近年来，我们深圳市按照职责、目标、监督、评估、问责五个要素，在健全行政责任体系、建设责任政府方面进行了积极探索和实践，取得了一定的成效。

    这一行政责任体系的总体构想是：确定政府职责，明确内部责任分工，为全面履行政府责任奠定基础；实行目标管理，以目标管理统领政府工作全局；加强行政监督，充分发挥行政监督在行政管理过程中的预防和纠偏作用；加强考核评估，构建科学的评价机制，推动政府责任的层层落实；推行行政问责制，对失职失责行为给予惩戒，为政府责任的落实提供有力保障。在此基础上，实现对行政管理全方位、全过程的系统控制。2005年底，我们出台了《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》等“1＋6”文件，从制度上构建了科学、刚性、可操作的行政责任体系。这个体系有两个显著特点：

　
　一是形成了从责任设定到责任履行、责任监督、责任考核、责任追究的有机整体和完整链条。职责、目标、监督、评估、问责五要素不是简单的并列关系，而是具有逻辑和时序上的继承性和连续性，构成一个完整的行政责任链条。履行政府责任的前提和条件是明确职责划分。职责清晰后，就要促进行政部门履行职责。实践证明，实行可考核的目标管理是一个有效的方法，不仅有利于明晰政府各部门的责任，强化工作人员的责任意识，也有利于解决政府决策层与执行层脱节的问题，提高政府内部的执行力。目标确定后，部门将根据所设定的目标去执行，政府则对执行过程进行监督。行政监督是对部门执行全过程的系统控制，具有防止和纠正行政管理出现失误与偏差的作用。但行政监督主要是过程、程序上的监督，并不能保证结果的合理性。因此，有必要对执行结果及时进行考核评估。开展政府绩效评估，就是以公共责任和公共服务为理念，以群众需求为导向，以群众满意为目标，对政府行政绩效进行评估，并及时将评估结果进行反馈和运用，最大限度地提高行政绩效，努力实现公共利益的最大化。考核评估后，就要进行责任追究，对失职失责行为作出否定和制裁，保证行政责任的正确履行。

    二是形成了具有反馈控制功能的闭环系统。上述行政责任链条并不是单纯的连续性关系，还通过调校机制具备了反馈功能，形成了两个闭环。一个是从绩效评估反馈到责任设定和目标管理的闭环。首先根据管理效率、服务质量和群众满意程度等方面情况，对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果的绩效进行考核评估。然后根据评估结果，及时对政府职能、部门责任、工作目标进行调校，使职能更加明确、责任更加清晰、目标更加合理，从而提高行政行为的绩效。另一个是从责任追究反馈到部门执行的闭环。通过对失职失责行为的责任追究和履职优秀行为的激励，促进部门和工作人员增强责任心，更好地履行职责。这两个闭环都应同时具有正、负反馈的功能，通俗地讲，就是奖勤罚懒。

    按照上述思路，我们主要从五个方面构建行政责任体系：

    （一）职责设定。从三个方面着手，科学合理界定政府职能，明确政府内部责任划分：一是积极推进行政体制改革。在社会主义市场经济条件下，政府主要履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。我们以精简、统一、效能以及决策、执行、监督相协调为目标，先后进行了七次行政管理体制改革，不断优化政府机构设置，科学合理界定政府职能，理顺政府内部权责关系。二是理顺政府部门职能分工。积极解决职能交叉、权责分离、多头多重执法、运作不畅等问题，对政府部门之间职能交叉重叠、职能不够明确的事项进行调整，努力实现政府内部责任的明晰化。三是科学划分市、区、街道事权。理顺政府纵向关系，弱化基层政府的经济管理职能，强化其社会管理和公共服务职能，实现管理重心下移。

    （二）目标管理。在政府系统全面推行“目标明确、责任清晰、制度保障、绩效考核”的目标管理，使每一项工作都有目标要求，有责任主体，有工作进度，有监督考核。一是实行层级责任目标管理。每年初，根据市委市政府重大决策、全年重点工作和重大项目等，制定不同层级的目标管理责任书，将每一项工作任务详细分解到各部门、各级政府、各级领导、各级工作人员。政府监察督查部门对照责任书的内容，进行检查督办。二是推行部门责任白皮书制度。2006年，我们在与市民生活息息相关的食品药品监督等5个部门试行部门责任白皮书制度，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标、进度要求，以及上一年度工作目标任务的完成情况，接受社会监督。今年，将白皮书的实施部门扩大至16家，并对各部门完成白皮书确定目标任务的情况进行考核。三是建立公务员职位说明书制度。为实现岗位责任链接的无缝化，在全市机关实施职位说明书制度，为不同岗位的公务员制定职位说明书，作为公务员录用、考核、培训、选拔及奖惩的重要依据。同时，出台《非领导成员公务员考核办法》，加强对公务员的日常考核。

