梁鸣

　　由政府电子政务和电子政府的建设历程探公安电子警务和电子公安的发展思路——

　　政府信息化的建设，涉及的最主要的两个概念是“电子政务”与“电子政府”。作为政府机关的一个重要职能部门，公安机关的信息化也对应涉及两个概念：“电子警务”和“电子公安”。本文试从“电子政务”和“电子政府”的建设发展历程的梳理，来对公安机关的“电子警务”和“电子公安”的发展思路进行探析，澄清某些概念上的混淆，以期促进公安信息化的建设整体进程。

　　一、电子政府发展的起因

　　在当前信息经济飞速发展的冲击下，传统的政府组织形式和工作方式已经不再适应信息经济对政府的要求，政府必然要依托信息技术改革自身，以适应时代的变革。第一，随着社会的复杂化，政府职能不断扩大并且日益复杂化，政府改革成为必然。今天的政府已经成为社会的超级管理者，并且存在着从管理型政府向服务型政府转变的趋势。政府组织结构也将由传统工业社会的金字塔垂直结构向信息时代下扁平的网状结构转变。公众对政府的要求也越来越高，要求政府更有效率、更以群众为中心、更加透明化。第二，政府是全社会最大的信息拥有者、使用者，也是最大的信息技术用户，成为信息经济发展的主导者。工业社会的经济资源大部分是在企业，而信息社会中的经济是以信息经济来牵动的，因此发展信息经济，就是通过“电子政府”工程的建设，来进一步推动“电子商务”、“电子社区”等诸多新经济企业的发展，进而带动整个经济的发展。由此，“电子政府”应运而生，称为信息时代下的一个新的政府形态，并与“电子商务”、“电子社区”一起构成了信息时代的基本框架。可以说，政府职能的扩大和转变，以及政府内部的信息化建设应用，是“电子政府”发展的内部推动力；而信息和通讯技术发展，以及社会群众对信息更高的需求，是“电子政府”发展的外部拉动力。

　　二、电子政府的定义

　　对于“电子政府”，不同的国家政府、各研究机构的定义并不相同。

　　世界经合组织(OECD)的定义是：“电子政府”是指政府将新的信息和通讯技术运用到政府的全部职能中，特别是利用互联网及相关技术的网络化潜能来改革政府的结构和运作。

　　世界银行对“电子政府”的定义更为全面：“电子政府”是指政府机构使用信息技术(广域网、互联网、移动通讯)，改造政府与公众、企业、其他政府机构的关系。这些技术可以服务于下列目标：更好地向公众提供公共服务、改进政府与产业界的互动关系、通过使公众更方便地获得信息来增加公民权利、实现更有效率的政府管理。通过电子政府的构建，政府可以实现：减少政府腐败、提高政府透明度、增加政府收入和节约成本。

　　“电子政府”从名称上，还存在着诸如以下几种相近的称谓：“电子化政府”（李永刚、张成福等）；“数字政府”（梁木生）；“连线政府”、“网络政府”、“在线政府”、“虚拟政府”（李绥州）等等。

　　尽管定义各不相同，但是对“电子政府”的内容已经形成了共识：一是政府机构内部的运作；二是政府机构与外部(公众、企业、其他政府机构)的互动。三、电子政府与电子政务的关系、区别和建设历程

　　“电子政府”与“电子政务”过去都是E-government的译词，这两个概念在过去很多表述中有相当程度的重合和混淆。但是，随着政府信息化的进程，“电子政府”与“电子政务”各自的内容和区别日渐清晰，各自的义项和内涵已经犁清。对政府信息化的建设中涉及的三个概念，笔者比较赞同的定义是：“政府信息化”是一个总体概念，它主要包括“电子政务”和“电子政府”两个子概念。

　　“政府信息化”是对政府机关中一切需要电子化的业务信息、工作流程、组织机构、管理体制、服务机制等进行信息化重构建设。

　　“电子政务”的重点在于“政务”，即政务的电子化，是政府内部工作业务的信息化应用。我国从1999年的“政府上网年”，到2002年的“电子政务年”，发展至今，基本完成了“电子政务”的信息化建设任务，进入了“电子政府”的发展阶段。

