李军鹏

　　 [摘　要] 加强公共预算管理, 加快推进公共预算改革, 是建设节约型政府的治本之策。为此, 要加快推进公共预算的民主化、绩效化、公共化、精细化、公开化进程, 建立节约型政府的权力约束机制、质量控制机制、法定约束机制、成本控制机制和公众约束机制。
　　
　　
　　 [关键词] 公共预算; 公共预算改革; 节约型政府
　　
　　
　　在市场经济条件下, 几乎全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。要加强政府成本控制, 建设节约型政府,关键是加强公共预算管理。因而, 加强公共预算管理, 加快推进公共预算改革, 是建设节约型政府的治本之策。
　　
　　
　　一、加快推进公共预算的民主化进程,建立节约型政府的权力约束机制
　　
　　
　　建设节约型政府, 最根本的途径是强化立法机关对公共预算的硬约束, 推进公共预算的民主化进程。公共预算的实质是保证政府官员对国家委托他们管理使用的资金的支出负责的一个会计工具。当代政府的公共预算受到立法机构的根本制约, 政府预算的提出、通过、执行、调整和决算等一系列预算活动的全过程都要在立法机构的审批和监督下进行。在发达国家, 国会对政府预算的管理是非常严格的。财政部门编制预算, 应将预算收入和预算支出报告给国会并获得批准。国会对政府预算进行事前事后调查,为此, 国会均设立专门或临时的预算机构, 并雇佣专业审计人员进行工作, 同时, 举行大量的听证会, 对政府的预算及其执行情况进行审查。如美国国会中与财政预算有关的机构有: 参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室和总会计局。在发达国家, 还重视发挥独立的审计机构在政府预算管理中的作用, 如英国、美国实行对政府预算的立法机关审计模式, 德国、荷兰、日本对政府预算的独立的国家审计模式等等。国会中的或独立于国会的会计和审计, 是促使具体使用资金的部门、财政部门合理而有效地使用财政资金的有力工具。
　　
　　
　　在我国, 人民代表大会及其常委会审查和批准国民经济和社会发展计划和国家预算、决算, 其实质是从最基本的方面制约、监督政府。强化人大对公共预算的民主控制机制,要采取如下措施:
　　
　　
　　第一, 预算编制部门向人大提交年度预算报告时, 要同时提交关于预算执行和财政形势的分析报告和财政发展战略报告, 阐述政府对经济发展形势的预测, 提出政府中长期财政发展战略等等。预算编制部门要精确预测收入增长情况与支出情况, 提出科学准确的预算收入计划与支出计划。
　　
　　
　　第二, 建立与完善人大对公共预算的审查与批准机制, 强化人大预算监督和审查权。人大既要有对计划、预算报告的整体表决, 又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。要将所有政府收支活动都纳入人大监督与审查的范围。
　　
　　
　　第三, 为便于人大对公共预算的监督, 要全面推行部门预算, 并细化财政总预算, 要求政府预算报告中要有在部门分类之下三级分类的“预算附件”, 切实解决我国预算草案粗糙、项目不细、预算报表所列科目级次太少、透明度太低等问题。预算大类科目按部门设置, 下设明细项目, 大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。
　　
　　
　　第四, 要成立人大预算办公室, 加速人大审核预算的过程, 使人大代表能用专家的眼光来审核政府的行政预算。
　　
　　
　　第五, 加快财政监督立法步伐, 制订财政监督法。修改预算法, 将预算外资金和预算超收收入纳入预算管理。
　　
　　
　　第六, 要强化审计机关对公共预算的审计约束, 实现以政府为重心的监督审计向以人大为重心的独立审计的转变。为确保审计机关依法独立行使审计监督权, 审计机关应向全国人大负责, 或独立于政府机构。
