导言
　　近来，电子政务受到我国政府的极大关注。2月27日，在中南海举办的一次科技知识讲座上，朱鎔基总理呼吁加快电子政务建设，提高政府行政效率；3月7日，在九届人大五次会议的记者招待会上，国家计委主任曾培炎指出，要从电子政务着手来带动我们国家其余领域信息化的工作，要通过电子政务更好地提高政府管理水平，更好地为公众服务。与此同时，近期内有关电子政务的各种研讨会或展览会也是此起彼伏，大有"你方唱罢我登场"的味道。

　　这些都让人们真切地感到，IT行业的又一轮热潮开始了。只是这一轮热潮不再是又企业所推动的，而是有政府出面所大力倡导的，因而IT业界人士对这一股新的热潮寄予了热切的希望。据国匙网政府采购研究中心(www.echinakey.com)的研究人员分析，2002年，电子政务的政府采购规模能够达到200亿；而金山软件股份有限公司总裁雷军分析认为，今后5年内，光电子政务对软件产业所产生的需求就将达到300亿。

　　面对这样一次新的网络热潮，我们有必要对此进行冷静的思考。由于电子政务的资金来源于财政预算，因此，相对于企业信息化来说，电子政务所受到的约束就少得多。但是，天底下没有免费的午餐，即使是财政资金，它也是国家物质财富的一部分，是纳税人对国家的一种奉献，因而同样也必须计算资金的成本与收益。抛开电子政务对IT产业以及改造传统产业的间接带动效应不说，政府机构在实施电子政务时，必须将"开源节流"放在首位，电子政务不应该成为"坐吃山空"的又一名目。

　　我觉得，电子政务要走"开源节流"的道路，最重要的是必须从总体上处理好各种关系，从机制上保证电子政务成为实现政府行政管理现代化、推进国民经济与社会信息化的龙头作用。实际上，由于电子政务不但存在技术、人力以及资金问题，它还与政府行政管理职能密切相关，因而与电子商务相比，电子政务本身在实施过程当中还存在着一些更为复杂的关系，而电子政务建设过程当中的各种机制问题则是其中的核心。机制没理顺，电子政务就可能成为增加政府预算开支的又一来源，难以获得健康持续的发展，难以起到国家信息化建设的龙头作用，因而成为互联网的又一个泡沫。 我国政府行政管理体制的特征

　　我们在讨论电子政务时，总是以为所有的政府行政管理机构都应当按照统一的标准和模式来开展电子政务，因而所有政府机构都必须尽快上电子政务项目。但是，实际上，不同行政级别的政府机构、不同的职能管理部门，对电子政务的业务需求是不同的。因此，在讨论电子政务建设中的政府与企业关系的内涵之前，我们有必要首先明确不同的政府机构对开展电子政务业务的真正需求。 我们知道，我国的政府行政管理体制是一种自上而下的集中式纵向管理体制，按照级别高低进行分层管理，因而呈现出一种金字塔型结构。这里就存在着一种权利的悖论，即处于塔尖的政府机构，虽然权利最大，但是它只负责它的下一级机构；而下一级机构则负责再下一级机构；依次类推。因此，通常来说，从所负责的机构数量来看，下级政府机构要比上级政府机构多。用一句俗话来说，就是"县官不如现管"。

　　从管理方式和手段来看，上下级政府机构之间也存在着很大的差异。上级政府机构主要是通过政策法规以及人事安排来对下级政府进行约束和管理，而下级政府机关为了执行上级指示或命令，必须将这些政策法规加以细化，以便对再下一级政府机构（或企业）进行明细化管理。而且，下级政府机关还必须在对本部门或行业进行充分的概括和总结的基础上向上级政府机关汇报统计报表、行业发展状况分析等资料，为上级政府的宏观管理决策提供现实的政策依据。因而，严格来说，从管理手段、方法、内容以及程序来看，下级政府机构通常要比上级政府机构更多也更复杂。 为了说明问题方便，我们可以将我国的行政管理层次简化为中央一级、地方一级以及基层一级（当然，这种简化模型与现实并不完全对应，但是它仍然能够说明我国目前的主要情况）。中央部委一级的主要职能是进行综合的宏观政策管理与决策，为此，它一方面向地方一级发布政策管理条例，监督厅局一级的政策执行情况；另一方面也从地方一级收集统计信息并对此进行整理与分析，以便为自己的决策积累现实依据。而地方职能主管部门则主要是直接面向各行业的工商企业，根据有关法律法规而对所有工商企业的市场准入、市场行为进行管理与监督。由于所涉及的行业与企业千变万化，因而要求具备更多的手段与工具，制定更复杂的程序，以便保证市场主体的身份、市场竞争的公平与效率。对基层一级来说，它更多的是处理社区与居民的事务，更多的是一种社会信息指导与服务服务职能。 电子政务建设的基本框架