　　“电子政府”的重点则明确在于“政府”的网络化，意味着政府组织、结构相对于传统政府体制的变革，是政府管理服务社会的网络形式。即是互联网上以新的政府管理服务方式与网上用户信息互动的门户网站。换言之，“电子政府“是一个提供统一服务和具有统一形象的政府总体，它以互联网门户网站的形式出现，其信息处理和工作流程由“电子政务”作后台信息支撑。中国中央政府门户网站于2005年10月1日试运行，2006年1月1日正式开通。虽然目前所建设的“电子政府”，主要集中在行政领域，强调“政务公开”和“管理服务”两大职能，逐步实现政府从管理型向服务型转变。但是，“电子政府”更重要的政治意义在于：因应时代趋势，通过网络信息技术，引导公众需求指向行政领域，以缓解因公众需求膨胀而渠道滞塞所产生的政治压力。

　　四、对电子公安与电子警务的解读

　　从以上对“政府信息化”、“电子政务”和“电子政府”的概念的犁清和建设历程的梳理，我们对公安机关的“公安信息化”建设的概念和内涵也有了一个清晰的认识和理解。

　　首先，“公安信息化”应该是对公安机关中一切需要电子化的业务信息、工作流程、组织机构、管理体制、服务机制等进行信息化重构建设，是一个总的概念。它主要包括“电子警务”和“电子公安”两个子概念。

　　其次，“电子警务”的重点在于“警务”，即警务的电子化，是公安机关内部工作业务的信息化，就是我们所说的“金盾工程”。

　　再次，“电子公安”的重点则是“公安机关”的网络化，是公安机关的网络形态，即所谓互联网上的公安厅（局），在网上提供公安机关对社会的各种管理、服务、执法的职能。换言之，“电子公安“是一个提供统一服务和具有统一形象的公安总体，它以互联网门户网站的形式出现，其信息处理和工作流程由“电子警务”作后台信息支撑。

　　可以认为，“电子警务”和“电子公安”是“公安信息化”两个重要组成部分，“电子公安”是“电子警务”后发展阶段，也是“公安信息化”的终发展阶段。准确把握这三个概念及其关系的关键，在于三者的范围和发展的阶段性，这对公安机关推广“电子警务”和建立“电子公安”更具有现实指导意义。

　　顺便说明，笔者不赞同“电子公安”是“虚拟公安”的说法。理由是，“电子公安”的本质是公安机关利用网络平台，以互动的方式向社会和公众提供依法行使的一系列管理、执法、行政的信息服务；是公安实体业务工作通过互联网站向公众进行的“警务公开”。并不是像互联网游戏中的虚拟人物和虚拟事件那样，脱离现实社会。恰恰相反，“电子公安”是与现实社会紧密相连的，是公安机关的职能和作用的一个补充，是信息时代下的一个新的公安机关形态。

　　五、电子公安与电子警务建设的要点

　　以“金盾工程”为载体的“电子警务”建设，经过几年的努力，在公安网上已经基本完成。但是，由于整个“电子警务”建设过程，也正是对“电子公安”的认识不断深化和完善的过程，这样，考虑为“电子公安”的信息处理和工作流程提供后台信息支撑的功能还是有所忽略，因此是需要进行整合的。同时，“电子公安”的建设，也并不是仅仅以“警务公开”的形式把“电子警务”的信息简单地进行发布，而是具有深刻地、不断发展地内涵。

　　（一）电子警务的信息资源需要整合

　　公安机关的“电子警务”建设，主要是以公安内部管理、内部业务处理、公安机关之间业务流程为信息化对象，在专用的公安网内实现的信息化系统。系统的输入和输出，主要是考虑公安业务处理流程的需要，而对社会和公众的信息需求，较少考虑其输入和输出格式。因此，作为“电子公安”的基础，“电子警务”必须具备接受“电子公安”提出的信息要求和提供“电子公安”发布的信息资源。这需要对已经运行的“电子警务”的信息资源进行整合。可以说，具备接收警务公开和管理服务信息要求和结果信息的“电子警务”系统，才是一个功能完备和成熟的系统。而从预期的发展来看，构建一个成熟的“电子公安”体系，其基础必然是成熟的“电子警务”系统。

