引 言
    今年是我国电子政府年，许多政府机构正在实施电子政务工程。它的实施不但会提升政府工作效率和透明度，而且将对整个政治发展和变革提供了崭新的技术平台。但是作为一项有技术难度的、陌生的、影响到每个公务员，甚至每个公民的大变革，因此在实施过程中很有必要参照国外在这方面的经验和思考。本文编译了联合国对此的专门研究报告。该报告指出：正如电子商务正在为大多数公司，包括许多传统公司创造新的商业环境，估计互联网将在随后的几年内为政府机构的组织、管理和服务带来深刻的变化。尽管电子政府尚处于起始阶段，它对一些政府实施其核心职能（例如税收征收、法律的实施或者甚至国防）的方式的影响已经清晰可见。

    为什么电子政府正在被政府、企业和公民广泛地关注呢？这是因为：首先是在大多数国家的政府实质上是最大的经济主体，互联网导致的政府管理这些庞大资源的方式的改变——尤其是它们与商业部门的互动，将强烈影响整个经济体的效率，它管辖地区的企业竞争力以及吸引外国投资的能力。这对一个国家的发展前景的影响是显而易见的。也就是说，电子政府不仅影响政府效率，而且将影响整个地区的竞争力。第二个原因是：通过应用互联网，政府可以加速思想上的改变，而这对于电子商务策略在私有部门的企业间，尤其是发展中国家的大量中小企业间的传播是非常必要的。正如一些大公司强迫它们的供应商和分销商适应电子商务，从而继续保持商业合作关系，政府可以通过展示互联网的潜力以及鼓励私有部门采用电子化业务与政府机构进行交易，刺激电子商务的推广。这就是说，信息化带动工业化，而信息化在经济领域的普遍应用，需要电子政府来推动。
    
    一、电子政府应用滞后的原因
    概括地讲，电子政府可以定义为运用信息和通讯技术，尤其是互联网，提高有益于公民、商业机构和公共部门全体员工的政府服务的获取和传播。从它自身而言，信息技术在政府商业活动中的应用并非新鲜事，相反，政府机构一直是信息技术最早、最大的用户。但是，运用计算机管理政府财务和税务征收，或甚至在每个公务员的桌上放置一台电脑，并不意味着传统的政府机构就转变成了电子政府。正是互联网具有突破时空的特性，可以把各个来源的信息收集到一起，从而重新组织及网络化政府服务，使它们更加以用户为中心、更加透明、更具效率。然而，通常政府适应互联网的步伐比私有部门适应的步伐要慢得多。主要原因如下：
首先，由于政府运作的规模和复杂性导致了电子政府策略传播的相对缓慢。许多政府机构提供的服务影响到大多数人（养老金）和/或具有政治和社会敏感性（如教育），或者涉及到负责不同地区的各级政府。这些机构承受不起服务的中断，而他们担心（有时也有理由）这种中断是为了成为一个电子政府服务提供者所要求进行的运营重组所不可避免的。

    其次，互联网接入的不均等性是一个严重的政治性问题。政府不能选择它们的客户，它们的服务必须所有人都能获得。目前，甚至在那些互联网接入比较广泛的国家，仅仅大约一半的人们在家里拥有互联网接入。既然政府服务必须使所有公民都能公平获得，那么在互联网接入明显遍及较大部分人之前，政府服务机构将不可能成为正式的网络运营者。旨在提高公众的互联网接入的政策，因此将不可避免地与电子政府服务的建立联系在一起，尤其是在发展中国家。
    第三，政府机构和商业性公司所面临的激励因素和阻碍因素有着根本性差异。对一个公司而言，面对来自dot.com的竞争或在成为“砖瓦”公司中已经领先一步的比较传统的竞争者的竞争，忽视互联网并不是一种有吸引力的选择。在政府机构中则很少出现这种情况，因为它们通常拥有一个固定的服务对象。当然，例外情况是公共部门运营者（例如，一些铁路和航空公司）面对直接或间接商业竞争，与它们的竞争对手一样快速建立商业性（并且有时显著有效的）网络服务。

