河南省浚县人民法院院长 唐建福
当前法院面临着“稳定”与“发展”两大工作主题。“稳定”就是如何做好涉诉信访工作，维护社会稳定；“发展”就是如何加快法院各项工作的发展，推动法院各项工作再上新台阶。“发展”是第一要务，没有发展，各项工作就会停滞不前。“稳定”是第一责任，没有稳定，任何工作的发展都只能是一句空话。“发展”需要有一个稳定和谐的环境来保证，“稳定”即涉诉信访中的许多问题需要通过法院的“发展”加以解决。“稳定”与“发展”之间是相互作用的统一辩证关系。
涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。
法院发展是指法院各项工作的发展，即在现有水平的基础上，司法公信力不断树立，司法权威进一步加强，各项工作再上新台阶，整体形象不断改善，人民满意度不断提高。详细地说就是法院审判工作质量和效率的不断提高，队伍政治理论和业务素质的不断加强，各项法院改革的不断推进，各项管理的进一步规范，人民满意度不断提高。
涉诉信访与法院发展之间有着十分密切的关系，涉诉信访对法院发展直接产生影响，既有积极的影响，又有消极的影响；反过来，法院发展对涉诉信访也产生反作用，法院发展能促进各种涉诉信访问题的有效解决，使各项涉诉信访案件得到有效化解。认清二者之间的关系，对涉诉信访问题的解决、加快法院各项工作的发展都具有非常重要的意义。
一、涉诉信访对法院发展的消极影响
涉诉信访问题对法院发展的消极影响，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象和司法指导思想上的影响。
1、对审判工作的影响。
涉诉信访对审判工作的影响主要表现在两个方面。一方面是对案件数量的影响。信访案件一是牵涉精力、耗费时间，影响结案数量。二是扩大支出。法院不想多收案、多办案。该立的不立，出现新的“告状难”。从2000年到2006年6年来，笔者所在的基层法院，受理案件和结案数明显呈现出一条向下的“抛物线”。即：2000年全院收案4891件，结案4596件；2001年收案4331件，结案4009件；2002年收案3953件，结案3704件；2003年收案3708件，结案3392件；2004收案3097件，结案2897件；2005年收案2374件，结案2242件；2006年收案3146件，结案2911件。收结案件的数量直接受到信访形势的影响，信访形势最严峻的2005年，收结案数也最低。2006年随着信访问题的逐步解决，收结案数又呈现出回升。
另一方面是对案件质量的影响。由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去。由于有的当事人采用暴力威胁或冷暴力（自杀、喝药、跳楼等）要挟，迫使法官按其意志办案，造成为了解决信访问题，无限期拖延结案或判决照顾上访人，以不惜牺牲法律的公正性作为代价，直接影响了法院的审判质量。
2、对法官队伍的影响。涉诉信访对法官队伍的影响主要表现在对法官依法公正办案意识的影响、对法官队伍稳定性的影响。
对法官依法公正办案意识的影响主要体现在一些法官，为了不产生信访案件，违规采取一些诉讼措施，虽然一时起到了维护信访人利益，不产生涉诉信访的效果，但很多时候却是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时还会造成双方上访。还有的情况下为了不产生信访，对一起简单的案件，不敢直接进行判决，长期地进行调解，使裁判结果的时效性大大缺失，司法的公正性也大打折扣。各单位特别是政法机关都惧怕上访，谈“访”色变。有些法官患上了“焦虑综合症”。基层法院领导和法官不少人常常夜里睡不好觉，总担心哪个当事人又去上访了。普遍存在较大的“心理压力”、“心理不平衡”、“心理疲劳”、“浮躁”、“压抑”、“焦虑”、“抑郁”。究其原因，除竞争、责任追究、一票否决、绩效考核评比、意外事件等工作与责任的双重压力外，还有现阶段复杂的社会现象压力，特别是颇具“中国特色”的信访压力。信访工作已成为考核干部的重要标尺。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分。不得不高度重视信访。从接待立案之初就开始担心双方是否会上访，双方的性格是否偏执，是否通情达理，是否与大多数当事人一样。