作者：王忠德
一、概 述
传统的行政管理模式是在长期的计划经济体制下形成的粗放型、经验型的管理方式，以行政命令、行政审批为核心，以行政首长个人决策为主要特征，行政管理机关是整个社会的“神经中枢”，是主宰社会活动的“指挥棒”，一切意志、命令、指示和计划都由这里传向整个社会各个角落，这种体制的实施使政府陷人对具体事务的处理中，宏观调控功能弱；权力过分集中于个人，弱化法律手段和经济手段，排斥民主监督，手工作业，极易导致盲目性、随意性、低效率、创新意识淡薄和腐败现象滋生。国土资源管理工作也不例外，由于管理者对管理对象、管理活动缺乏定性、定位、定量、可视的认识，造成管理职能分散、零乱，对资源的保护、开发、利用缺乏科学的统筹规划，管理效率低下，信息共享与服务程度低，权力寻租空间仍然存在。
行政管理体制要适应时代发展的要求，与时俱进，就必须以规范化、标准化、数字化、信息化、系统化为核心，进行全面的改革和重构。信息化技术可以为行政管理体制的这种全方位改革提供坚实有力的技术支持和技术依托。其中主要的途径就是发展电子政务。电子政务不是一个单纯的技术项目，它是政府机构运用现代网络通信与计算机技术，将其内部和外部的管理和服务职能经过“五化”后到网络上实现，变革和改造现有的政府形态，构造一个信息时代的政务，为社会公众及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。
二、全面认识信息化工作对国土资源行政管理体制变革的长远影响和深层冲击
（一）信息化与法制建设
依法行政是依法治国的基本要求，是现代行政必须遵从的基本原则，为推进依法行政，我们提出构建国土资源管理法制化系统。国土资源法制化系统是以法制理念、法制精神为指导，以现行法律法规为核心，以规范化标准化为具体方法手段，实现对国土资源管理工作全面覆盖的一个有机整体。规范明示的是怎么做，标准明示的是做到什么程度，通过规范标准使每个公务人员从事每件公务都有章可循，每个公务人员处理每件公务的过程都有记载，每个公务人员处理每件公务的结果都有考核有标准。法律是有国家强制力为保证的，而机关内部的规范制度由于领导者注意力的变化、执行者的感情偏好、个人喜好等因素的影响，常常导致规范制度不能坚持执行，弱化了规范的强制力，甚至被束之高阁不能落实。现代信息技术的发展为我们提供了克服上述弊端的方法和手段，将规范标准编入政务业务处理程序，借助信息化工作流程的控制，将每个公务人员处理每件公务强行纳入程序，客观记载过程，达不到设定标准的不能通过，使规范标准的落实获得了一定程度的强制力，从而保证各项规范标准，稳定地、准确地、客观地得到遵守和执行。可以说，信息化为规范标准的落实，为法制化建设提供了有力的保证和坚实的技术支持。
（二）信息化与民主决策
行政管理工作中民主决策的实现需要解决四个方面的问题。一是要有稳定成形、不可随意更改的工作程序做保障；二是要有科学合理有效的公开手段，保证机关内部人员对决策议题的充分了解；三是要有可行的民主决策的载体；四是要有民主决策过程中明晰的个人责任，不能因推行民主决策而淡化个人责任，集体负责变成了无人负责，轻率决策、随意决策，降低决策质量，违背民主决策的初衷。我局通过电子政务系统对业务件从窗口收件到窗口发件的整个业务流程，都做了严格的规定，任何人都不得擅自更改，也不可能更改，系统不执行擅自更改的程序。所有业务办理事项从收文窗口收件开始，到科员、科长、主管局长各个办理环节的承办意见，全部在政务网络上流转。会审前一天所有会审议题及初拟意见全部公开。