云南消防总队 | 作者： 王子岗
消防安全工作是政府履行社会管理和公共服务职能，保障国民经济稳定运行和人民群众安居乐业的一项重要工作。现就新时期如何适应以科学发展观统领经济社会发展的要求，把消防工作融入到构建和谐社会大潮中，打破部门各自为战的局限，解决消防工作科学协调发展的问题作一些探讨。
形势与现状：催生消防工作“融入式”发展之路
经济社会所面临的严峻消防安全形势
当前经济快速增长，粗放型经济增长方式短时间内难以根本改变，在消防安全危险性较大的行业和领域，需要进一步提高消防安全保障水平。城镇化快速发展，大量农村富余劳动力向城镇转移，从业人员结构变化和人员流动加快，消防安全培训教育相对滞后，从业人员消防安全技能和自我保护意识差，将进一步加大消防安全管理的难度。经济全球化进程加快，一些危险性较大的产业将出现由发达地区向欠发达和不发达地区、大型企业向中小型企业、城市向农村转移的趋势，这些变化加大了事故风险，使消防安全面临新的挑战。
当前我国的火灾防范现状分析
目前，以责任制为核心的消防监督体制过度依赖责任机制、消防监督推动当事人进行预防，从而过多介入或直接干预了本应由私人或单位自己处理的消防安全防范事务，弱化了机关、团体、企业及居民等个体消防安全“自我管理、自负其责”的消防安全理念。因预防行为中存在着风险偏好和过于自信，以及预防的外部性效应和集体预防困境，预防责任人天然地存在主动预防动力不足现象，加之缺乏预防激励机制和评价机制，无法充分调动社会主体参与消防安全建设，消防监督机构成为预防的核心所在，使全社会的共同预防简化成了消防监督机构的单独预防，公安消防部门不堪重负，单纯依靠消防部门现有力量防治火灾已不适应当前形势的需要。公安消防部门在灭火及应急救援中，同样是单打独斗，虽然矿山、危险化学品、铁路、民航、核工业、海上搜救、电力、旅游、特种设备、医疗救护、森林等行业均拥有自己的应急救援队伍，但我国还没有真正建立统一的社会公共安全应急救援体系，这些部门的应急救援力量各自为政，条块分割，主次不分，整合不够，联动无力，传统的“分地区、分部门、分灾种”的灾害应对机制，已不适应日渐增多的灭火及应急救援的需要。
消防工作“融入式”发展之路的提出
面对严峻的消防安全形势和火灾防范现状，我国火灾防范体制进行了一定程度的调整，私人以及第三部门介入公共消防安全管理在不少地方已成功进行了实践，民办消防组织、联防组织、保安公司、保险公司等非政府组织也开始在不少地区发挥着保障公共消防安全的作用。以责任为重心和核心的现行消防体制提高了不预防火灾的成本，一定程度上也迫使社会单位、公民个人进行积极预防。同时，严峻的消防安全形势也呼唤融合社会各种应急救援力量，改变目前的灭火及应急救援现状，消防工作有融入整个经济社会发展体系的趋势。
实践证明，解决我国目前严峻消防安全形势和火灾防范现状的矛盾，必须以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，遵循消防工作规律，将消防工作融入到国家经济建设和社会发展总体进程中，打破旧有的条块分割公共安全防控网络，建立综合、整体联动的多功能公共消防安全防控体系，动员和利用社会力量，以国家、社会整体防范实力为基础对抗火灾，走消防工作“融入式”发展之路。
消防工作“融入式”发展之路应遵循的基本原则
把消防工作真正融入经济社会发展大潮，必须坚持既体现经济社会的发展，又反映消防工作要求的基本原则，才能整合社会资源，积极应对伴随着我国经济社会高速发展而带来的严峻消防安全形势。走消防工作“融入式”发展之路应当遵循的基本原则：
（一）城乡保障统筹化
改革开放以来，我国城市消防安全工作发展迅速，消防基础设施建设力度逐渐加大，消防力量逐渐壮大，一定程度适应了城市发展需要和社会消防安全需求。然而，从总体上看，与快速发展的城市消防安全工作相比，农村的消防安全工作一直是整个消防工作的薄弱环节。近年来，城乡之间在消防基础设施和消防公共服务方面产生差距，消防安全工作发展不平衡已成为影响社会和谐的重要因素之一。根据构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求，加强农村消防安全管理，把消防工作融入城乡统筹建设中，完成消防安全保障从重城市到城乡并举、统筹发展的转变，加快形成以城市消防建设为龙头，小城镇消防建设为依托，社区和农村消防工作为基础的“三位一体”城乡统筹化的消防安全保障体系，确保城市、农村消防工作稳步发展。
（二）消防法律体系健全化
