孟景伟 刘荣毅
推进以部门预算改革为核心的预算管理改革是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架的基本要求。2000年以来，北京市部门预算改革在积极探索、稳步推进中取得了重大进展，初步建立了从预算编制到执行相互监督、相互制约的运行机制，基本造就了“公平”的财政和“透明”的预算。
一、北京市部门预算改革现状
(一)打造“明白预算”，降低政府施政成本
1夯实预算基础工作，建设基础数据库，实现编制预算数据“准”。陆续完成人员经费数据库和公务用车数据库的建设，实现对全市20万规范工资的公务员和2万辆公务用车的基础资料实现实时更新、动态管理，并自动生成准确的基本支出预算。
2完善定额管理体系，强化功能预算，实现编制预算“细”。一是改进定额标准制定方法，实现单项定额与行业定额相结合、通用定额与分类定额相结合。二是建立预算资金定额与实物资产定额相结合的定额标准体系，实现公务用车费用、计算机机房电费、信息化运行维护费等的预算支出同实物定额的有效衔接。三是强化印刷费、会议费和互联网接入费等功能预算管理，实现了预算编制标准、政府采购服务价格的统一，并全部实行国库集中支付。
3加强监督，完善监管，打造“明白预算”。通过主动请政府监督部门对预算进行监督和加强自身监管能力，避免资金分配“暗箱操作”。一是将预算编细编实，提供给人大和政协的预算报告，由过去的薄薄几页纸，变成了厚厚的几本书，每个部门的基本情况和资金安排等都明明白白；二是同审计部门联网，让监督部门实时监控资金的安排情况和使用用途，硬化了预算约束；三是部门预算的基础不断夯实，监管能力增强。在“政府公务用车专网”中，对车辆加油、维修情况实时监控，并实行国库直接支付，有效降低了行政成本。
(二)构建“效益预算”，提高财政资金使用效益
1突出预算编制的重点性，严格控制一般性支出。牢固树立节约意识，严控会议、差旅、出国等一般性支出，压缩经常性项目支出预算10%，投入更多资金支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
2突出预算编制的统筹性，加强对财政性结余资金管理。财政性结余资金作为财力的一个重要来源，通过制定办法和研发管理系统动态掌握结余资金使用情况，将结余资金的使用同编制部门预算有机结合，减少资金沉淀，促使单位重视增量分配的同时，加强存量调整。
3突出预算编制的科学性，加强项目支出预算管理。通过全面实行项目评审，细化项目预算管理，促使项目预算编实、编细、编准；推动项目滚动管理，适应中长期规划编制，建立跨年度实施项目和常年实施项目滚动入下年项目库管理机制，切实提高项目预算申报质量；严格追加项目管理，实现年初预算安排与预算调整的有机结合，提高项目预算安排的科学性。
(三)突出预算编制的衔接性，进一步推进部门预算改革深化
注重各项改革之间的统筹协调与衔接配合，以金财工程建设为支撑，加强各项改革之间的衔接，构建了包括投资评审、部门预算、国库集中收付、政府采购、绩效评价五个环节在内的相对完整的预算管理体系，更大程度上提高了财政改革的效果和财政管理水平。
1与金财工程建设相衔接，进一步整合软件，提高工作效率。结合“金财工程”建设，北京市财政从2005年开始了覆盖全市的财政信息资源系统建设，实现对人流、物流和资金流进行全面预算，确保财政资金的安全性、规范性和有效性。
2与投资评审相衔接，进一步编准部门预算。仅2006年部门预算就对6792个财政投资项目进行评审，核减投资328亿元，核减率为103%，通过事前评审，做实、做细、做准项目库，为项目资金及时拨付、及早见效打下基础。
3与国库集中支付和政府采购改革相衔接，进一步细化预算编制。集中支付和政府采购改革的不断深化，要求项目支出预算编制的更细、更实，同时政府采购审核也提前介入，如果预算单位提不出详细的需求，将不予安排预算。这样，三大改革的有机衔接，增强了部门预算编制的全面、准确和规范。