　　我国政府行政管理的上述特征对电子政务工程的建设及其运行机制具有重大的影响。就政府行政管理的上述三级简化模型而言，由于对网络安全、业务的明确性以及业务对象的层次性，不同级别的政府机构在所采用的电子政务方式、网络建设与运营机制上都会有所不同。下面从内网、专网和外网的电子政务建设的侧重点、以及组织实施的机构与企业之间的关系，对三级政府机构的电子政务进行一个简要的描述。

　　中央一级政府机构应该将重点放在政府决策系统以及政府机构之间的资源共享上面。从服务对象来看，电子政务一般划分为G2G（政府机构之间的电子政务）、G2B（政府对企业的电子政务）和G2C（政府对公民的电子政务）三类。就中央部委一级政府机构而言，它的重点是G2G，而不是G2B和G2C，因此电子政务的互动性不是它所追求的首要目标。因此，电子政务的主要内容，一是强化内部办公信息系统以及整合本机构内部各部门（司局）之间的网上业务，即加强内网建设；二是协调与完善不同部委之间的内部决策系统，强化相互之间的信息共享，这也就是加强政府专网建设（值得注意的是，政府专网的建设不仅仅是从上到下?quot;条"的延伸，它尤其是中央一级部委机构之间的一种横向联系）。由于对下级的行政管理业务主要是通过政府专网，因此中央部委一级政府机构通过外网所实施的电子政务也就大为缩减了，外网电子政务的重点应该是依托中央政府机构的政策权威性，向行业或社会发布法律法规、行业动态信息与权威分析，引导行业或社会的发展导向。从目前的情况来看，外网建设应该看作是中央部委机构开展电子政务业务的补充。

　　由于内网和专网用的是专用网络，与外网（internet）物理隔离，因而电子政务在内网、外网与专网之间的区分，有利于实现中央部委一级机构在行政管理和政府决策同社会信息服务方面的分工，可以较好地处理目前困恼电子政务建设的网络安全问题。 地方一级政府机构应当将电子政务的重点放在对行业或企业的管理与服务上，即强调电子政务的G2B。实际上，G2B应该是电子政务的首要内容，这是因为企业是国民经济的载体与核心，与政府的关系最为密切，其经济行为涉及方方面面，不仅程序复杂而且内容繁多。一个企业，从成立到开展正常的经济业务，到消亡（被并购或破产），每一过程都必须与政府打交道，象注册登记、纳税、年检、资格认定等等。在传统条件下，所有这些手续都给企业带来许多的麻烦，耗费不少的时间与成本，有时甚至延误企业的经营活动，给企业带来重大损失。因此，电子政务的实施将有力地改善企业的经营环境，节省企业的时间与成本，提高企业的经营效率。 地方一级政府机构的G2B电子政务业务是最容易取得明显成效的领域，目前已经成为目前电子政务建设的重点与热点，也产生了许多成功的例子，象北京市工商行政管理局的"网上工商"办公平台（www.hd315.gov.cn）。
这里介绍一下"网上工商"办公平台。目前，"网上工商"办公平台已开通20项电子政务网上应用功能，网页达五千余个，其内容

主要分为4块部分：
　　网上办公：包括网站备案登记、网上年检、网上投诉、专项审批、企业注册、广告管理、合同管理以及商标管理等内容；
信息互动：主要有机构介绍、权威发布、工商新闻、工商论坛、网上调查等。此外还包括北京市工商局各机关处室、区县分局、直属分局以及下属部门的信息互动，北京市工商局与其他政府职能审批部门的信息的互联互通。

　　网上监管：主要有政务公开、举报中心、执法公告、消费投诉暴光台等；
　　社会服务：主要有企业认证、业务咨询、合同范本、法律法规、办事指南以及信息查询等。

　　当前电子政务建设的另一个热点领域是各类经济技术开发区的电子政务系统。开发区一般具有自己的地域范围，各类基础设施条件比较完善，便于集中管理。由于开发区内的企业大多是高技术企业，具有较好的信息化基础，因而对电子政务具有强烈的需求。目前，国内各主要开发区都在开展电子政务工程，而且与其他的电子政务工程相比，开发区的电子政务一般都比较顺利，取得了很好的成绩，对于提高开发区管委会的管理效率、推动企业信息化的发展进程都发挥了积极的作用，也涌现了不少成功的电子政务案例，象中关村科技园区?quot;数字园区"（www.zhongguancun.com.cn）、天津经济技术开发区电子政务（http://zw.teda.gov.cn/）等。