　　（二）电子公安建设的“一站五功能”

　　电子公安”主要是公安机关对社会事务的管理和对公众的公共服务等方面，在实现公安警务电子化的基础上，实现公安工作机制和管理体系的高效重组，以形成的适应社会信息化发展的形势。其核心内容是建构一个互联网网站形态的公安结构体系。对其建设的要点，笔者认为是“一站五功能”。

　　“一站”是指在互联网建立一个专门的网站，构成网上执法机关。即在互联网上建立实现一个跨越时间、地点、部门的全天候的公安服务体。这是一个突破时间、空间限制、24小时在线的、主要存在于电子环境中的、依靠信息技术手段的、高效率的网络公安机关。需要一个专门的部门的技术人员和信息管理人员维护其运行。

　　“五功能”是指这个网站必备的五个方面的功能。

　　一是网上警务公开。主要是公开群众特别是网民有所疑惑的警务活动流程和重大警务活动的公告。尽管有些专家认为“透明政府”、“透明机关”是所谓理想的民主法制社会的必然要求，但是,把整个执法行政的业务流程，都在互联网上公开，是对“透明”的片面理解。因为“透明”是为了说明公正公平，重点是诉求的合理性、程序的合法性和结果的公正性，并不是对每一个细节要求专业级的了解，就像我们了解汽车的性能是为了来确定乘坐车型的选择，而没有要求把汽车造成玻璃式的全透明的道理一样。因此，对网上警务公开，重点就是把握“三性”，即诉求的合理性、程序的合法性和结果的公正性。首先界定诉求的合理性。即对群众特别是网民所有的诉求，不是都进行警务公开，而是只对合理的警务公开诉求进行回应。这样，不仅是确保网上公安运行高效率，更重要的是有效地维护了公安机关的权威性和严肃性。强调诉求的合理性，与“执法为民、热情服务”是一致的，并不矛盾，是辨证统一的。对不合理的诉求，进行不合理原因的解释。其次把握程序的合法性。在警务公开中，整个警务过程的程序合法性至关重要。因为群众对公安机关的警务公开诉求，很大的解惑，就是在警务执法过程的合法性上，就是我们经常所说的“要个理”。因此，在我们进行每一次警务公开时，都要把警务执法过程的程序合法性作为重点内容，无歧义的予以公开，取信于民，服信于民。最后诠释结果的公正性。即依法处理形成的结果。坚持合法下合理的原则，让诉求群众从法律和情感两个角度都能接收公安机关的警务执法结果。在公布警务活动结果是，必须具有明确的法律法规、管理条例说明，从法律角度支持结果的公正性。

　　二是网上管理服务。是体现服务型公安机关的一个重要窗口和平台。主要包括信息、管理、法规三项服务。信息服务主要是以公安网人口综合信息资源的基础数据，提供无偿或有偿的信息服务，湖南公安机关在这方面已经进行了很好的尝试，值得充分借鉴。管理服务主要是涉及身份证管理服务、出入境管理服务、治安管理服务、户政管理服务、消防管理服务、交通管理服务。体现网上受理、办理、服务功能。法规服务主要是各种法律法规、管理条例的公告、解释、案例。由于社会信息化最显著的特点是人们对信息的需求加大，对信息依赖的程度加大，因此公安机关对网上的管理服务信息的提供，已经成为服务型政府机关的重要标志。

　　三是网上打击违法犯罪。随着经济全球化、文化互渗化、社会信息化进程的加快，互联网已经由技术层面的一种新兴媒体，进化与现实社会既对应存在，又与之有千丝万缕联系的网上社会，是现实网下社会关系的一种表现。网上经济发展迅速，网上银行、网上政券、网上交易、网上期货、网上购物，已经成为新型常规的经济行为，据2006年底统计，网点已达三千万个，网上商务交易金额C2C已经达到216个亿。由此出现了大量违法犯罪问题，如网上赌博，网上偷盗，网上诈骗，网上卖淫。有资料表明，网上偷漏税已达8亿，每年还将以5亿的速度递增。因此，网上社会已经成为公安机关依法打击违法犯罪、为经济建设服务、维护网上网下社会稳定的一个新的领域。

