一说到政府，人们首先想到的就是领导、权力、监管等词汇，然而在四川成都，人们一提到政府，首先想到的是服务。五年前，成都市政府开始了一项政府改革——建设服务型政府。此后，跟成都一样，全国其他许多城市也开始服务型政府的建设，2005年，建设服务型政府又正式成为中国政府的行政体制改革目标。那么究竟什么是服务型政府，它又会给中国社会和百姓带来怎样的影响呢？
一个故事
办技改审批手续跑了三年
从1998年到2001年，四川成都市华西医科大学制药厂为了申办企业异地技术改造项目整整跑了三年，盖了100多个公章，还没有办下来。时任成都市市长，现任成都市市委书记的李春城来到华西制药厂调研情况，希望能对企业发展提供帮助，当时华西医科大学制药厂厂长张志荣便向他倾诉了繁琐而漫长的审批程序带给他的痛苦和烦恼，李春城让张志荣提供一份华西制药厂所有审批手续的详细报告。张志荣随后便组织人手，详细研究，用了一个星期的时间，绘制了一份密密麻麻，复杂的审批流程图交给了李春城，而李春城将这张图挂在了自己的办公室里，一挂就是好几天。
在接受央视记者采访时，李春城说：“我记得我当时问有关人员，你们谁能办得下这套手续，谁都难办下来，偶然之中见必然，它是一种必然。”李春城随后派法制办进行专门调查，结果发现当时在成都一个非政府投资的国家非限制类项目要通过34个单位的审批，平均要盖94个章，要花11个月，如果是政府投资的项目盖的章还要更多，时间还要更长。对此，李春城表示，“必须得改，必须得积极主动地改，要杀出一条血路来，因为这是利益问题，和利益有关的观念问题，从要实现的最终目标来看，它带有革命的性质。”
一份报告
三个问题找出症结
要改革首先要弄清问题症结，成都市政府特别请四川大学等4所高校对当时成都市各个部门进行调研。几天后，来自四川大学的调研报告引起了李春城的注意，报告显示，问题一：越位和缺位。政府角色定位不够准确，政府对经济过多干涉，会抑制市场发挥基础性的资源配置作用。政府的核心工作应该是为市场经济的发展保驾护航，过多干预市场经济这是一种越位，越位就会导致缺位，而这也是导致审批繁琐的根本原因所在。
问题二：权责不清。政府的权力和政府的责任应该是对等的，不清楚就会导致政府责任交叉，多头监管，多头审批现象。
问题三：政府运行机制不畅。由于政府横向和纵向的权责不分，导致有利益的事情大家都去管，没有利益的事情大家都不去管，这样就导致部门和部门之间协调成本非常高，导致行政效率降低，从而导致运行机制不畅。机构运行不畅，办事效率低下便成为了当时市民与政府打交道的最多问题。
一个理念
推进政府全面改革
2001年底，四川大学调研组调研认为这三大问题已经严重阻碍了成都的经济发展，这些问题在当时政府机关普遍存在。对此，以主执笔人，现四川大学公共管理学院教授姜晓萍为首的四川大学专家组在调研的基础上对成都市政府提交了一份改革建议报告，建议借鉴国际最新的公共管理的理论，提出建设企业型政府的理念。当时的成都市市长李春城认为该理念有一些合理的因素，但一定要结合中国的实际，要实现本土化和中国化，因此提出建设规范化服务型政府。对此，李春城表示，“这和我们党为人民服务的宗旨是一样的，我们的政府就应该是为人民服务的，而不是管制的。因而提出服务型政府，而前加规范化则是因为政府的服务它不是随意的，它一定是依法来进行的，必须是规范的。”
2001年12月，成都市政府提出要建设规范化服务型政府，以此来推进政府的全面改革。由于没有先例可循，一切只能靠自己摸索，改革设计方案就交由姜晓萍的工作小组来负责起草。姜晓萍的工作小组提出以人为本的政府服务理念，依法行政的政府服务准则，公众需求导向的政府服务模式，违法必究的政府服务责任，最终达到价值目标就是怎么来促进政府职能转变，由这种管制型政府向服务型政府的转变，由全能政府向有限政府的转变。对此，李春城说，“政府改革它是必然的，这件事必须要做，因为生产力的发展是束缚不住的。”