    最后，组织和文化因素也有重大关系。政府机构典型的等级型结构与私有部门通用的更加灵活的、扁平性结构相比，非常不具备“互联网友好性”。从传统组织向数字化组织转变所固有的透明度和责任性的增加，在政府环境中，可能被认为是非常不安全的，这或者出于正当的理由（例如安全或隐私），或者它们表达了对官僚政治确立的危险性。部门和各级政府中，已经普遍形成有关电子政府项目职责的竞争要求。强调权力、法规和程序的公民服务价值，对那种有可能为他们带来与互联网环境相关的创新的选择和能力的员工而言，并不一定是最有吸引力的方面。与那些走在数字经济前沿的公司相比，在公共部门的补偿方案Compensation packages也不太愿意承担风险和创新。并且改革的阻力往往很容易在公共部门中的有组织的员工中得到支持。

    在大多数发展中国家中，还存在缺乏通信基本构架，缺乏计算机和一般的文化知识等困难，以及缺乏对互联网潜力的了解以及法规的不充分——这也阻碍了那里的互联网的其他应用。同时，有些必须的投资对许多发展中国家的政府预算而言过高，尽管公共管理中互联网（以及通常的信息和通讯技术）的应用常常会带来显著的财政纯收入。例如采用UNCTAD的关税数据自动化系统（ASYCUDA）网络化计划的经验，在这方面提供了一个值得关注的例子。
虽然有以上这些“借口”，但电子政府的到来将如电子商务一般势不可挡。例如，有咨询机构估计，到2006年，美国政府将有15%的税费在网上征收。这表示着与2000年的数字相比增长了三倍。同样在这份报告中推断，到2006年，美国各级政府将接受33，300万份网上文档。并预测美国（包括联邦、州和地方）在电子政府项目上的总政府支出将从2000年的15亿美元增至2005年的62亿美元。合理地估计，这种趋势将在全球的其他国家重演。正如电子商务主要从美国传向其他的发达经济体，并逐渐传向发展中国家那样。

     二、寻找政府网络化的推动力

    不断增长的公众期望将是大多数国家实施电子政府的背后主要动力。随着电子商务逐渐成为人们日常生活的一部分，公共部门服务供应者将很难使自己滞后于私有的电子商业企业提供服务的有效性和质量标准。由于公众逐渐习惯于不分昼夜的便利服务，个性化的网络服务，而无须前往一个公共办公室并浪费时间排队等候等麻烦，公共部门的管理人员将面临来自用户的巨大压力，这些用户期望作为一个公民受到作为一个消费者同样的待遇。

    前面所提及的导致电子政府发展缓慢的一个因素——组织的复杂性，为公众要求一个更加先进的网络政府服务提出了很好的理由。以某种方式或其他方式影响人们和企业的活动的大多数政府机构——其中每一个机构具有自己的法规、惯例和规定——使得公民和政府间的关系为实现互联网提供的效率提供了理想的预备资格。例如，住址的改变也许需要与有关机构接触，例如税收、公共事业、教育、健康护理、驾驶执照和车辆登记和选举登记，每一个机构都将要求非常相似但不一定相同的信息，通过不同的格式在截止日期内提供。在理想化的情况下，一个运行良好的电子政府将允许用户登录一个安全可靠的网站，从那里在几分钟内，他们可以提供所有必需的信息，随后经过核实，并传送到所有的相应机构。

    其次，政府上网的强烈动机是来自公共部门“降低运行成本（少花钱，多办事）”的政治压力。在私有部门，公司重组成为电子化企业的最明显的益处，在于降低它们价值创造链中每一个阶段的成本。假定大量的财务和人力资源由政府管理，从公共采购到人事管理所涉及的领域的潜在成本节约也是十分可观的。例如，在采购方面，在采购操作转向互联网公司中，节省定单额的20%是很普遍的。事实上，政府也许不可能获得与私有部门现在所能获得的同样多的收益。例如，尽管互联网使得私有公司更容易把它们的部分运作外包给更便宜的海外契约商，当然许多军需合同是不可能向一个外国公司颁发的。但是甚至考虑到这些差异，源自于更广泛的供应商范围、更低的行政管理费用以及对财政库存（financing stocks）需求的降低，其采购成本的节省也可能是非常可观的。