一旦发现当事人说话粗硬，看问题偏执，情绪易激动，就不敢接案，始终担心不照顾他让他满意，他会上访；如照顾他，处理偏颇有违法律。如果因法官态度、方法、执法过错等自身原因引发上访，被追究责任，领导和法官心理尚能接受。但对当事人无理上访，整天缠访不止，上级通报批评，追究责任不止，有理无理一样，基层法院领导和法官就会心理不平衡，无形中就增添了无穷的心理压力。有信访苗头迹象的案件，谁都不愿立、不愿管，互相推诿扯皮。无论上级如何要求，如何号召解决群众“告状难”、“立案难”。法官们则多一事不如少一事，能不立的案不立，能不主办的案不主办，甚至连参加一下合议庭都不愿意或不敢多参加，生怕有上访或被追究责任。上述这些现象，使一些法官产生了对法律权威和严格依法公正办案信仰的危机。
在对法官队伍稳定性的影响上，主要体现在由于法官特别是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。本来做为法官只要对法律负责，公正高效地进行裁判即可，但由于信访形势的要求，使得他们不仅要对法律负责，还要对一些信访当事人负责，包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，管吃、管住宾馆、管去旅游等。不然的话，一旦有人上访，就有可能被通报、被处分。堂堂的专政执法机关是党的“刀把子”，却只有被动地挨打、挨骂受气的份。在工作中必须做到打不还手、骂不还口。常常受诬陷、受诬告，自己的权益无从保护，何以有能力、有权威保护当事人的合法权益？无理非法上访者得不到惩戒，诬告陷害法官的违法者受不到制裁，而公正执法者却要因违法者的违法行为和无理取闹的上访行为而受到批评处分，这将会形成一种什么样的混乱无序的局面！有的上访人公然声称：“案件你改不改，如果不改，我就进京上访。让你们花钱去接，还得挨批评受处分，吃不了兜着走！”肆无忌惮地对法官进行恫吓。这是制度的缺憾，这是法院的遗憾，更是法律的悲哀！繁重的工作任务和信访形势压力，再加上基层法官职业保障的不到位（如工资水平低、人身安全无保障、其他职业保障差等），使大批基层法官流失，直接影响了法官队伍的稳定性。如笔者所在的基层法院，从2000年以来，共有8名庭长、副庭长以上职务的骨干法官调出法院，占现有法院人员的10.53%，使法院审判力量严重不足。
3、对人民法院形象的影响。对人民法院形象的影响，主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响。
法院做为司法机关，在社会公众中应该具有良好的形象。可是由于一些长期信访现象的存在，特别是一些在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院或法官，公然藐视法官、法庭、法院和法律等无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。另一方面是一些信访案件多次进行再审，对法院裁判的严肃性和权威性产生了直接挑战，影响了法院裁判结果的严肃性和权威性。对信访案件的“特事特办”，“拿钱消灾、买稳定”、“法外施恩”等情况和做法，直接影响到其他一些当事人对法院裁判不服，不是依法办事，按照诉讼程序进行上诉、申诉或申请执行，而是直接去上访，出现了“信访不信法”的奇怪现象。
一味地对法院工作人员追责，却放弃或不主张制裁违法上访和无理取闹者。再追责施压，法官也无办法解决。如不想被追责，只有“违法”办案，“法外施恩”，“拿钱买稳定”，这样又会造成对方当事人上访或其他当事人效仿。在案件处理上无法满足上访人时，为了不让其上访，法院出钱、法官个人出钱、甚至法官给当事人磕头的心都有。一方是无理的重复上访，一方是无奈的重复接访。一方是上访要求过高或不合法，一方是有本院或上级法院的生效判决，且已复查多次。当事人一上访，法院就得去接，就得挨批受罚出钱，甚至还得挨打。有时警车还被砸毁公物被损坏。这倡导了什么？助长了什么？影响了什么？结果会是什么？
4、对司法指导思想的影响。
对司法指导思想的影响主要表现在对公平正义、公正高效司法指导思想的影响。做为法院，就应该维护社会公平正义，公正高效地裁判纠纷。可为了不产生信访案件，一些法官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性做为第一考虑，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准，出现了久调不决、久执不结等不良现象。