一次改革
第一刀砍向审批制度
面对这种既重要又艰难的局面，成都市从减少审批事项开始改革，将改革第一刀砍向审批制度。经过几次削减，根据各部门上报的数据来看，有一半的审批事项被砍掉，但从企业反映来看不但没有减少反而增多了。经过调查，发现，有的部门耍了花样，通过分解、分细，将一个事项变成多项上报，看起来数目很多，取消审批下来后算下来的总数比原来统计的就多了，这是一种利益驱动。针对此情况，李春城想出一个办法，建立全市统一的审批收费目录本向全社会公布，没有进入目录的就不准收费。这个办法一实行，大家就都报收费事项，争取获得批准，列入本子。目录出来，所有的审批事项真身显露，但在实施过程中，新的问题随之而来，比如说一些部门用各种各样理由认为没法实施，很多人在实行过程中嘴上一套背地里又是一套，有些审批项目不明示出来等等。另外，很多审批项目由于能找到相关的文件、规定和依据，一些部门就借此反对某项审批事项的改革，一些局长甚至直接找到了李春城。
对此，李春城在接受央视记者采访时表示，“关键还是要看你用一个什么样的思想去理解它（审批事项改革），如果按照过去的计划经济办法，甚至从部门利益出发，部门的权威出发、权力出发，那你就完全可以有另外一套做法。改革最先改变的是大家的观念，要讲道理，但是还是要靠实践，你要做。遇到阻力说服为主，但是你要不做，我就换个能做的人来做，要真不做，我们真换。”2004年4月，成都市在不到一个月的时间，连续免去十多名各级主要干部的职务，原因包括没有改革发展思路、上班打牌、管理缺位等等，随后成都市委当年6月又出台了《中共成都市委关于弘扬求真务实精神 提高执行力的八项规定》，成都市由此展开了一场干部问责风暴，先后三次集中整治干部作风，在此过程中，先后又有11名各个级别的一把手被撤职。对此，原成都市规范化服务型政府建设办公室主任刘汉固在接受采访时说，“（此举）大大增强了执行力，如果执行力没有增强，我们的改革强力推进就要打折扣。”
改革至今的5年时间里，成都市对审批事项共进行了7次清理，共取消审批项目758项，占原来所有审批项目的66%，对非政府投资项目则取消审批改为登记备案制度。另外，对必须审批的事项则大大简化手续。为此，成都市政府采取流程再造简化手续。姜晓萍接受采访时解释，“所谓的流程再造，就是政府具体工作的流程怎么根据公众的需求来进行再造。”刘汉固则表示，“这是一种角色的转换，就是要树立民本位的思想，破除官本位，以民为本，以客为尊。”
流程再造的第一步就是把所有的政府部门集中在一起办公。
2003年，成都市的规范化服务型政府建设开始在市级57个部门和区县全面推开，成都市先后建立了市一级和各个区域的政府服务中心，各个部门统一集中办公，实行一站式服务，尤其是成都市的政务中心和四川省的政务中心都在一个大楼里办公，大大方便了群众。在实行了集中式办公后，成都市又在全市建立了统一的服务标准：第一，各个部门的工作流程要全部公开透明，窗口工作人员要一次把办事流程介绍清楚；第二，严格规定办事时间，超过规定时限要追究工作人员责任；第三，每个部门窗口要设立首席代表，他有权力当场签字审批，不用再让办事人等时间。
一个变化
现在办审批手续最多68天