    （三）行政监督。坚持行政权力运行到哪里、监督就到哪里，财政性资金支出到哪里、审计就到哪里，公共服务提供到哪里、绩效评估就到哪里的原则，不断探索，大胆创新，初步建立了一套全方位、多层次的行政监督机制。一是加强独立运作的行政监察机关建设。早在1987年，我们就成立了行政监察机关。在全国普遍实行纪检监察机关合署办公后，深圳行政监察机关继续保持独立运作的体制，在促进依法行政，保证政令畅通，改善行政管理，提高行政效率等方面发挥了积极的作用，成为深圳行政监督的一大亮点。二是建立健全行政监督沟通协作机制。整合政府监督资源，建立由监察机关牵头，财政、审计、法制、人事等部门参加的行政监督联席会议制度，以及财政、审计、法制部门、政府督查机构向监察机关的移送处理和联合检查制度，完善了行政监督的链条。三是完善纵向行政监督网络体系。推进全市各层级行政责任追究制度的建立和落实，形成纵横交错、上下相通，覆盖全市各领域、各层级的严密、高效、强大的行政监察监督网络体系。四是自觉主动接受外部监督。坚持向人大及其常委会报告工作制度，主动向政协通报重要工作情况，积极邀请人大代表和政协委员对政府行政执行力和廉政建设情况进行检查评议。大力实施“阳光工程”，通过各种形式，将发展规划、重大决策、工作目标、依法应当公开的突发事件及处理情况等向社会公布。五是积极创新行政监察方式。加快推进电子政府建设，运用信息化手段开展行政监察，提高行政效能。开发建设了行政审批电子监察系统、重大投资项目审批电子监管系统等，使行政监督由软约束转变为硬约束，增加了行政审批透明度，提高了行政审批效率。

    （四）绩效评估。积极推进建立政府绩效评估体系，按照以人为本、提高效率的宗旨，将市委市政府年度重大工作、重大政策、重大改革、重大投入、效益深圳、民生净福利等指标体系，以及各部门、各级政府履行法定职责、完成工作任务等情况结合起来制定评估指标，按照横向比较、纵向比较、专项工作评估等方式，采用内部评估和外部评估相结合的方法，运用现代管理信息技术手段进行综合评估。评估结果作为评估各级政府及其部门行政绩效、推进政府体制改革、实施行政问责的重要依据。我们把2007年确定为“行政绩效年”，根据“总体规划、先易后难、试点先行、分步实施”的思路，选择16个政府职能部门及全市6个区作为政府进行绩效评估的试点单位，力争2008年上半年将绩效评估覆盖所有政府职能部门。

    （五）行政问责。积极建立和推行行政问责制，推动工作责任的落实，提高政府的执行力和公信力。一是建立健全行政责任追究制度。2001年，我们制定颁布了全国第一部行政过错责任追究办法。2005年出台了《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、《行政过错责任追究办法》、《深圳市实施行政许可责任追究规定》，这三个办法形成了一套比较完整的问责法规体系。二是构建全市行政过错投诉处理网络。健全行政过错投诉处理机制，建立行政过错责任追究的备案备查制度和统计分析制度，形成了对行政责任追究工作齐抓共管的机制和覆盖全市的行政问责网络。三是建立重大事故事件政府部门责任检讨制度。出台《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》，规定凡是发生安全生产、食品安全、环境污染、公共卫生、社会治安等方面的重大事故事件，负有管理责任的政府部门必须在20个工作日内就行政措施是否适当、管理制度是否缺失等完成检查工作，有失职行为的，应向公众公开道歉。四是严格责任追究，加大行政惩戒力度。2005年以来，在全市范围内掀起“责任风暴”，大力实施“治庸计划”，增强干部责任意识，加强责任监督，严格执行有责必究的“埋单制”，在全市产生了极大的反响，提高了政府的威信。

    （作者：中共深圳市委副书记、市长）