另外由于法院得对信访采取稳控措施，有时还要采用不法手段执法犯法，并要投入大量的人力、物力、财力，便与政府部门互相推诿稳控责任，导致上访人失控。法院对有上访苗头的案件不予立案，使用“拒绝”术，将矛盾拒之法院门外的社会里。
二、涉诉信访对法院发展的积极影响
事物都是一分为二的，涉诉信访在对法院发展产生负面影响的同时，还会对法院的发展产生一些积极的影响。主要表现在涉诉信访问题的出现，要求法院进一步提高审判工作的质量和效率，避免因审判质量和效率出现问题而产生新的涉诉信访；要求法院进一步加强法官队伍建设，避免因法官队伍的素质、作风问题而产生新的涉诉信访；要求法院进一步规范各项管理，避免因法院管理不规范而产生新的涉诉信访；要求法院进一步积极推进各项改革，解决好涉诉信访反映出来的各种带有普遍性的问题。
1、要求法院进一步提高审判质量和效率。涉诉信访的产生虽然有多方面的原因，但就法院而言，当事人信访的主要原因多是因案件而起，绝大部分是因为对法院裁判的公正性和时效性不满而产生的信访。不因为案件而因为其他原因造成涉诉信访的现象很少。法院做为代表国家行使审判权的机构，就是要运用法律，公正高效地对纠纷居中裁判。当事人到法院来，就是要法院通过对法律的适用，运用法律程序对自己的纠纷做出公正的裁判，这是当事人和社会对法院工作的基本要求，也是法院工作所追求的基本目标。
在追求公正的同时，还应注意到“迟到的公正是不公正”。当事人在追求裁判公正的同时，还会要求裁判的及时性。这就要求法院在裁判时必须不断提高工作效率，不能长期地久调不判、久拖不决、久执不结。一个旷日持久的官司，能把一个红火的企业拖垮，能把一个和睦的家庭拖散，能把一个正常人拖得身心疲惫、精神失常。法院在保证公正的前提下，必须努力提高工作效率，使纠纷在较短的时间内及时得以解决，使当事人尽快摆脱诉累。
每一起涉诉信访案件的产生实际上是对法院审判质量和效率亮起的一盏“红灯”，出示的一个“黄牌”，敲响的一次“警钟”，提出的一项“警示”。涉诉信访案件的产生虽然是对一起案件裁判结果的一次“否定”，同时也是对法院审判质量和效率提出的更高、更新要求。做为法院在发现涉诉信访后，必须对自己的审判工作进行一次认真地审视，对自己的裁判质量和效率进行一次认真地检查，从中发现问题，努力克服，做到举一反三，避免以后类似的事件发生。
2、要求法院进一步加强法官队伍建设。涉诉信访因案件而起，但案件的裁判是由法官来实施的，人的因素是导致涉诉信访的根本原因。一次不公正的言行、一个不文明的举动、一份不谨慎的文书、一次不规范的庭审，都会使当事人对法官裁判的公正性产生合理的怀疑，使群众对法官队伍的素质提出不信任的意见，使社会对法院的整体形象和权威做出不好的判断。
由于各种原因，导致当前的法官队伍素质参差不齐，存在着这样那样的问题，一些法官在政治素质、业务能力、道德修养等方面还不能满足审判工作的需要，适用法律水平低，办案效率不高，致使一些案件在实体和程序方面不同程度地存在一些问题，特别是少数案件存在裁判不公等问题；还有少数法官执法不廉、以权谋私，办人情案、关系案、金钱案，致使当事人不服裁判而不断上访。
涉诉信访要求法院必须进一步加强法官队伍建设，要求法院严肃地处理因自己不当言行或不合适的裁判而产生涉诉信访的法官，同时也要求进一步加大对法官的教育、管理、培训力度，进一步提高法官的政治理论水平和业务素质，进一步加强审判作风建设，进一步增强法官的责任心，全面提高法官队伍整体素质。
3、要求法院进一步规范各项管理。管理出质量、管理出效率、管理出效果。涉诉信访实际上很大程度地反映了一个法院管理水平的高低。规范的管理不仅能有效地提高法院审判质量和效率，还能有效地避免涉诉信访案件发生。
法院管理是由审判管理、人事管理、行政管理共同构筑的统一管理体系。管理是一门科学和艺术，它通过对各种资源的有效配置而创造高效益。当前，如何根据法院自身的工作规律和条件，在管理意识、管理制度和管理方法上探索并实践，合理定位、理顺职能、创新机制、科学运作是新时期法院管理工作的重大课题，具有牵一发而动全身的整体效应。