　　
　　
　　二、加快推进公共预算的绩效化进程,建立节约型政府的质量控制机制
　　
　　
　　预算不仅为政府制定公共规划和提供公共服务提供了方法和手段, 而且也为评价政府活动的效率和效益提供了成本记录与标准。通过推进公共预算的绩效化进程, 实行绩效预算制度, 加强对公共支出的绩效评价, 是强化对政府成本的质量控制机制、建立节约型政府的重要途径。
　　
　　
　　当代公共管理的主要措施之一, 就是推行公共预算改革,建立以政府预算绩效评估为基础的公共预算管理模式。传统的公共预算管理模式的基点是“养人”, 政府部门主要根据各行政机构的人员和定额来分配公共预算, 将人员作为预算资金分配的主要依据; 在实践中, 传统预算管理模式导致了许多弊端, 如公共预算规模扩张、政府效率低下、浪费严重、官僚主义盛行等等。针对这些弊端, 大多数国家对传统的公共预算管理模式进行了改革, 改革的方向是在资金分配上强化绩效, 实行绩效预算。
　　
　　
　　绩效预算是以部门预算为基础的系统的预算管理过程。绩效预算将业绩指标、成本核算和预算执行结果都纳入预算体系, 对预算进行系统管理。如1993 年, 美国通过了《政府绩效和结果法》, 要求机关以达到的成果或者产出为基础来编制公共预算, 政府部门提交公共预算时, 必须同时提交一套绩效指标。目前, 绩效预算已成为西方国家主要的公共预算管理模式。
　　
　　
　　同时, 加强对政府公共支出的评价, 也是当代政府改革的重要内容。公共支出评价就是评估政府支出是否有效, 效果在哪里, 在哪些方面应当改革, 以进一步提高绩效。西方国家公共支出评价的主要目的是为政府工作和议会公共预算案的讨论和通过提供基础材料; 同时, 在支出评价中,还能发现政府工作漏洞并加以改进。公共支出评价是随着绩效管理和绩效预算而出现的, 它是政府公共管理的重要工具之一。如澳大利亚联邦政府于1999 - 2000 财年正式实施了公共支出绩效考评制度。
　　
　　
　　当前, 我国政府预算管理还存在着忽视绩效与结果的问题, 预算资金分配的科学性有待进一步提高, 预算执行的严肃性有待提高, 对财政资金的使用效果缺乏比较合理的追踪问责机制, 财政资金使用的不经济甚至浪费现象还比较普遍。因而, 强化我国政府预算管理, 根本途径是推进公共预算的绩效化。加快公共预算的绩效化过程重点要从两个方面努力:
　　
　　
　　第一, 要建立绩效预算制度。政府部门在编制预算时, 要进行科学的成本核算, 并向人大提交一套业绩指标。第二, 要建立中国特色的公共支出绩效考评制度, 在部门预算中增加事业发展目标与考核指标等内容, 建立一个科学的绩效考核制度。加强对财政支出的绩效考评, 是改变当前财政资金“重投入、轻产出, 重分配、轻管理”状况的重要途径。
　　
　　
　　三、加快推进公共预算的公共化进程,建立节约型政府的法定约束机制
　　
　　
　　加快推进公共预算的公共化进程, 要从如下方面着手:
　　
　　
　　第一, 要加快推进公共预算支出的法定化过程, 把公共教育、公共卫生、社会保障与救助等公共支出法定化, 并使法定支出的比重达到政府支出的70 %以上。如加拿大法定项目的支出占约预算总支出的70 % , 非法定项目的支出约占预算总支出的30 %。
　　
　　
　　第二, 改革复式预算制度, 实现预算公共化。进一步改进和完善现行预算制度, 建立由政府公共预算、国有资产预算、社会保障预算组成的新型复式预算, 并全部纳入人大预算审批和监督的范围。我国现行复式预算只是在原有的财政收支格局上, 简单地根据收支性质将单一预算粗糙地划分为经常性预算和建设性预算。但是, 在国家一般预算之外存在着大量政府性基金与收费未纳入预算管理, 大部分基金与收费如社会保障基金等游离于预算之外。进一步改革预算制度应将中央预算和地方预算划分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算等几个基本方面。