    提高整个区域经济竞争，是政府应用互联网的另一原因。除了有助于更有效地利用国家资源中非常显著的一部分（全球公共消费大约占据GDP的15%）之外，电子政府将为公司采用电子商业策略提供范例和动力，由此拓展、提升整个经济的效率。假如在“旧经济”中，一个有效的政府是成功的发展策略的关键因素，那么一个完善的电子政府对“新经济”同等重要。一个运作良好的电子政府将同时有助于提高一个国家对外国的投资者和流动性大的、高技能人才的吸引力，而它们可能对推动新的数字经济起飞至关重要。

    这些理由以及其他的理由已经导致公共部门决策者观念的转变。直到最近，许多政府在电子商业领域最紧迫的问题，是如何为私有的电子商业的繁荣建立合适的环境。政府在一些领域，例如电子商务的规章制度（包括有关电子合同、消费者保护、税收或隐私的法规），确保通讯服务的竞争性，以及用互联网技能装备全体公民等方面，仍然具有关键性作用。然而，公共部门管理人员现在认识到仅仅这些是不够的。政府（大部分，但非全部在发达国家）正在实施向电子政府转型的战略，并设置一定的目标来衡量其进展。

下表是有关G-7政府和其他一些国家所设置的作为它们的电子政府战略部分的目标的一些信息。
表1：一些国家电子政府服务传播目标
国家 电子化服务传播目标
奥地利 到2001年，所有相关的联邦政府服务可以通过互联网电子化传播。
加拿大 到2004年，所有主要的政府服务全部上网。
芬兰 到2001年，相当重要部分的表格和需求可以进行电子化处理。
法国 到2000年，所有行政部门提供政府服务和文件的公共接入。
德国 没有高层目标，一些部门目标已经建立。
爱尔兰 到2001年末，除最复杂的集成服务之外的所有服务。
意大利 没有高层目标，一些部门目标已经建立。
日本 到2003财政年度，所有应用系统、登记和其他行政性程序，包括政府和人民，都将能够通过互联网或其他途径上网。
荷兰 到2001年，25%的公共服务网上传播。
新加坡 一旦可行，到2001年，所有柜台服务在网上都可获得。
瑞典 没有高层目标，一些部门目标已经建立。
大不列颠联合王国 到2005年，100%的政府服务在网上开展。
美国 到2003年，提供政府服务和文件的公共接入。为公众提供在网上提交表格的选择。


    三、电子政府的发展趋势
    目前电子政府网站大体可以分成五类：
    （1）仅仅提供互联网的页面（即简单的页面呈现）。许多发展中国家的网站属于此类，但是也同样出现来自于发达国家的政府网站。这些网站通常包括一些有关机构基本信息的页面，并且不定期进行更新。而这些机构的运作流程仍然未变。

    （2）提供单向信息渠道的网站也十分众多。它们也许包括有关机构的法律和法规、程序、目的和政策等问题的大量信息，以及机构组成和联系信息。一旦它们被定期更新，很好地组织，并关注于用户的需要，而不是机构的组织结构，这些网站可以提供有价值的服务。然而，它们并非电子政府的方式，因为它们不能支持正式的交易。正如前面所说，建立一个网站并不会自动改变机构的运作方式。

    （3）把先前的目录的内容，与用户和机构职员互动的可能性，结合起来的网站。通常采用电子邮件的方式。它们同时也包括可下载的表格，这些表格随后可以在线下递交。并不支持复杂的交易，但是据说用户可以提供信息，诸如改变住址或提问。根据一些调查研究，普遍的问题是，大量这种电子邮件式的询问仍然没有得到答复。这反映出这样一个事实，即建立一种新的基于消费者的机构文化尚需时日，而这是成功的电子政府的一个先决条件。