虽然不断加大消防立法力度，建立了以责任制为重心的消防安全预防体制，但法律责任体系没有覆盖全部责任主体，部分责任规定混乱，现行立法将责任重点立足于火源的直接引发者身上，而对于严重影响消防预防质量的消防产品商、消防工程施工商、房地产开发商、屋业管理的行为没有清晰规定。因此，健全消防法律体系，真正把消防法律融入到社会主义市场经济法律体系中，改变现行消防法律体系不协调，权威性、约束性较差的状况，提高消防法律的执行力和权威，从源头上解决消防工作责任难以落实的问题。建立完善纵向到底、横向到边的覆盖全社会的法律责任网络，明确各级政府全面履行社会管理、公共服务和市场监管职责，改变当前责任主要由消防部门承担的现状。
（三）力量建设多元化
随着经济发展和城乡建设步伐的加快，火灾诱发因素不断增多，社会消防安全需求不断增强，但国家整体消防实力增长较慢，公安消防部队警力不足，消防安全保障能力较弱。因此，必须立足当前，兼顾长远，坚持软硬并重、统筹发展的原则，构建以公安消防部队为主体，政府专职消防队、企业事业单位专职消防队、群众义务消防队和志愿消防队、保安消防队等多种形式消防队伍为基础，以灭火救援社会联动机制为运转方式，全面覆盖城乡，有效控制各类火灾的中国特色多元消防力量体系，提高全社会抗御火灾及应急救援的能力。
（四）管理模式中介化
在消防行政管理中引入市场机制，建立消防技术服务中介组织体系，将单位消防安全信息融入社会信用体系，发挥社会组织和市场机制的作用，推动建立行业、系统消防安全管理自治，是解决消防管理越位错位的有效手段。因此，在当前形势下，大力培育和发展消防中介组织，把消防工作融入到社会自治管理中，确立“有限消防”的观念，使社会各阶层、各行业的消防安全管理步入“自我管理、自我服务、自我教育”的良性轨道，从而调整消防行政部门与社会之间的关系，促进社会化消防体系的发展和完善。
（五）消防宣传教育普及化
“人是最大的消防安全隐患”。提高人的消防安全意识是消除火灾隐患的重中之重。把消防宣传教育融入到社会的各个层面、各个主体的活动中，逐渐从个体消防意识转化成群体意识，从个体或个别的宣传行为演变成为社会普遍的、自觉的宣传活动，发挥新闻媒体宣传主力军的作用，利用报刊、电影、电视进行广泛宣传。依托教育，开设和规范儿童消防安全教育课，提高学生消防安全素质，达到教育一个孩子，带动一个家庭，辐射整个社会的目的。发挥消防站深入社区紧密联系群众的优势与桥梁、纽带作用，将消防站建设成当地社区消防宣传教育基地。规范消防培训工作，形成社会消防培训工作规范化、制度化、正规化态势，确保各类人员消防安全意识的有效提高。
（六）应急救援一体化
针对当前应急救援现状，理顺职能，建立融合消防与救灾包括军警、消防、医疗、民间救难组织等机构的一体化公共安全应急救援体系，形成一支以公安消防部队为主体的高效、综合、整体联动的专业化应急救援队伍，从而促进统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序的应急救援机制的形成与完善，增强应对突发公共事件的能力。
实现我国消防工作“融入式”发展的路径选择
依托经济社会的发展，建立消防工作机制、体制，关键在于把国家消防工作中长期发展规划、消防基础设施建设、消防体制转型、消防工作机制创新等方面与经济社会的全面变革和发展融合，走出一条具有中国特色的消防工作“融入式”发展道路。
（一）把消防工作融入国家和社会发展总体进程，制定国家消防工作中长期发展规划
遵循消防工作和经济社会发展规律，按照全面、协调、可持续发展的科学发展观要求，本着科学性、创新性的原则，突出指导性和前瞻性，正确处理好当前与长远，经济发展、社会进步与消防安全的关系，制定符合实际、切实可行的国家消防工作中长期发展规划。发展先进的火灾预防和灭火救援理论，整合应急救援力量，充分发挥各相关职能部门监管、组织、领导的主体作用，形成全社会积极投入、统一组织指挥、共同防范体系，确保消防工作与经济社会协调可持续发展，为消防工作真正融入经济社会创造良好的条件。
（二）建立与经济社会发展相融合的消防工作新体制，推进消防工作整体转型
把消防工作融入到政府体制变革中，改变政府及职能部门作为公共消防安全领域的中心治理模式，在公共消防安全领域建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式，建立社会火灾预防激励机制和预防标准（即火灾风险评估），提高社会主体预防的收益水平，强化民间的主体意识和参与意识，从内心鼓励人们积极预防火灾，从而和责任机制共同作用、共同改变人们的预防行为模式，提高预防水平，突破预防困境。同时，根据《国务院关于进一步加强消防工作的意见》的规定，公安消防部队要积极参加以抢救人员为主的道路交通事故、重大安全生产事故、自然灾害和突发公共卫生事件处置等应急救援任务，必须加强消防部门的灭火及抢险救援职能建设。具体说，就是实施“两化两转”的思路。“两化”即弱化消防部门的行政管理职能，强化消防部门的灭火抢险救援服务职能。“两转”即一是指部分原来由公安消防机构履行的职能向政府或其他相关职能部门转移，改变大包大揽、全权负责的工作现状。另外，在消防部队内部，根据不同职能划分和权限分工，解决好错位、越位、缺位问题。二是指整个政府（包括消防部门）所承担的消防安全管理职能的一部分向社会中介组织、行业协会等企事业单位转移，实现政府与企业、社会和市场之间的合理分工。