　　基层一级政府机构的电子政务应该将重点放在营造社区信息化环境方面，即推进G2C的发展。就这一级政府机构而言，所涉及的政府信息安全问题一般不会象上述两级政府机构那样严重，因此电子政务网络可以在采取系统背份和安全防护技术的条件下搬到外网，发挥网络的便利与快捷，实现政府管理的开放性和透明性，实现政府与社会的无缝连接。

　　经过多年的政府机构改革以及社会主义市场经济的初步建立与完善，我国基层一级政府机构所承担的对企业的管理职能正在将逐渐减少，其职能将更多地转向维护社会稳定、向居民提供良好的生活居住条件以及快捷便利的信息服务上。所以，基层一级政府机构的电子政务建设的主要内容应该是强调对本地区的社会信息指导与服务方面。这一点与上面两级政府是截然不同的。 基层一级政府机构里，做得最好的要数南海市电子政务工程。目前，南海市已形成从市到镇再到行政村，从政府各级职能部门到企事业单位的纵横交错的数字化、网络化应用体系。各种应用系统已在市、镇、村三级全面展开，其中包括政府及各部门的办公信息系统，公安局的"１１０公共安全指挥中心"、法院的案件流程管理信息系统、劳动与社会保障信息系统、税务部门的电子报税系统、国土局的土地信息系统等等。通过利用信息技术，南海市政府实现了政务信息化，政府部门实现了扁平化管理，提高了社会管理效率和服务群众的水平，推动了廉政建设，为社会营造一个公平、公正、公开的良好环境。 南海市电子政务工程取得了良好的成效，受到国家领导人的高度重视，目前已被命名为国家电子政务建设示范工程。但是，就整体而言，南海市电子政务工程并不具备全面的指导作用，它只在基层一级的电子政务建设方面很有代表性，也很有指导意义。因为，就基层一级而言，行政级别最低，有关的部门利益保护不太厉害；同时，电子政务所涉及的业务类型相对比较简单，易于处理，业务数量也相对较少，易于整合。因此，客观地说，只要具备技术、人才与资金，基层一级的电子政务也就相对容易开展起来。但是，就更高行政级别的电子政务而言，最关键的恰恰在于业务的重叠与部门利益的保护，这些才是我国电子政务建设的主要障碍。 上面从三级政府行政管理机构、三类电子政务网络（内网、外网与专网）与三种电子政务的业务类型之间的关系出发，讨论了电子政务建设的基本结构问题，有助于理清当前困扰当前我国电子政务建设的一些模糊认识，对于我国电子政务的整体规划具有参考价值。

　　信息中心在电子政务建设中的地位

　　与传统产业不同，计算机和网络等IT行业的最大特点是技术发展的日新月异。从市场来看，IT行业对技术人才的要求非常高，需求也非常大。所以，IT 人员的薪金往往很高，流动性也很大。政府机构的主要任务是进行政策决策与行政管理，本身并不具备IT技术与人才，此外还存在着人员编制的制约。因此，IT行业的这些特点对政府机构开展电子政务都是严重的挑战。

　　从目前的情况来看，我国许多政府机构的电子政务网站建设与运营大多由本单位的信息中心或计算中心承担，其主要职责是承担信息化基础设施建设，为各级政府机构履行宏观调控职责与日常行政管理提供信息技术保障和信息咨询服务。这在一定程度上缓解了政府机构在开展电子政务方面的困难与不足，但是还是面临着一些新的问题。这些问题主要来自于信息中心的职能定位与"电子政务"的本质涵义的不一致性。

　　所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。

　　这个定义包含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术，离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政府行政管理有关的公开事务；第三，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。

　　因此，信息中心的主要职能充其量只是完整的电子政务的第一个要求。第二要求目前还难以做到，因为，信息中心仅仅是政府机关的事业单位，为各单位的行政职能部门提供有关的服务，其工作人员是事业编制，不是公务员，与"电子政务"中的"政务"不沾边。就第三要求而言，我国各级政府机关的信息中心大多是80年代后期建立起来的，当时的出发点是职能分工，因此信息中心难以承担对"传统的政府机关进行组织结构的重组和业务流程的再造"的重任。

　　在目前的情况下，信息中心要更进一步地发挥电子政务的功能，可以从两个方面加以改进。第一条途径是，在保留现在的"为各级政府机构履行宏观调控职责与日常行政管理提供信息技术保障和信息咨询服务"的同时，给信息中心以更多的协调权利。这就要求改变信息中心的事业编制，增加公务员的编制，履行部分的行政职能。目前，中关村科技园区正在向这方面努力，将原来的计算中心变为"运行发展部"，具备了内部的协调功能，增加了部分的行政权利（不过还是事业编制）。第二条途径是，在维持信息中心现有的地位不变的情况下，在政府机构内部增加一个"电子政务办公室"，优化业务流程，统一整合各部门的网上行政业务。在此基础上，"电子政务办公室"保留行政决策功能，将部分程序性的工作交由信息中心处理，从而减轻行政部门的业务量，将更多的时间和精力转向实际调研与政策决策上来。这种方式对于信息中心的技术力量比较强、结构比较完善和合理的中央部委和地方厅局一级政府机构来说，相对可行一些。

