电子政务建设是一个长期的过程，正如有专家所言，它和整个信息化进程一样“没有终点”。我国是一个发展中国家，限于条件和资源制约，我们的电子政务建设不能一蹴而就，只能分阶段推进。因此，电子政务的策略本质上是阶段性策略，无论盲目激进，还是消极不前，都会产生不利的后果。
制定电子政务的策略，最关键的一点是要正确把握电子政务本身的基本特点，处理好“电子”与“政务”的关系。“‘电子’是手段，‘政务’是目的”，似乎已经为大家所认可，但其实不然，实践中典型的反面例证，即是“电子”对“政务”喧宾夺主或两张皮的现象，其表现诸如电子政务建设与应用脱节（应用严重滞后）、系统实效性差、重复建设、人为造成的信息孤岛等等。
一方面是正确的原则要真正落在实处并非易事，需要在实践层面上解决问题。比如，电子政务建设中的技术主导力过强且分散、宏观协调不力、投资约束偏软、效果测评和考核落实不够等等；另一方面是在人们的认识上仍然存在着偏差。我们在电子政务理论研究上的不足，使各级决策者制定电子政务策略时缺乏强有力的理论支撑，是出现上述现象的原因之一。电子政务的理论研究亟待加强。
为了深入探讨电子政务的发展规律，近期中国社会科学院信息化研究中心课题组完成了一项阶段性研究课题。这项研究采用行政生态学的方法，在探索建立我国电子政务基础理论和策略分析框架方面进行尝试，获得了一些新颖的研究成果。
基于“电子”的电子政务发展阶段
对电子政务发展的一般趋势，人们可从用户界面的特点变化上，将其归纳为四个递进的阶段：一是公共机关在网上单向发布信息；二是局部政务应用上的双向互动；三是双向在线实时的政务处理；四是整合多种政务应用系统基础上的在线政务，即面向用户提供“一站式”的电子政务。与此大同小异的是，联合国经济与社会事业部新近发布的报告，将电子政务的发展划分为：起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个阶段。这种“五分法”与前面“四分法”的区别，是把前者所提第三阶段展开为“双向”和“实时处理”两个阶段。
这样归纳电子政务的一般趋势及其阶段划分有其积极的意义，但仅此是不够的。它们共同的弱点比较明显：从方法论上看，仍过于把视角放在了“电子”上，而忽视了从“政务”的角度进行归纳和阶段划分。
基于“政务”的电子政务发展阶段
一旦将电子政务回归于“政务”，其发展趋势和阶段会展现出另一种结果。我们基于不同的公共行政学基础理论之上的不同的行政目标，对与之相匹配的电子政务策略进行系统梳理，分析比较了电子政务基本策略所涉及的电子政务目标优先顺序、实施原则、管理标杆、操作步骤和障碍消除等方面，将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的阶段性策略，即：技术应用型电子政务策略、管理信息化型电子政务策略、扁平服务型电子政务策略、电子民主型电子政务策略和全面响应型电子政务策略，并进而探讨了这五种不同阶段策略的内容和特点。这样归纳出来的电子政务不同阶段策略之间的区别，不仅仅反映在“电子”技术利用的程度上，更重要的是体现在了“政务”系统策略目标的区别上。
电子政务阶段目标设立与政务环境的关系
电子政务阶段性策略取决和服务于公共行政的目标，而后者又与不同的政务环境相关。不同国家的电子政务策略选择，是不同政务环境的产物。因此，在当前全球化的背景下，引入行政生态学的理论方法，有助于我们客观地认识不同国家电子政务策略选择的依据，及进一步分析其策略实施的有效性。
课题组应用行政生态学的方法，基于相关数据，系统探讨了电子政务与政务环境的互动关系。分析结果有力地支撑了关于电子政务策略与行政环境互动的观点，并且对经济要素、沟通网、创新基础、人力资源这四大类环境要素对电子政务发展阶段和策略的影响范围和方式、相关程度、重要性程度等，有了更深入的认识。
电子政务阶段策略的行政生态学研究得到的一个基本启示是：电子政务与发展环境高度相关，不存在对各个时期、各个国家都通用的一成不变的电子政务模式。不同发展环境和发展阶段的国家，通过电子政务，希望和能够解决的紧迫问题以及解决问题的优先顺序不同，需要根据本国行政环境的特点，从实际出发选择最适合自己的发展模式。