会审时各个承办环节的办理过程及结果，以及供会审会决策选择的几种方案，都可以通过电子政务系统在投影屏幕上图文一体化地、直观地、动态地播放，使与会人员对议题的来龙去脉，各个方面都有充分详实的了解，以便做出正确的选择、决策。我局自 2001 年 5 月 8 日起开始对凡涉及行政管理相对人权益的事项，一律实行局内会审。参加人员为副科级以上人员，会审时只要有一个人对会审议题适用的法律、政策有异议就不能做出决议，责成法制机构专题研究达成共识后再做决议。自 12 月5 日第 80 次会审会开始，我局主动引入社会监督，实行社会公众旁听会审会制度，以保证决策的公平、公正、合法、合理。借助电子政务信息化系统，我局使每一项行政决策的过程和结果都达到了最大程度的公开。这样信息化技术为公开、透明、阳光行政，提供了现实、便捷的传播公开媒介。
我们还针对议题办理的各个工作环节，制订了明晰具体的工作规范和标准。并将各项业务审查内容，如进入办理流程的议题的形式完备性、事实内容的真实性、拟办理意见法规政策依据的适当性等内容的审查责任合理分配于各个流程环节，实行二审考核制。即前一环节已负责审查过的内容，后续环节首先要对其进行复审并做出结论，履行自己所承担的审查职责，如在此内容上出现失误，前后环节的承办人员都要承担相应的责任。工作流程中，每一个工作环节的处理情况、审查的结论、审查意见，电子政务系统都有忠实准确的记载，这样在保证民主决策的前提下，又强化明晰了个人责任，实现了岗位目标责任制的规定。如果没有信息化技术作依托，要实现这种形式多样、轻重有别、前后相联的工作责任体系是很困难的。
（三）信息化与行政管理科学化
传统的行政管理，缺少科学的理念、科学的工具、科学的手段，偏重于经验、习惯和感性，是一种粗放式的管理，常常造成与社会客观现实规律的脱节，造成工作的低效，甚至重大失误，造成巨大的社会财富浪费。我们要提高行政管理的科学化水平，就必须利用信息化技术，实现对国土资源管理对象基本情况、发展趋势的科学把握，实现对行政管理内部过程的科学设定、科学配置。国土资源管理是一种综合性的系统活动，存在着大量的管理对象及其属性数据，要做出科学的决策，进行科学的管理，就必须从定性走向定量，实现数字化，建立相关的信息系统，实现对管理对象的精确认识，达到对管理对象描述的定性、定量、定位、可视。在此基础之上，全方位地考虑国土资源方方面面的问题，摆脱主观臆断、感情用事，避免盲目性，增强科学性，实现国土资源管理的科学化。比如在制订土地利用总体规划时，由于缺少科学准确翔实的基础图文数据作支撑，使制订出的规划偏离了客观实际的需要，致使实施起来一改再改，既破坏了规划的严肃性，又造成大量的人力、物力和时间的浪费。这可以从一个反面说明信息化建设对科学化的不可或缺性。
行政管理科学化也要在内部管理过程中体现出来，要实现快捷高效，要达到权责分明，要激发每一个员工的积极性和创造性，就必须利用信息化技术，通过内部网络流程，把内部管理环节的科学设定、科学配置加以物化显现，成为一种相对于具体人员的外部强制制约力量，从而保证有关内部管理的科学设计和科学设想得到客观实现，全面提高国土资源内部管理过程的科学化水平。
（四）信息化建设与行政管理的快捷高效
快捷高效是行政决策质量的重要组成部分之一，一个决策无论其科学性多高，一旦拖延时间，贻误时机，也会成为一个不再适应客观需要的决策，成为一个过时的“废品”。我局通过建立电子政务系统彻底摆脱了以往长期的手工作业方式，无论是在业务工作审批的流转方面，还是在信息数据库支持下的决策方面都大大地提高了速度，真正实现了行政管理的快捷高效。从窗口收件开始，系统即开始计时，对于每一类审批业务，系统都规定了完成的工作时限，一旦超过系统设定的时限，系统便会对该件亮红灯，发出警示，同时系统准确记录该件所经的工作流程和每一流程所用的时间，在哪一个环节超时，哪一位工作人员未及时办理，一目了然。