    （4）网站数目快速增长，集中在发达国家或发达的发展中国家，支持正式的交易，包括支付或合法的权利的建立或让渡（例如，支付税收、更新驾驶执照或申请社会保险金）。一些网站也允许用户在网上查核某一请求的情况，或可以用它们积累的有关居民的特殊情况信息，提醒他需要更新执照或提交税单的截止日期。这些网站也许具有帮助用户完成网上交易的功能，但是它们通常需要与更为传统的支持系统相结合，如“热线”电话。

    （5）小部分网站的目标在于提供的服务，并非基于机构委托传送的方式是有组织性的，而是依据用户的需要。这表明它们必需整合大范围的政府服务，通常出于同样的政治责任性（整合不同层次的政府服务，会出现复杂的政治问题）。从理论上讲，这类运作性网站是电子政府努力的最终目标：一个综合性的政府门户，通过它，用户可以通过简单提问，例如“建立一个新企业，我必须做什么？”，与他们的政府产生互动。该系统也许要求用户提供所有相关信息，并通过各个相关机构的互联系统进行处理。最终，用户将在他的电子邮箱中收到法律上有效的电子文件，这些文件反映了有关机构所起的所有作用。

    有许多政府已经推出，或宣布计划推出综合性互联网门户。包括一些发展中国家。事实上运用它们提供电子交易服务的政府则非常少，并且主要由地区级或州级政府、或具有高度集中的政治系统的国家组成。即使是被认为最先进的政府门户网站，也仅仅只有一些选择性服务可以完整地在网上运行。

    尽管政府门户网站对大多数电子政府战略至关重要，但它们的实施充满了困难。它们要求在前所未有的规模内的改革，在政府机构的程序（使它们更以用户为中心，减少层级，重新设计程序，学习如何更好地与其他机构合作）和信息技术的管理（例如适应遗赠系统（legacy system），由此它们可以处理支付和电子签名，或者采用通用的方法，例如数据收集和加工）方面同时进行。

    技术本身不是主要问题。首先，至少在理论上，导致互联网成为如此巨大的改革力量在于，它允许人们运用不同的信息技术平台，按照一系列公开的标准和协议，进行交流和协同工作。其次，在许多政府互联网应用系统中，电子政府和电子商业的差异，将是规模上的差异，而非物质上的差异，这意味着，私有部门已经可以利用的解决方案——从用于鉴定的公共钥匙基本架构到互联网采购软件，仅仅稍做改变，就可用于许多政府运作中。

    组织方面是一个比较严重的问题。成功的电子政府机构，必须把居民当作它们的消费者，这表明对许多组织的文化上的变革。成为一个以用户为中心的组织也许要求在资源配置优先权的改变（例如，从内部管理到消费者服务），正如前面所提到的，对每个机构的商业流程的完整的评价。这意味着不仅仅是形式（form）简化或数字化，它还包括判定变革后机构履行的任务中有多少仍有实质性意义。一个以用户为中心的机构必须对政府机构经常收集的有关敏感数据的完整性和机密性问题给予可靠的答复。

    政府机构必须提升它们职员的技能：没有人才的技术将一无用处。假如改变的动机是出于缩减成本（例如，减少职位）的考虑，而不是出于为居民提供更好的价值，激励政府员工支持转向电子政府也许具有挑战性。思想上的改变必须涉及政府机构的各个层级。对使用电子邮件感觉不舒服或很少在网上冲浪的政府决策者不可能可靠地领导转向电子政府。

    最后，必须确保政府机构间的协同合作。这应该与偏向于大型的、高度集中的项目分开来。相反，财政、技术和政治上的原因使得这种方式与优先考虑较小的项目（短期，很好地界定时间框架以及相对适度的目标）的方式相比，更易于失败。然而，仍然必须确保电子政府的一个共同愿景的存在，并采用相应的政策解决诸如安全性或隐私保护之类问题。