政府公共预算指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业支出的预算。国有资产经营预算是指国家以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于经济建设以及国有资产经营方面支出的预算。社会保障预算是指国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和安排用于社会保障方面支出的预算。在预算公共化的基础上, 要将不同的预算运用于不同的用途: 国有资产经营预算应主要用于经济建设, 以后, 财政用于经济建设的支出主要从国有经营预算中支出; 政府公共预算则全部投入公共服务领域; 实行社会保障费改税, 社会保障预算主要用于社会保障领域。
　　
　　
　　第三, 改革财政支出制度, 实现财政支出公共化。科学界定公共财政的职能范围, 财政支出应着眼于满足社会公共需要。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项, 财政就不去介入; 凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项,财政就必须涉足。我国现行财政职能范围过大过宽, 政府仍然包办了一些应当由企业、私人和市场从事的活动。如财政仍负担了一些可以从事市场运作的经营性事业单位的经费,仍承担了一部分应由企业自己负责的生产经营流动资金等。而一些应该由财政供给资金的项目却得不到充足的资金保证,如义务教育、基础科研、卫生保健、社会保障等方面的财政支出不能满足日益增长的需要。我国应推进财政支出的公共化改革, 使财政支出集中于满足社会公共需要, 要大幅度提高政府公共服务的总量与质量, 使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP 的比重逐步达到中等收入国家的水平, 力争用十年左右的时间, 将公共教育支出占GDP的比重提高到4.8 % (目前中等收入国家公共教育支出占GDP的比重为4.8 %) , 公共医疗卫生支出占GDP 的比重提高到3.1 % (目前中等收入国家公共卫生支出占GDP 的比重约为3.1 %) , 公共养老金支出占GDP 的比重提高到6 %的水平。同时, 财政支出应从一般竞争性领域退出, 减少直至停止财政对一般竞争性领域的投资。要按照公共财政的要求, 要将经济性公共支出控制在政府财政支出总额的20 %以内(中等收入国家水平, 高收入国家占总支出的14 %左右) , 社会文教费用支出增加到占政府财政支出总额的45 %以上。
　　
　　
　　第四, 要合理安排行政管理支出, 尽量节约行政管理支出。行政管理支出在本质上是一种消耗性支出, 如果行政管理支出所占比重过大, 将会影响到经济社会发展和公共服务的合理开展。因而, 行政管理支出必须维持在一个合理的水平上, 公用经费与人员经费的数量必须为实现政府公共管理职能所必需, 不存在过剩, 也不存在不足的现象。控制人员预算支出是发达国家预算控制的重要内容。如新西兰政府还采用过“一刀切”的办法解决问题, 即政府规定在若干年内,各部必须每年减少其雇员总数的0.5 % - 1 %。在日本, 编制公共预算要核定成本, 成本通常按照财政部公布的“标准政府公共预算模式”确定, 标准政府公共预算模式是指各地政府提供“合理水平的行政服务”所需的支出; 日本政府在编制支出预算时, 还对中央的经费预算确定了严格的增长上限,并逐步将增长上限确定为“零增长”, 最后采取“负增长”的控制办法。我国可借鉴发达国家的经验, 建立起科学的预算支出标准和预算定额, 并对人员经费支出、会议费支出、差旅费支出, 以及一般性的非重点建设支出等, 实行由“零增长”到“负增长”的控制办法。
　　
　　
　　四、加快推进公共预算的精细化进程,建立节约型政府的成本控制机制