落实到具体的行动上来，成都市工商局、金牛区等部门率先试点引入ISO质量认证体系，清晰规定了每一个公务员的岗位职责，再通过督查和绩效考核来保障每一项服务标准落到实处。除了部门内部的督查考核，成都市政府还主动邀请老百姓监督自己。2006年，33名市民代表应聘为规范化服务型政府监督员。这些监督员遍布各个角落，有效地起到了监督作用。此外，为方便广大市民加入监督政府服务的行列中，成都市专门制定了《成都市信息公开规定》，通过新闻发布会、政府网站、政府服务大厅和街头的电子显示屏向社会公布各项政府工作事务，并通过网络、电话、服务大厅建立多种服务渠道，成都市政府还制定了《成都市国家公务员行政过错行政处分暂行规定》、《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫暂行办法》和《成都市行政首长问责暂行办法》初步建立起一套行政效能监督机制，先后有80多名公务员因为投诉受到查处。
成都的规范化服务型政府建设已经推进5年，对此，成都市民表示，现在交流非常方便，需要什么马上就会得到解释，效率也十分的高。2005年，成都又把规范化服务型政府建设全部推向19个区县和各个街道居委会和乡镇农村。记者在新津县古家村采访时，村民都表示现在办事非常方便和快捷。如今成都每一个村子都成立了便民服务室，并且有专门的代办员跑到乡里、县里免费为村民办完所有的手续，目前成都所有区县都建立了政府服务大厅，乡镇和街道建立了便民服务中心，各个村和村委会建立了便民服务站，由电脑网络实现了四级服务机构的协调联动信息共享，构建了一个政府服务的四级网络体系。此外，除了按照成都市统一服务标准进行建设之外，成都市各个区县又结合自身特点，在服务模式上推陈出新。
引发这场政府改革的那份审批流程图，当年要盖119个公章，现在只要盖20多个；当时3年跑不完的审批手续，现在则限定在68个工作日内办完。
改革之初，成都市首先选择了三个部门作为规范化服务型政府建设试点，成都市公安局就是其一。记者来到当初进行改革的单位——成都市车辆管理所，成都市公安局常务副局长李兆林向记者介绍，“就是要做到两点：不安全的车不能上路；不安全的人不能上路。在车管所要实现全过程的优质服务，在每一个过程、每一个环节里面体现到优质的服务。”此外，成都车管所还在全国组建了第一个驾驶证女子考官组，采取措施避免考试舞弊现象发生，还免费提供车辆调校服务。李兆林表示，“我们从某种意义上，就像医生，在我们这儿我们帮你诊断出病，还要帮你治好病，让你去上路，因此，我们把这个关系处理好，我们真正就能实现为百姓服好务。”
一个流程
引发内部机构重新调整
2005年，建设服务型政府正式成为中国政府的行政体制改革目标。接着，建设服务型政府陆续在各地展开。对此，国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞却表示，“目前一个普遍性的问题在于深层次的问题，即运行机制和根本性的理念、观念和公民本位、社会本位的问题关注得少，看得到的、形式上的、技术上的关注得比较多。”不过，成都在改革初期重点实施了简化审批、流程再造建立服务规范体系，但实际上深层次的管理体制、运行机制的改革在一开始的方案中就已经确立，而且提出由局部改革推动整体改革的方式，叫流程再造推动组织再造。姜晓萍介绍，“就是政府具体工作的流程，它变化以后，必然会导致有些处，或者是有些工作人员就会闲置下来了，这个时候必然就要把组织进行调整来适应这个新的流程。所以，你内部的机构，比如你的处、室、科甚至岗位就要根据这个流程重新进行调整。”
成都市现任市长葛红林介绍，“在流程过程当中，我们就会发现，哪些部门不需要它单独设立，可以把它合起来，也可以发现有个环节倒需要新设一个部门。”具体落实上，以成都工商局为例，记者发现，现在在成都办理一个工商执照跟其他地方很不一样，一般办理工商执照需要企业先跑工商局，再挨个去跑税务局、卫生局等几家部门，先办后办都有顺序，全部办理完最快也要65天，这种方式被称为串联审批；而在成都，现在办理工商执照根本不需要一个部门一个部门跑，只需要到政务中心的并联审批综合窗口交一套资料，这套资料就会通过网络同时传到各个部门，由部门之间协调办理，一般只需要两天就可以办完所有手续，最快只需要2个小时。这种方式被称为并联审批并获得了“2007年中国城市管理进步奖”。