这样就促使每一个工作环节的人员都不能懈怠，以最快的速度办理政务，从而使行政管理过程在局内全面提速。实行电子会审后，我局又把原行政审批中相关科室对同一项业务的先后审批，改为窗口收件同时发向各相关科室，同时审理各自相关内容，同一次上会决策，我们形象地称之为“串联”改“并联”。通过我局电子政务系统的控制和这些改革措施，大幅度地提高了行政审批的速度。 12 月 2 日接到“沧州市机床制造有限公司”用地卷后，经过制作室扫描制作，通过网络同时发送规划地籍科、耕地保护科、土地利用科审查。 12 月 5 日几个科室在会审会上同时把经各自主管局长审查办理后的审批意见提交讨论，一次性审议通过。这样的文件如果按以往的审批程序，几个相关科室先后审批，三道工序手工作业每道费时一周，可能要 21 天，通过电子会审，业务卷办结时间比原来大大减少，电子政务系统对提高行政管理速度、效率的作用是十分明显的。
（五）信息化建设与行政程序的规范
我国的法制传统历来是重“实体”轻“程序” , 在行政决策行为中更是如此。但现代行政理念是把能否遵守规范的行政程序放在与能否遵守各项实体法同等重要的地位，认为程序合法是实体公正的保障和前提条件，是判断行政行为是否合法的重要条件之一。现实行政决策过程中，人们习惯于相信“凭好心，办好事”，认为程序的规定是形式的摆样子的东西，不能给予足够重视，在行政程序方面随意性极强，尤其是行政机关内部的业务审批流转程序更是如此。程序合理是决策结果科学的保证，这种不重视程序的思想和行为，往往造成决策结果的偏离实际，以及相关决策部门或机构之间的矛盾和隔阂，形成内耗。
我局的电子政务系统，根据实际审批工作的需要，设定了严密的工作流程。所有内部工作人员，一律不得私自接件，私自接件以违纪查处，收件窗口一旦审查合格收件后，该件只能在系统内向前流转，即使不合格也不得退件，一直到会审会审定不合格后才能退件。系统设定的工作流程既不能越过，也不能削减。如果不按设定的流程审批，系统将不执行操作指令，使审批件无法通行。这样我们借助“冷面无情”的政务系统控制，使得各项行政程序都得到了严格、忠实的遵守，避免了决策的随意性，保障了决策的质量。同时内部人员职责分明，各守其职、各负其责，净化了人际关系，促进了局内部的和谐与团结。
（六）信息化建设与行政服务
在传统的计划经济体制下，行政管理部门是整个社会的“神经中枢”，一切意志、命令、指示和计划都由这里传向整个社会各个角落。这种体制的长期施行形成了行政管理部门高高在上，习惯于发号施令指挥的“官老爷”心态。而在社会主义市场经济体制下，除公共事务外，大部分社会活动主体由政府部门转变为社会中具有独立的行为能力，能够独立承担民事法律责任的法人或自然人。政府部门从具体事务中脱身而出，其主要职能转变为调控宏观环境，为社会提供一种公平、公正、合理的社会环境秩序。这种职能的转变，要求我们行政管理部门“降低”心态，甘于以社会为中心，以社会为主角，为社会提供最优质的管理和服务。我局通过信息化建仗在转变工作作风、强化社会服务意识、社会服务职能方面，向前迈进了一步。我局通过电子政务系统，完全实现了窗口收件和窗口发件，这就消除了“人情”在业务审批过程中所起的影响，使业务申请人不必再找熟人、拉关系，免除了“公关运作”的成本。我们还通过网站、大屏幕、触摸屏等信息传播媒介公开各类业务的受理条件、办理程序、办理依据、办理结果。业务申请人还可以通过网上查询系统，查询个人所申请业务的办理的进度。这样就使每一个来我局办理业务或咨询了解情况的人员都能做到情况明了，心中有数，以合理统筹安排自己的工作和时间。