我国电子政务发展的阶段定位
根据课题组提出的基于“政务”的电子政务发展阶段划分，目前我国电子政务从整体上看，正处于从技术应用向管理信息化转变的过程中，少数发达地区和部分电子政务走在前面的部委，正在尝试进行政府扁平化服务的创造性实践。从与行政环境互动的角度来看，当前我国电子政务建设的现状，大体适应现阶段的行政环境。
用发展的观点考虑我国现阶段电子政务阶段策略的目标定位，我们认为，与发达国家不同，我国短期内要在转变公共产品和服务的生产方式的过程中，建立适应“以信息化带动工业化”需要的电子政务模式；未来的发展方向是从政府技术应用和管理信息化，适时全面推进到政府流程再造和服务型政府的建立，以及结合我们的国情，有重点地推进社会主义民主政治建设。扁平服务型电子政务策略，是我们接下来最主要的可选发展空间。
我国是在工业化的任务尚未完成的情况下推进信息化的，这一基本国情必将在电子政务行政方式的过渡性和复杂性上体现出来。借用国外行政生态学家雷各斯关于过渡社会“棱柱型”行政模式的概念并加以发展，课题组提出，中国电子政务在行政方式上的阶段策略目标是要建立“双棱柱型”行政模式。这里，第一重棱柱，是实现从农业组织方式向工业组织方式的过渡；第二重棱柱，是实现从工业组织方式向信息组织方式的过渡。这种“双棱柱型”的阶段策略，是由我国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的。在推进电子政务时，不考虑行政环境中的农业社会遗留问题，行政策略选择就会脱离国情；不考虑信息社会挑战问题，行政策略选择就会丧失机遇；更重要的是，不考虑工业社会的现实问题，行政策略选择就会失去重心。
以此理论来对照我国目前电子政务实践中的若干现象，可以启发我们做进一步思考。
例如，有政府主管官员把我国加快电子政务建设的动因归纳为“四个需要”，即：一是转变政府职能的需要，通过电子政务建设，更好地为民服务，提高监管水平和工作效率；二是制止重复建设的需要，许多政府部门建立了大量的网络体系，但互联互通不够，网络利用率低，需要加快建立统一标准和统一平台的步伐；三是拉动内需的需要，通过政府率先加快信息化，创造市场需求，拉动国内信息产业的发展；四是应对中国加入WTO后挑战的需要，全面提高行政的透明度，增强依法行政能力。
转变政府职能属于行政改革的策略诉求，制止重复建设属于提高行政效率的诉求，提高透明度属于改进管理和加强行政能力的诉求，它们可以分别对应于上述基于“政务”的电子政务前三种策略的范畴中。课题组认为，把拉动内需作为加快电子政务建设的诉求点有不妥之处。尽管电子政务的推广，在客观效果上会创造新的市场需求，拉动信息产业的发展，但是，若在指导思想上把这一点提得过高，就很容易产生“泡沫”、“电子”与“政务”脱节和浪费等负面效果。换个角度看，也不应该用创造了多少内需，作为评价电子政务成效的依据。而且，须知经济运行本身存在着周期波动，需求不足时用它来拉动内需，需求过热时难道就不需要电子政务建设了？
再如，关于现阶段我国电子政务建设的重点，一种意见认为，应按照加强监管、提高效率和改善公共服务这样的顺序，来部署和推进我国的电子政务建设，根据是我国信息化、网络化的发展水平和普及程度还比较低。这在原则上是成立的，但是考虑到电子政务在不同部门和不同地区发展的不平衡和应用的多样性，对此恐怕就不能一刀切了。
在电子政务推进中，处理好提高行政效率和政务改革的关系非常重要。我国的电子政务是从办公自动化开始发展至今，横向看，目前我国县以上政府机关绝大多数已建立了网站，少数政府机构开始推出双向互动服务乃至在线实时政务；总体上看，政府内部事务处理电子化和网络化还未完成，面向社会公众的政务服务和应用差距更大；纵向看，从面向政府自身的为宏观管理和决策服务到越来越多地面向社会强调公共服务，正是政府改革给电子政务所带来的最重要的变化之一。在现阶段，如果原来的“政务”体系没有任何变动只是加上了“电子”，如果电子政务缺少改进管理和政务改革的基础，这将会为今后的行政改革增加新的障碍。
作者:汪向东 中国社会科学院信息化研究中心