2005年，金牛区首先试点推行新办企业并联审批，因为工商、税务等部门人事管辖权不在区里，很难推行。成都市金牛区人民政府常务副区长苏鹏介绍，“关键还是一个观念问题，一个权力问题，当时部门说都是保密的都不愿意拿出来，不能共享，阻力很大。解决办法就是我们内部先做一个网，要求必须要使用这个网络来办，再逐步达到把资源拿出来共享。”为了实现审批并联，改变审批流程，工商局也进行了一项组织机构的改革：将审批权集中在一个部门，成立了注册局，这样便将以前四级审批简化成两级，充分授权给窗口的首席代表，可以当场签字办检。在审批权集中的同时，成都市工商局局长谢述钧欲通过组织再造解决执法部门对企业检查过程中出现的多层、多级、多头问题，这样，便成立了工商局第二个新的部门——公平交易执法局，将原来七个处室的执法权全部集中到这个部门，从前工商所的执法权限缩减，执法流程由三级减少为两级，并对执法程序作出严格规定：立案、调查、审核、执行四个环节必须分离独立。工商局的试点成功之后，目前成都市的各个职能部门正逐步实现审批权的简化集中和执法权进一步整合。
至于撤并部门出现的人员闲置问题，李春城表示，“政府还有更该做的工作，就是事先服务和事中、事后监管，去调查研究，去研究宏观政策，去制定规则，然后履行你政府的监管职责，叫加强两头、简化中间。职能的转换这样就变得非常具体了。”谢述钧表示，“现在规范化服务型政府是什么呢，我觉得政府是归位，更重要的，是要把我们成都市市场经济秩序当中的诚信建设、责任体系，包括企业社会责任体系，我们都有责任帮助他们建起来。”
一个要求
在重点领域关键环节寻求突破
在规范化服务型政府的建设过程中，成都市投资体制和财政体制也进行了相应改革，其中最重要的一项就在于建立公共服务财政体系，用于教育、医疗、社保、就业等民生方面的投入。“经过这三年的努力，你可以到我们成都去看，农村最好的建筑就是学校，而且我这个学校的起点比较高。”葛红林如是说，“你既然是人民的政府，你要服务人民群众，你服务的重点就应该放在群众最关心的民生问题。”而姜晓萍则说，“这时服务型政府就开始转型了，转为追求价值层面的东西，通过加强它的社会管理和公共服务职能，实现推进政府的转型，来实现体现公民本位的价值追求。”
推进改革5年来，根据四川大学2005年的调查，97%的政府工作人员对规范化服务型政府表示认同，77%的企业认为政府工作效率明显提高。而根据成都市投资软环境调查测评工作办公室调查显示，2006年群众对党政机关工作的满意度为84.5%，而改革前这一数据仅为40%。成都通过改革，大大提高了政府的行政效率，投资环境也有大幅提高，城市的综合实力稳步上升，去年全国第九，西部第一。今年6月，国务院又正式批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，对此，李春城表示，“这对我们进一步深化改革提出了新的要求，要求我们在重点领域、关键环节要寻求突破。不过，在权力的重新配置、权力的理顺、责权的明确的难点上，成都才走出万里长征第一步，因为我们的体制机制距离完善社会主义市场经济体制的要求，距离实现构建科学发展体制机制的要求还差得远。但我们已经开了一个比较好的头，所以我们现在正在按照这个要求，立足于我们已有的实践制定新的方案，这个方案会更系统、更深入。”
据中央电视台新闻频道 整理 王斌