    因此，看起来在大多数国家，转向电子政府的步伐似乎将加快。目前的阶段可以看作一个试验性阶段，政府主要集中于有限的、低风险的、互联网应用系统，并且不会出现诸如安全和隐私等比较麻烦的问题。随着电子政府需求的增长，以及政府机构对电子政府的运用感觉比较放心时，电子政府将进入第二个阶段。这一阶段中政府网站降集成较为广泛的网络交易范围而成为门户。

    对于大多数政府而言，目前的问题是如何确定哪些领域首先进入电子政府更有成效。已往的经验表明，具有相对简单的交易过程的采购、自我服务网站（商业服务具有优先权），以及使得机构更有效地共享和开发数据的内联网，是较有可能获得早期成功的互联网应用系统。

    四、启动电子政府的要点
    大多数政府可能采用逐步的方式使它们的服务适应互联网，这并不意味着应该抛弃宏伟的长期目标，相反，它是集中的、现实的目标成功的保障，将为影响深远的改革愿景提供合理性。那么启动电子政府计划时必需注意哪些要点呢？

    电子政府需要可靠的、快速的技术。估计电子政府服务的需求将快速增长，但是假如一个网页在需求高峰时间经常接入不上，则注定会失败，不管该网页的设计如何完美。在一种广泛使用的网络服务中，可靠性问题可能破坏整个电子政府项目的可信度。应该避免未经测试的技术，尽可能多地采用标准软件解决方案。在发展中国家，技术的选择上也应该注意，设计在一个高质量的通信基本架构的环境中使用的互联网平台，对它们的电子政府计划未必可行。并且个人电脑不一定是接入电子政府服务的唯一方式：例如，移动商务（通过蜂窝电话进行的电子商务）就是一种较为便宜的替代性选择，也许更适用于发展中国家。

    起始规模小，建立成功模范。大型的、复杂的项目，与适中的、独立的项目相比，更可能失败，并因此影响电子政府的启动。相反，小型但可升级的项目的成功可以鼓舞员工们的士气，提供适用于比较宏大的项目的有价值的经验教训，并且将有助于建立电子政府用户的关键性群体。

    电子政府并非仅仅是形式上的数字化。电子政府是一次反思政府机构商业流程的机会，遵循这样一个逻辑：把用户置于每一项工作的中心。

    记住并非人人都将上网。互联网为政府服务的传播增加了一条新渠道；在某些领域，它终将成为最受欢迎的方式。但是由于社会多样化问题，传统渠道，例如柜台服务和电话仍将起着重要的作用。那些可能觉得很难通过互联网与政府打交道的人们（例如文盲）的特殊要求也必须考虑在内。

    认可并解决隐私和安全问题。政府机构处理并保存大量有关个人和商业机构的机密信息。一个电子政府项目将很难启动，假如人们并不确信在网上与政府接触提供与大多数传统渠道同样程度的数据保护。
    优化GTB服务。服务目标为商业企业部门的电子政府服务，它们的效率的提高更有可能转化成整个经济竞争的提高。这样的例子包括关税、商业税和政府采购。

    建立关键性群体。一项电子政府计划的成功将主要由它所能吸引的用户数目来衡量。对此，必须使居民和商业企业了解电子政府服务的有效性和优势。营销活动可以辅以对电子政府用户实施financial（较低的收费）和non-financial（确保更快速的税收返回过程）推动方案。

    确保领导地位和政治上的参与。电子政府将导致政府机构间，以及它们和政府、居民和政府职员将关系的深刻变化。这一复杂的挑战要求政治上的参与，并且需要一个明晰的、尽可能最高层的战略性愿景，在操作层面上辅有强有力的项目领导——具有在不同的部门间进行仲裁的能力。

    发掘与私有部门的合作伙伴关系。电子政府的实施需要巨大的投资。预算的资源也许必须辅以可供选择的投资来源，包括私有-国家联合投资具体的电子政府项目。这些合作伙伴关系也可以使得电子政府受惠于私有部门在电子商业领域所积累的经验。

*本文编译于《全球电子商务发展研究报告》联合国贸发会2001