　　
　　
　　当前, 我国预算管理中存在着粗放管理的问题, 财政资金损失浪费等现象时有发生, 财政收支管理的规范化、科学化和现代化水平仍有待提高, 支出管理尤其是支出预算编制的改革相对滞后, 传统预算管理制度所造成的问题日益突出,比如政府预算不完整、不统一; 预算编制较粗放、内容不细化; 预算编制方法较简单、不够科学; 预算编制时间短、程序不够规范; 预算执行的随意性大、约束力不强, 预算不透明, 监督力度差等问题。改革传统的预算管理制度, 关键是实施公共预算的精细化管理。加强公共预算管理, 实行公共预算编制和执行的精细化管理, 是控制行政成本的主要方法,也是建设节约型政府的重要方法。
　　
　　
　　推进公共预算编制和执行的精细化进程, 可采取如下措施:
　　
　　
　　第一, 改革现行“基数法”的预算编制方法, 推行“零基预算”的预算编制方法。我国现行预算编制基本采用基数法, 即在编制下一年度支出预算时, 以上年度实际支出数为基础, 并考虑下一年度财政收入状况和影响支出的各种因素,对不同的支出确定一个增长比例, 从而确定预算。这种预算编制方法只在原基数上进行累加, 不符合公平原则, 容易造成支出刚性, 随意追加支出, 预算约束软化。我国在编制年度预算时, 要采用零基预算的方法, 对各项财政支出均不以上年预算为基数, 要按正常经费和专项经费两部分重新核定;正常经费按人员定额核定, 专项经费根据需要和可能逐项核定, 做到该保留的保留, 该取消的取消, 确需增加的予以增加。
　　
　　
　　第二, 进一步完善公共预算管理制度。尽快取消预算外政府收支, 逐步将预算外政府收支纳入预算内管理, 形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。改革政府收支分类科目体系,建立科学规范的政府收支分类体系; 要按部门预算管理原则设计预算科目, 将体现政府职能的收支统一纳入预算管理,完整准确地反映政府财政职能和政府活动范围。进一步深化部门预算制度改革, 在每个部门预算中, 又要按管辖的单位编制单位预算, 统一按营运支出、资本支出、转移和补助支出、项目支出等功能进行分类。积极推行财政集中支付制度,将实施范围扩大到所有基层预算单位和县市。实行统一核算、统一支付, 取消所有单位的银行账户和会计, 由财政部门集中办理财政性资金的收付, 逐步建立总预算会计与行政事业单位会计两者合一的政府会计制度。对工商、质检、城管等执法部门实行财政供给经费的制度, 废除收费养人的体制,并不得再建立预算不列经费、靠收费供养的政府行政执法机构和纯粹公益性事业。全面推行政府采购, 健全政府采购制度体系。建立财政风险监测、预警机制和财政绩效考评制度。加快《社会保障预算法》、《国有资产预算法》、《转移支付法》等法律的起草、讨论与颁布进程, 加快公共财政体制建设的法制化进程。
　　
　　
　　第三, 建立以成本为中心的预算支出体系。要通过相关公共行政服务成本记录, 对各部门每项支出是否便宜和有效进行评估, 运用财政手段将行政管理的效率与公共资源的分配联系起来, 从而达到优化资源分配、避免浪费的目的。要完善财政成本核算的基本工具, 建立一套完善的成本效益体系, 制定科学合理的指标体系、成本标准和分析方法, 在政府各个部门建立成本分析中心, 专门负责财政支出的监控。
　　
　　
　　第四, 实行严格的预算评审制度, 强制性地降低政府运作成本。如英国财政部1983 年对各部的运营成本进行了一次大规模的评审活动, 随后要求各部实行新的成本核算制度;实施部门财政预算每年平均削减115 %的政策, 迫使各部门通过提高效率来弥补预算的不足; 1986年, 英国财政部实施了跨部门预算评审制度, 建立了新的运营成本控制机制。我国要定期对政府预算进行评审, 以确定政府运营成本的合理性与否, 从而严格对政府开支的成本核算制度。
　　
　　