　　四是网上治安管理防范。网上已经形成了一些特殊的群体，除了众所周知的黑客（hacker的译音，指未经授权进入他人网站的人）、博客（Blogger的译音，指在互联网上使用特定的软件，在网络上出版、发表和张贴个人文章的人）等外，如哄客（网上起哄人群的简称，就某个事件展开大规模和群体性的起哄、攻击和制造事端的网民）、晒客（share的译音，指在互联网上把自己的东西和遇到的事情在网上公布，间接反映社会现象）、威客（witkey：的译音，指凭借自己的智慧、知识和专业特长在互联网上帮助别人解决问题并获得报酬的人）等等。引起知识产权、舆论煽动、网上伤害等一系列新型治安问题。而且网上社会还出现了人门难以理解的文化变异现象，如网上结婚，网上家庭，网上生儿育女等。因此，同网下社会的公安机关的治安职能一样，网上也要建立网上的治安防范体系，维护网上治安稳定。主要的任务是：网上巡逻检查涉黄、涉赌、涉骗、涉哄等群体性网上活动，加强网上社会治安管理，构建健康和谐的网上社会。

　　五是网上对敌斗争。敌对势力特别是“法轮功”邪教组织已经把互联网当成他们重要的造谣宣传和信息传递的重要渠道，一些对社会不满的敌对分子一有机会就在网上兴风作浪，炒作造势。这样，互联网不可避免地成为公安机关必须高度控制的敌情阵地，也是网监部门开展侦察的重要战场。

　　（三）电子公安建设需要注意的三个问题

　　1、电子公安不能单独建设。“电子公安”在技术层面理解，是一个互动网站。很容易使人理解可以单独建设，实则不然。“电子公安”必须依靠“电子警务”的支撑，不能单独建设。从本质上，“电子公安”是把科层制的树型管理系统重构成扁平化的服务型组织结构，是实现公众参与、公众政府互动、提供优越公共服务的一个互动平台。但是实现这个织结构和互动平台，必须由“电子警务”的信息支持。因为只有“电子警务”是处理公安执法警务工作的实体，“电子公安”则是执法警务信息的入口和出口，以及执法警务工作流程程序合法化的公示板。内外有别，共生共存。这就是为什么笔者强调的“电子公安”是“电子警务”后发展阶段，也是“公安信息化”的终发展阶段的原因。

　　2、电子公安与宣传网站有所区别。由于任何一项警务活动最终必定会产生一定的、真实的、物质化的输出结果，因此电子公安的意义在于：通过使用电子和信息手段，增加了公安工作的空间和资源，使从原先直接的实体输出，增加为实体输出和网上输出两个通道。因此对“网上公安”的要求应该是：不能追求点击量以确保其高效、畅通；不能追求信息的可读性以确保其权威、严肃；不能追求技术的新颖性以确保其功能的完备。对“网上公安”的建设，应该让广大群众特别是网民，通过网上公安厅（局），得到最权威的法律咨询、最权威的政策解读、最权威的案（事）件解释和最客观的新闻报道。在第一时间看到公安机关发布第一手的公正、公开、公平的信息。深刻感到公安机关在网上网下社会的执法是到位的，打击犯罪是有力的，管理服务是热情的，用实际警务的处理流程来宣传公安，这是“电子公安”建设的目标。

　　3、电子公安是不断发展的系统。从公安本身的结构和功能来看，“电子公安”意味着公安机关体系构造的根本变革，完全超越了工具性、技术性的界定，而具有民主政治的价值追求的终极性价值。因此“电子公安”是发展的、变化的，不是静态不变的单一系统。这一点，同“电子政府”是一样的。如在“电子政府”建设中出现的“吉林、福建、湖南三省的9个县建立了‘村委会电脑选举系统’，实现了对候选人资格的限制、秘密投票、公开唱票，农民可以实现按照自己的意愿选举自己的领导人，而不再由乡政府指派。”这已经远远超出了我们一般意义上对“电子政府”的理解，因为如立法、选举、司法、监督等活动的涉及政治活动的信息化，具有跨时代的启示意义，形成一些新政治现象，也不可避免地为“电子公安”赋予新的责权内容。因此“电子公安”不是一个固定模式的系统，而是随着社会的发展进步不断变革、更新的系统。