法院只有建立规范的审判管理、队伍管理、行政管理等机制，建立健全各项管理制度，堵塞各种管理漏洞，以人为本，实行科学化、规范化的管理，使审判工作、行政事务等各项工作都能高效、快捷地运转，人尽其才、物尽其用，建立起一个和谐的法院机关，才能有效地预防和避免各类涉诉信访案件的发生。反之，制度不全、监督不力、人浮于事、推诿扯皮、管理混乱，必然导致审判质量和效率不高，法官队伍素质参差不齐，造成对当事人要求视而不见，对法院整体形象漠不关心，使涉诉信访事件不断发生。
4、要求法院进一步积极推进各项改革。法院改革是推动各项工作发展的动力。涉诉信访的出现，暴露了法院工作的不足和漏洞。要解决这些问题，从根本上预防各种涉诉信访问题的再度产生，需要法院审时度势地积极推进各项改革，从制度上和机制上不断建立和完善对各项工作的管理和监督，从源头上堵住涉诉信访的产生。
法院改革的主要目的是确保裁判的公正性。即使裁判是具体的审判人员的行为，不可避免地带有一定的个人意志的色彩，但这种“个人”意志的形成是有前提的，即符合国家的意志，体现社会道德的需要，同时是理性的，具体的科学要求。因此，一切改革举措，最终目的要落根于个人，即具体的审判人员。这是决定因素。要使这最终的决定因素发挥其作用，必须有一套系统的体制来保障，而制定这样一套保障体系，就需要从多方面进行改革。
要开拓创新，积极稳妥地推进法院改革。进一步认清形势，正确看待当前和今后一个时期，法院工作面临的机遇、困难和挑战，坚持人民法院改革的正确方向，坚持以改革破解难题，以改革增强能力，以改革促进发展。通过提高工作水平，充分发挥基层法院和基层法官贴近群众、贴近社会、贴近实际的优势，坚持以审判工作为主阵地，扎实抓好司法为民措施的落实，切实增强保障意识和责任意识，坚持面向基层、面向农村、面向群众开展审判工作。通过公正高效的审判活动，为广大人民群众排忧解难，维护群众的权益，实现群众的利益，有效避免涉诉信访的发生。
三、涉诉信访问题需要通过法院发展来解决
涉诉信访在对法院发展产生影响的同时，法院各项工作的发展也必将对涉诉信访问题产生影响，许多涉诉信访问题需要通过法院各项工作的发展来解决，需要在法院各项工作的不断发展中加以解决。涉诉信访中暴露的“审判不公、立案难、申诉难、纠错难、执行难、对法官监督不力、内部管理不严、乱收费”等问题也只有通过法院各项工作的发展，才能得到有效解决。
1、审判质量和效率的不断提高，必将有效地避免涉诉信访的发生。涉诉信访产生的主要原因是群众对法院的审判、执行工作有意见、有看法。要解决“审判不公、立案难、申诉难、纠正错案难、执行难”等问题，必须从抓审判质量和效率的提高入手，从源头抓起，从审判、执行工作抓起，构筑案件质量保障体系，注重办案的法律效果、社会效果与经济效果的有机统一，避免涉诉信访的发生。
在审判管理方面，要把审判流程（审判、执行、信访等）作为管理的主线，把程序、质量、效率、效果作为管理的重点环节。强化审判流程管理，从立案、庭前准备、开庭、合议、裁判、执行，到案卷归档、质量评查等各个阶段，都作出严密的规定，严格的操作程序，保证所有案件在法定审限内审结，并力争缩短审理周期，达到收、结、存案良性循环。制定《案件质量、文书质量评查办法》，通过对案件质量和文书进行及时评查，发现问题予以纠正，确保案件和文书的质量。
建立以立案庭、审监庭、纪检监察、政治处共同参与的以全过程、数字化考核为主要内容的审判管理监督机构。对案件审理、执行质量和办案作风一并进行监督，并把监督管理贯穿于案件立案、审理、执行全过程，强化审判流程管理，量化检查考核标准，用严谨的操作规章来约束法官的司法行为、规范司法操作，确保公正司法。
对审判管理的考核中，要建立以十率(开庭率、调解率、结案率、执行率、裁判文书合格率、审限合法率、服判息诉率、上诉率、抗诉申诉率、发回改判率)为重点内容的案件质量评判衡量标准，建立以五快（快立、快审、快调、快结、快执）为重点的审判和执行效率考核标准，建立以四民（亲民、利民、便民、安民）为重点的审判作风考核标准，建立了《信访案件责任倒查制度》，以量化对审判工作的考核。规范的审判工作管理，不仅能有效地提高审判质量和效率，还能从源头上避免新的涉诉信访案件发生。
2、法官队伍建设的不断加强，必将有效地预防涉诉信访的发生。要解决涉诉信访群众反映的“对法官监督不力”等问题，只有进一步加强法官队伍建设，加强对法官队伍的监督管理，进一步转变审判作风，才能从根本上预防涉诉信访的发生。