　　第五, 建立预算责任约束机制和预算问责机制。对预算执行结果要进行评估, 对未达到预算目标的, 要分清预算编制责任与预算执行责任, 并依法追究相关单位与个人的行政责任与法律责任, 从而切实加强预算编制、执行单位的责任意识、法律意识和效率意识。结合从源头上治理腐败和实行会计委派制, 在各预算单位派驻由财政部直接管理的财政监察专员, 以延伸对财政资金的管理。将建设预算统一纳入人大预算管理与问责的范围, 建立健全政府投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法, 加强对项目建设的监督检查,促进提高财政资金的投资效果。
　　
　　
　　第六, 推进预算编制职能与执行职能的分离。目前, 许多国家为保证预算的公正性, 都使预算编制、审批与预算执行等职能分属于不同的部门。而我国目前把预算编制和预算执行职能放在同一个部门, 产生了许多弊端。我国应稳步推进预算编制职能与预算执行职能的分离, 可设立单独的预算编制机构, 设立总理预算管理办公室, 专门负责预算编制;财政部门和相关业务部门只负责收入概算、预算执行和税收等日常事务。
　　
　　
　　第七, 建立政府财政信息管理系统。运用先进的信息技术, 综合预算、会计和财务管理应用程序, 完整记录每一笔财政收支数据, 实现内部控制和业务程序自动化, 为预算编制和执行提供全面、综合的财政管理报告。
　　
　　
　　五、加快推进公共预算的公开化进程,建立节约型政府的公众约束机制
　　
　　
　　预算公开是民主政治的必然要求, 也是建设法治政府和责任政府的必由之路。在发达国家, 普遍重视“阳光法案”对政府预算的控制和监督作用。在资本主义发展的早期, 预算支出的规模、资金使用方向及其效果是保密的。但随着经济社会的发展进步, 发达国家逐步建立了公共预算的公开化制度。在许多国家, 包括预算进程、听证和审议、正式文件都必须向公众公开, 接受公众监督。如美国1976 年通过了《阳光下的联邦政府法》, 规定财政预算必须公开, 不仅支出的大项分类要公开, 而且每一个部门的支出分项也要公开,以利于新闻、舆论和人民的监督。又如加拿大政府, 除对涉及国家安全的支出内容(如所购武器装备、间谍用品的型号、数量) 严格保密外, 其他支出的使用去向都在政府网站上向公众和媒体公开, 从而使公共支出资金去向和支出过程始终处于公众和媒体的监督之下, 透明度极高。再如在英国与瑞典的公共支出效果评价中, 评价重点主要集中在公众和议会特别关注的重大问题和项目, 评价标准也分为财务标准、公众标准以及媒体标准等等; 在公共支出效果评价中, 公开性和社会参与度也越来越高, 两国在评价工作中对一些重要的评价报告都要举行公众听证会。
　　
　　
　　我国要以实施《中华人民共和国政府信息公开条例》为契机, 加快推进公共预算的公开化进程, 建立节约型政府的公共约束机制。
　　
　　
　　第一, 除涉及国家安全、国防等特殊领域外,政府应确保财政政策目标制定、财政预算、财政政策实施、财政公布的透明度, 通过提供充分的信息, 使人民能够对政府的财政管理活动实行有效的监督管理。各级政府应推行预算公开, 除了涉及国防和国家安全而需要对外保密的少量内容外, 各级政府和各个政府部门的财政收支计划, 都应以各种形式向社会公众公开。
　　
　　
　　第二, 要建立部门绩效预算公示制度和审计结果公告制度。可要求部门在编制决算的同时, 编制年度绩效报告, 反映部门年度预算事业发展目标的完成情况, 经财政部门审核后, 报全国人大通过, 并向社会公布。推行部门决算审签制度和审计结果公告制度, 做到政府向人大常委会提交决算草案前, 本级部门决算经过审计机关审计并由审计长签署意见, 审计结果向社会公告, 接受社会监督。
　　
　　
　　第三, 预算编制和执行的过程要扩大公众参与, 推行参与式预算, 推进预算决策的公开化, 公众可以参与讨论预算资金的分配, 要重视预算听证会的作用, 扩大预算听证的范围。