　　对于没有信息中心或者信息中心的技术力量比较薄弱的基层一级政府机构来说，在确保政务安全的前提下，完全可以考虑通过合理方式授权IT企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。

　　电子政务运行中的企业

　　实际上，许多政府机关在传统条件下的事务性工作与程序完全可以通过信息网络由非政府公务员代为处理，公务员可以只保留"审查与决策"权，履行其政府管理的权利与职能，从而大大地简化行政管理过程，提高政府管理效率。因此，不仅仅是基层的电子政务工程可以引入IT企业的参与，中央一级政府机构和地方一级政府机构的电子政务参与也应当要求企业的参与。这种参与，不仅仅是在电子政务工程的基础设施建设过程当中，而且是在电子政务的运行当中。

　　值得注意的是，这里所说的企业的参与，并不是电子政务的类型当中所包含的G2B中的政府与企业的关系，G2B中的政府与企业的关系是指政府对企业的行政管理服务，而本文所讨论的企业的参与则是指政府机关在开展电子政务工程时，与电子政务维护与运营商之间的关系。

　　现在，中央与地方一级政府机构的电子政务大多是由本单位的信息中心提供技术支持、网络维护以及信息咨询与服务。但是，尽管信息中心是事业编制，但是它仍然还是存在着编制的限制，不可能完全地满足电子政务的需求。特别是在一些履行国家综合宏观经济管理与决策的部委机构，各种专业性的职能管理部门非常多，如果将一些现有的业务搬到网上，势必增加对其他各种人员的需求，而这些光靠信息中心的现有事业编制是难以满足的。

　　就我的初步了解，目前有些部委主要通过这样一种方式来处理上述问题的：主管职能部门（厅局）主办 信息中心承办 业务外包。本来，事务性、程序性业务外包是电子政务发展的一种趋势，北京市工商局就采取了这样一种模式并且取得了很好的效果。但是，在有些地方，这种外包存在着某些问题，最主要的就是，承担外包业务的IT公司往往并不规范，规模太小，技术力量薄弱，缺乏专业水准，难以真正承担这些外包业务。有些公司甚至纯粹就是为了承担这些外包业务而由少数人设立的，根本没有能力开展其他市场业务。这种情况不解决，势必将影响电子政务的正常发展。

　　就目前情况来看，"易泰达（e-teda）模式"比较适合中央一级部委机构的电子政务工程的建设与运营。"易泰达模式"是天津经济技术开发区所采用的一种电子政务工程的建设与运营方式。本来，中软公司承担了天津经济技术开发区电子政务工程的基础设施建设。出于开发区自身的信息化发展的需要以及电子政务本身的政府管理特征，园区管委会希望借助中软公司的强大技术优势来改进与完善自己的信息化技术与服务体系，因而与中软公司合作成立易泰达科技实业有限公司，并在公司中占多数地位。

　　"易泰达模式"的最主要特点是，技术力量雄厚、管理规范、安全可靠。目前，易泰达科技实业有限公司统一整合了天津经济技术开发区各职能部门的电子政务的日常网络维护与运行，保障与深化了开发区电子政务的发展。

　　之所以说国家综合性宏观政策管理机关适合采用"易泰达模式"，是因为它有利于保障国家机关电子政务的技术安全，有利于统一规范管理国家机关内部各职能管理部门的电子政务工作，为国家电子政务工程的建设营造一个"公平、公开、公正"的良好环境。

　　建立评估机制

　　目前已经建立起来的电子政务工程，大多是在一种缺乏宏观规划与指导的条件下开展起来的，这反映了这些政府机关的制度创新能力。但是，电子政务要成为适应现代信息技术的一种全新的政府管理方式，就必须建立与完善电子政务的监督与评估机制，只有这样，我国的电子政务才能得到不断的改进与提高。

　　监督与评估机制可以在上述三级政府层面上进行，也就是说，要在每一级政府机构建立相应的电子政务监督与评估机构。这种机构重点是对同级政府机构的电子政务工程进行横向比较，表彰先进、鞭策落后，推进我国电子政务工程的良性发展。因此，这种机构应该是跨部门的、权威的政府机构，对各部门具有直接的约束作用。