建立由纪检、政工、监察部门共同参与的法官队伍管理机构。将法院的人事管理工作扩大到整个队伍管理方面，由纪检、政工、监察三部门按照各自的分工，共同承担对法院内部工作人员的政治教育、廉政建设、职业道德培养、行为规范训练等管理工作。在队伍管理方面，把岗位职责目标和工作创优作为管理的主线，把抓班子带队伍、教育培训、选人用人、评先创优、法官文化作为管理的重点环节。分别制定出业务建设、队伍建设、党风廉政建设等《岗位责任目标》，从院长、庭长到一般干警的职责和工作目标，都做出明确的规定，通过明确岗位职责和工作目标，不断强化事业心、责任心，提高胜任本职工作的能力。在对队伍管理中，采取给每位法官和其他工作人员建立《工作业绩档案》、《工作作风档案》、《廉政档案》三个档案的做法，除对上述审判管理指标直接量化落实到人，记入本人档案外，还将平时的学习考试成绩、拒礼拒贿次数、参加各种活动的获奖情况、所办案件的社会反映情况、是否出现上访等内容分别记入本人档案，作为考核、评先、提拔任用的重要依据。
通过对法官队伍的严格管理和考核，不仅能有效地解决法官队伍中存在突出问题，提高法官队伍的整体素质，也能起到从根本上预防涉诉信访发生的作用。
3、法院各项管理的不断规范，必将有效地扼制涉诉信访的发生。要解决涉诉信访反映出的法院“内部管理不严”等问题，就必须加强对法院各项工作的管理，建立科学完善的工作机制，才能有效地扼制涉诉信访的发生。
在行政管理方面，把服务审判和行为规范化作为管理主线，以提高保障能力、树立良好形象、维护环境秩序、保证机关安全、加快现代化设施建设为重点环节，全面提升服务保障水平。从提高服务于审判的意识入手，找准司法行政管理工作的用力方向；从建章立制入手，规范办公秩序、环境秩序、生活秩序和行为，保证各项工作正常运转；从教育、检查、考核入手，狠抓各项制度的落实，养成自觉遵规守纪、按制度办事的良好习惯；从加强专业训练入手，提高业务技能，增强服务保障能力；从有效配置财力物力资源入手，不断提高物质保障能力；从强化值班管理和应急管理入手，确保信息渠道畅通，应对措施得力。
建立一套完整的工作通报制度，具体实施对各项管理制度的落实情况进行监督。由立案庭负责每月出一期《审判流程管理通报》，对全院各单位的收结案数、结案方式等审判工作情况进行通报。由监察室负责每月出一期《案件质量检查通报》、《文书质量检查通报》，每季度出一期《上诉案件发回改判评查通报》，对全院的案件质量进行监督考核，并对拒礼拒贿情况和诫免谈话情况定期或不定期进行通报的办法，加强对廉政建设制度落实情况的监督。由政治处负责定期对全院的学习考试情况、争先创优情况进行通报，由办公室、行政科分别依据自己的职责，分别负责定期对党组决策、重点工作、重要活动、具体案件和全院后勤管理等各项工作进行通报，加强对全院各项管理制度落实情况的监督。
规范的管理，高效的运转机制，不仅能提高各项工作的效率，而且对必将能对扼制涉诉信访案件的发生起到推动作用。
4、法院各项改革的不断推进，必将有效地促进涉诉信访问题的解决。由于基层法院各种经费要由地方财政供给，各地财政收入又不一致，经济欠发达地区因财政困难，致使法院的经费供给无保障，造成一些法院为了生存而采取定收费指标、要求创收等不良现象，产生“受利益驱动，乱收、多收诉讼费、执行费；有的巧立名目乱收实际执行费和办案支出费”等问题。要解决“受利益驱动，乱收、多收诉讼费、执行费；有的巧立名目乱收实际执行费和办案支出费”等问题，一方面要加大法院各项改革力度，推动法院各项事业的又快又好发展，多办案、快办案、办好案，实现审判工作的法律效果与社会效果、法律效益与经济效益、社会效益的双丰收，树立起法院和法官和良好形象，在社会上树立起司法权威，不断提高法院的社会地位。另一方面还可以改革法院经费保障机制，各级法院经费实行由中央或省财政供给。法院的社会地位提高了，司法权威树立起来了，党委、政府加大了对法院人、财、物的投入，才能使当前工作中存在的经费困难、设施陈旧、办公条件差、法官队伍缺编、法官队伍素质参差不齐等问题得到有效解决。上述问题得到有效解决，涉诉信访所反映出来的一些如“乱收费”等问题也就会迎刃而解。
总之，“发展才是硬道理。”“发展是党执政兴国的第一要务。”“只有靠发展才能解决前进中的问题。”在构建和谐社会的进程中，人民法院任重道远。涉诉信访问题，既有过去积累起来的老问题，也有不断出现的新问题，但不论解决什么问题，最终都是要靠发展。发展是基础，发展是根本。离开发展，要解决涉诉信访问题，服务和谐社会建设都无从谈起。