（三）建立与经济社会发展相融合的消防工作新机制，推进消防工作新局面
走消防工作“融入式”发展之路，要求建立与经济社会相融合的消防工作新机制，真正解决消防工作机制现状。
1、建立消防业务经费多渠道供给体系。公共消防安全因其属于国家为社会和公民提供的公共安全产品，在我国一直是由国家出面聚集并利用公共资源，以公共财政为资金支持，以公安消防机构等公共部门为主要组织力量，向全体社会成员集中供给。随着经济社会的发展，以公共财政为资金支持的消防公共安全服务，越来越显得单一，越来越滞后于日益增长的社会消防安全需求。一方面，有限的公共财政在公共消防安全产品领域试图独揽生产与供应的重担而显得力不从心；另一方面，大量的民间资本与民间组织因无门进入该领域而闲置。我国经济社会发展的现状决定了国家财政为主导的消防业务经费供给只能起到基础性作用，真正解决消防安全产品供给与需求的矛盾，是依托社会、市场力量进行，将政府以公共财政为主的单一供给模式变换为政府与市场、社会相结合的多元模式，鼓励民间资本参与，用社会捐赠、成立消防事业发展基金、发行消防公益彩票、实施安全费用提取、安全风险抵押等措施来拓展消防业务保障经费供给渠道，解决消防安全防范项目的资金短缺。
2、建立公共消防基础设施与城市总体规划同步建设体系。公共消防基础设施是预防和减少火灾危害的物质基础。近年来，经济快速发展，社会结构急剧调整，新旧体制交替并存，消防安全形势越来越严峻。虽然各级政府不断加大消防投入，但消防基础设施建设仍不能满足灭火救援及改善消防安全形势的需要。目前，城市和农村消防规划相对缺乏，特别随着城市规模不断扩大，消防站责任区面积扩大，消防站、消火栓出现“欠账”现象。建立公共消防基础设施与城市总体规划同步建设体系，通过政府主导，建设部门负责，把公共消防基础设施建设纳入城乡总体规划建设，统筹发展城市、农村以及不同区域的公共消防基础设施建设，使消防基础设施建设真正融入到城市、农村建设之中，并与之同步，这是解决城乡和区域之间在公共消防基础设施上不平衡的根本，也是发挥政府社会职能作用的落脚点。
3、建立消防部队人力资源多元培育体系。消防是一门涉及社会科学、自然科学、技术科学的多元综合性边缘学科，消防人员必须有较高的素质，才能适应日益繁重、复杂的消防工作。消防人员的素质，依赖于教育培养。目前，我国消防部队人才培养存在着不容忽视的问题，消防院校学科设置不尽合理，学科门类、内容设置滞后于消防科技发展；国家消防培养资金投放不足，消防专业人才培养难以适应知识经济和消防工作科技化、专业化发展的需要；受现役制服役期限和编制所限，消防部门吸纳人才渠道受限，人才缺乏且流失量大，专业人员专业技术的积累和提高存在短期行为。优化消防部队人才结构，将消防部队人才培养融入国民教育体系，坚持“寓才于民”，加大依托地方院校定向培养、直接接收、选送培养消防部队干部的力度；改革引进方式，拓宽吸纳科技人才的渠道；加大资金投入，营造良好的科研工作氛围，吸引高科技人才进入消防部队；建立良好的学习机制以及培养适合工作需要的专业人员和综合人才机制，为消防部队自有人才的成长奠定坚实基础。
4、建立健全联合执法体系。消防工作社会化是做好消防工作的基础。社会化的消防工作要求实行社会化的消防监督管理机制。现行相关法律规定，安全监管、建设、工商、质检等政府监管部门应当履行相应的消防监督管理职责，教育、民政、铁路、交通、农业、文化、卫生、民航、广电、体育、旅游、文物、人防等具有行业管理职责的部门对本行业的消防工作负有管理责任。因此，建立健全政府有关部门协调配合工作机制就成为提高消防执法工作效力与权威，加大消防执法力度，形成齐抓共管工作合力的有效手段，也是消防工作“融入式”发展的要求。建立健全政府部门协调配合工作机制，必须加强有关部门间消防信息的沟通，形成联合执法的坚实基础；充分发挥政府消防工作联席会议的作用，沟通协调有关政府部门的消防执法工作，提高消防执法工作的时效性、权威性和力度；充分利用现代信息技术，依托现有政府网站，加快发展消防信息网上沟通平台，实现有关政府部门间的消防信息实时沟通，形成消防工作齐抓共管的局面，减少行政成本。