国土资源管理部门所管理的各类资源对象的自然属性和社会属性数据，社会公众或有关单位都有现实的使用需求，如测绘数据、地籍资料、地产市场信息等。只有通过信息化技术，把这些属性数字化、信息化，建立数据库系统，才能真正实现“社会共享”。国土资源部门才可以方便、快捷、低成本、高效率地为社会提供此类服务。信息化技术为行政管理部门服务社会理念的实现提供了现实有力的技术载体。
（七）信息化建设与防腐保廉
国土资源行政管理部门掌管着国民经济和社会发展的基础性资源和资产，是社会主义市场经济体制中的热点部门之一。从近几年的实际情况看，防腐保廉是我们的头等大事。凡腐败行为产生的条件，简单说有几种，一是封锁本应公开的信息；二是借故拖延，增大行政管理相对人的成本；三是权力集中于少数个人手中，权力可以暗箱操作、“倾斜”行使。一是通过信息化建设，利用电子政务，有针对性地铲除这些腐败行为、权力寻租产生的土壤。我们通过大屏幕、触摸屏，国土资源网站，网上审批查询等一系列媒介，把有关国土资源的政策法规、收费项目、标准、申请办理业务的进展情况等一系列信息全部公开，打破信息封锁和信息垄断，做到彻底的公开透明；二是通过严格设定的行政程序和严格的时限规定，使每一件公务的处理都能做到快捷、高效，而且是在一种全面监督下的快捷、高效，这样就使行政管理相对人的时间成本降至最小；三是通过业务办理的窗口收件、网上流转、公开会审、公众旁听这几个环节，将决策审批权从个人手中转移到了集体手中，真正实现了集体决策，同时又将每一项业务的审批过程及结果置于局内人员和局外公众的注目之下，实现了最大程度的公开决策，使腐败行为得以发生的暗箱操作不能运作，众目睽睽之下的“权力倾斜”也难以实现。所以说借助电子政务系统所实现的公开透明和集体决策是国土资源管理部门防腐保廉的根本性和关键性的长效措施。
通过近一年来的信息化建设的实践，我们深刻地认识到决不能把信息化建设简单归结为引进一些机器、一种工具、一种操作手段，或简单地理解为实现节省人力，减少劳动强度，提高劳动效率等方面的低层次目标。信息化建设对行政机关工作理念、工作方式、机关内部门之间的关系、行政机关与社会公众之间的关系等方面的冲击和影响是全方位的、长远的和深刻的。从以往的历史发展进程看，任何一种对人类生活有着广泛影响的技术的出现，都将逐步改变整个社会的形态，在新出现的技术的基础上，产生出新的观念、新的机制、新的管理模式，信息化技术正是如此。
尤其是国土资源管理部门在新的社会发展形势中正面临着很多诸如民主、高效、廉洁、科学等方面急需解决的问题，这些问题能否解决关系着社会发展的速度和社会发展的平稳。以往我们在这些方面也做了一些有益的探索，但由于缺少科学、合理、坚强有力的物质手段做载体、做保障，所以常常流于形式，难以发挥效力。“徒法不能自行”，观念、制度的力量必须借助于或者说依托于物质的手段才能产生现实的制约力量，这是符合物质与意识之间的辩证关系规律的。通过信息化工作的开展，我们的一些工作理念得到了实现，一些工作成果得到了巩固和“固化”。我们更加体会到行政管理体制的改革，国土资源管理事业发展对信息化技术的如饥似渴、迫在眉睫的需求。也正因为如此，我们全局统一思想，上下一心，举全局之力，以一万年太久，只争朝夕的精神，自我加压，全面开展推进了我局的信息化建设工作。
2001 年 8 月我局正式开发电子政务系统，仅用 4 个月时间，于 2001 年 12 月 1 日投入试运行。自 2002 年 l 月 1 日起，我局启动地籍信息系统建设工程，用一年时间完成了常规情况下三年才能完成的 36 平方公里城区地籍信息系统建设。