果就是从建成之日起这些东西就可能被闲置不用。
（五）电子政务的意识有待提高
地方政府领导往往不太关心电子政务的业务流程和组织机构的重组与再造，更多的是看重那些能够立竿见影的具体应用。例如，地方政府领导通常会很重视在电子政务网络中加装IP电话以及视频会议系统，特别是视频会议系统在“非典”期间非常受欢迎，各地方政府在作规划时都要求安装。前者可以节省政府部门的电话开支——据某地级市政府估计，如果政府各部门都改用IP电话，1年之内市政府所节省的电话费用即可收回加装IP电话系统的投资；而后者也可以节省各项差旅费用和会议时间。
加装IP电话以及视频会议系统本来无可厚非，但是过份强调这些应用却可能影响电子政务的其他的更为重要的业务应用内容。因为，从效果上来讲，加装IP电话以及视频会议系统仅仅表明信息网络技术的应用，并不涉及电子政务的实质内容，即网络办公、资源共享以及业务流程和组织结构的重组与再造，地方电子政务建设也就难以获得深化和发展。
二、政策建议
要减少乃至于避免上述问题的产生，必须从政策与管理等诸多方面进行调整，使地方政府的电子政务规划更全面、更具体，从而务实、有效地推进国家电子政务建设。为此可以考虑从下列几个方面入手：
（一）完善政策，加强指导
可以考虑在《指导意见》的基础上，根据一年来出现的具体问题出台文件，对上述各种关系与问题作出尽可能详细的补充规定，以进一步加强对地方政府在电子政务规划与建设方面的指导，克服地方电子政务建设的混乱局面。
国家电子政务的领导部门可以就不同层次的电子政务作出相应的具体规划，并以此作为各级地方政府特别是那些缺乏电子政务规划能力的地方政府的规划依据，以体现国家电子政务的权威性和统一性。因为我国行政管理体制的特点决定了同级政府机关（如地级市政府）的行政管理事务的同质性。例如，对各个地级市政府而言，日常行政管理事务的90%是相同的，真正体现地方特色的行政管理业务毕竟只是少数，这就使得为同一层次的政府机关制定统一的电子政务规划具备了现实可能性。再比如，对每个大中型城市政府来说，内部办公、公文流转、人事管理、后勤保障等事务性工作内容、程序以及管理制度等都大同小异，因此也可就这些同类事务制定统一的标准，供各级城市政府机关参考、使用。统一规划的好处，一是可以节省各地电子政务规划的时间与精力，减少盲目性；二是便于电子政务硬件系统的标准化，便于各地、各级政府实现信息资源共享；三是便于对各地电子政务发展水平进行比较与评估，深化各地电子政务的发展，促进国家电子政务发展目标的实现。
在电子政务的建设方面，要克服“无为而治”的错误观念。目前有一种倾向，就是过于依赖市场和企业的作用，但是在电子政务的技术标准和市场发展都未规范和完善的条件下，电子政务的完全市场化运作只会带来更多的问题。其实，在电子政务建设的规划与指导方面，恰恰是国家电子政务的领导部门可以、能够而且应该“有所为”的地方。电子政务毕竟不是电子商务。
（二）引入评估机制，推行“准入制度”
电子政务已经作为一项政策在全国展开。但是，电子政务本身并不是件谁想做就能做得了的事情，它必须首先具备相应的基础条件，满足各种必不可少的要求。“跨越式”发展战略在这里是行不通的，只能采取循序渐进的策略，具体做法就是引入评估机制，推行“准入制度”。
评估的内容包括三方面。第一是当地的国民经济与社会信息化的基础，即当地企业和公民的计算机与信息网络应用水平；第二是地方政府的办公自动化、信息管理系统和决策支持系统，具体考察地方政府机关与公务员的信息化应用水平；第三是政府各部门之间的信息资源共享程度，具体考察地方政府整体的信息化发展水平、业务协调能力以及相应的政策调整和准备情况。后两个方面考察的是政府自身的能力，而第一个方面考察的是政府之外的环境，也就是说，国家在电子政务领域必须推行“连带”政策。
根据评估结果，国家电子政务的领导部门可以实施“红”、“黄”、“绿”三级水平的分级管理制度（准入制度），并制定相应的标准。如果上述三个方面的评估结果都不合格，那么国家电子政务的领导部门就必须亮出“红牌”，不能批准地方政府电子政务发展规划，并限定它在这三个方面的努力目标与计划。只有在上述三个方面都已达标的情况下，才能亮出“绿牌”准予通行。“黄牌”的标准比较难于掌握，一般来说，只要有一个方面达标，就可以按照分步骤、按领域、逐步展开的原则实施规划。
（三）政府门户网站应该成为地方电子政务建设的重点
就国家层面来看，必须提升政府门户网站在我国电子政务建设当中的地位，将政府门户网站看作是实现我国电子政务战略的核心；就地方层面来看，电子政务的网络结构及政府、党委、人大、政协等各方业务关系都应该围绕门户网站来安排和处理。也就是说，一方面，通过“金”字工程提高那些重要的职能管理部门的工作效率；另一方面，通过地方政府门户网站加强办公资源的整合，消除“条”与“块”之间的割裂状况，通过发展政府门户网站来体现电子政务的“服务于民”的本质要求。为此必须对注重行业管理的“金”字工程与地方电子政务网络的互联互通问题制定具体政策，就网络结构、信息共享的范围与权限、业务协调方式等做出明确规定。这也意味着，今后电子政务建设的重点应该从中央政府向地方政府转变，地方政府应该是未来我国电子政务建设的主体。
由于政府门户网站将成为各地、各级地方政府为民服务的平台，因此必须对其统一规划，包括统一网页背景、统一栏目设置、统一业务流程与与后台业务整合方式，等等。这就是说，虽然不同地方的企业和居民通过本地政府门户网站处理业务，但是他们所面对的政府网站形式以及网上业务办理过程却是一样的。因为他们所面对的毕竟是同一个中央政府。