4与资产管理改革相衔接，进一步完善定额标准体系。结合行政事业单位的清产核资，稳步推进实物费用定额改革工作，建立和完善基本支出预算编制同实物资产相结合的定额标准体系。
5与绩效预算改革相衔接，进一步完善项目库建设。建立绩效预算评价体系，进行了部门预算绩效考评试点工作，并将绩效评价结果与下年度预算安排有机结合，促进了财政资金使用效益的提高。
二、进一步推进部门预算改革的工作思路
近几年北京市部门预算编制工作取得了一定成效，但是，在深化部门预算改革过程中，部门预算执行中仍然存在着一些问题，可概括为“三个缺失”：一是效益理念的缺失，部门在经费安排上强调争取更多的经费，而忽视经费管理中的效益问题；二是控制机制的缺失，预算编制一定程度上与业务工作脱节，事中监督机制有待完善，存在预算执行不到位、不规范、随意性大等问题；三是管理者主体性的缺失，部门财务机构对业务规划缺少发言权，对预算审核、平衡责任履行得不够到位。
下一步，北京市财政将完善各项制度和加强基础性管理工作，增强部门预算统筹性和完整性，推进项目库滚动编制；强化效益观念，注重协调衔接，着力解决重预算分配、轻支出管理的问题，努力提高预算资金的有效性。
(一)强化功能预算，完善定员定额标准体系，深化基本支出预算改革
1推进实物费用定额试点工作。下一步将结合清产核资工作，谋求政府资产配置的标准化和均等化，真正把资产存量盘活，要逐步实现资产实际占用情况紧密结合。同时，推进资金定额向实物费用定额的延伸，强化功能预算，健全定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。
2研究事业单位经费保障方式。按照事业单位体制改革总体部署，积极探索和研究适合不同类型事业单位特点的、科学规范的事业单位预算管理方式和经费供给形式。
(二)推进项目支出预算滚动管理，增强预算科学性、合理性，提高财政资金使用效益
加强项目支出预算滚动管理，探索项目全生命周期管理与监控。一是探索项目支出预算滚动管理的合理途径，适应事业发展和中长期规划需要，完善跨年度实施项目和备选项目的预算编制方法，增强分年度预算的完整性。二是研究项目全生命周期管理与监控，通过项目管理系统同指标执行系统、项目评审、政府采购、国库集中支付、绩效考评、决算的衔接，建立“事前评审、事中监控、事后评价”全过程的预算管理体系。三是进一步完善项目预算安排与项目执行效果评价有机联系的绩效考评机制。
(三)横纵结合，加强预算全过程监控，进一步深化部门预算改革
创新预算管理方式，通过加强对预算编制、执行全过程的监控，建立完善的动态监控体系，实现在预算管理上横向到边、纵向到底。
1横向到边，推行市级部门集中财务管理。进一步加强预算执行监控管理，统一预算单位的财务软件，规范预算单位的核算模式，做到财务数据动态监控，有效解决预算编制、预算执行、决算之间管理脱节、信息不对称、财务人员工作量较大等问题。
2纵向到底，搭建市和区县财政统一预算管理平台。通过整合全市财政资源，对投资评审、部门预算、国库集中收付、政府采购和绩效考评在内的完整的预算体系进行全过程管理，实时、动态地掌握预算资金的分配结构与流向，进而构建市区协同管理预算新机制，形成市与区县共同发展的合力，实现“集中财力办大事，支出资金讲效益”。
(四)加快金财工程建设，服务财政科学决策，为部门预算改革提供支撑。加快一体化系统建设步伐，构建“北京市财政信息资源系统”。一是理顺业务关系，按照一体化管理的原则，既明确财政内部管理流程及制衡关系，又明确与外部相关业务的管理流程及制衡关系，建立信息共享、协同工作的业务规范。二是实现所有财政核心业务的信息化管理，既要涵盖预算内资金，也要覆盖预算外资金；既覆盖资金管理，也覆盖资产管理。三是建立完善的动态监控管理系统，既实现审计、监察等部门对财政资金和财政工作的监控，又提高财政部门本身对财政性资金及预算单位财政财务管理的监督。
(作者单位：北京市财政局)