公安部党委委员、副部长张新枫在昨日召开的中央社会治安综合治理委员会2007年第二次全体会议上，代表中央综治委流动人口治安管理工作领导小组汇报工作情况时指出，近年来我国流动人口服务和管理工作成效明显，流动人口服务水平显著提高。在放宽落户政策方面，要逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题。

公安部党委委员、副部长张新枫讲话全文如下：

各位领导：

受冀平主任的委托，我代表中央综治委流动人口治安理工作领导小组，就1995年全国流动人口管理工作会议以来，各地各有关部门开展流动人口服务和管理工作，以及起草《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》（审议稿）的有关情况做一简要汇报，请各位委员审议。

一、1995年以来流动人口服务和管理工作成效明显。

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，人口流动特别是农村富裕劳动力跨地区流动大量增多。为加强流动人口管理工作，经中央批准，1995年7月，中央综治委在福建省厦门市召开了全国流动人口管理工作会议，总结了改革开放一个时期的流动人口管理工作经验，总结了改革开放一个时期的流动人口管理工作经验，对后一个时期的工作作了部署。会后，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》。

文件在全面分析流动人口管理工作面临形势的基础上，提出了“因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊”的指导思想，以及“通过加强对流动人口的各项管理工作，切实掌握人口流动情况，控制流动规模，引导有序流动，充分发挥人口流动的积极作用，保护流动人口的合法权益，预防和依法打击其中极少数人的违法犯罪活动，维护社会治安和各种管理秩序，以更好地为改革开放、经济发展和社会稳定服务”的工作任务，明确了加强流动人口管理工作的具体措施和各有关部门的主要职责。两办文件下发以来，各地区、各有关部门认真落实流动人口服务和管理工作措施，在引导农村劳动力合理有序转移、完善流动人口管理、提高流动人口服务水平、保护流动人口合法权益等方面取得了明显成效，为维护社会和谐稳定、促进经济社会协调发展、保障人民群众安居乐业做出了积极贡献。

（一）各级党委、政府高度重视，综合协调、各有关部门齐抓共管的工作格局基本形成。流动人口的大量出现，是伴随改革开放和建立社会主义市场经济而出现的一种社会现象，是经济发展和社会进步的客观表现。党中央、国务院十分重视流动人口服务和管理工作。经中央批准，中央综治委于1997年成立了流动人口治安管理工作领导小组，成员包括中央综治办、公安部、劳动部、民政部、建设部、中央组织部、司法部、铁道部、交通部、农业部、财政部、国家计划生育委员会、国家工商行政管理局、全国妇联、共青团中央15个部门，后来又增补了教育部、全国总工会，统筹指导、协调全国流动人口管理工作，并在公安部治安管理局设立了办公室，负责日常工作。

各地党委、政府把流动人口服务和管理工作作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的实际行动，纳入重要议事日程，切实加强领导，初步落实了组织保障、经费保障和制度保障。全国30个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团相继成立了由党委或政府领导牵头、有关部门参加的流动人口管理工作领导（协调）小组及办事机构，多数地方已形成了省、市、县、乡、村五级管理体系。各有关部门认真履行各自职责，加强协作配合，形成了管理合力。各地综治部门普通将流动人口服务和管理工作纳入社会治安综合治理考核目标体系，建立健全考核机制，推动了工作落实。经过多年努力，党委政府统一领导，综治机构协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管的流动人口服务和管理工作格局基本形成。

（二）严格治安管理，流动人口服务和管理的基础工作明显加强。各地公安机关始终把流动人口服务和管理工作作为维护社会治安稳定、服务经济社会发展的重要任务来抓。特别是近几年来，紧密结合“三基”工作建设以及实施社区和农村警务战略，大力加强暂住户口登记和暂住证办理工作，及时掌握规模构成、地区分布、增减变化等流动人口数据及基础性资料，为各有关部门实施管理和服务提供了依据；建立完善“以房管人”、“以业控人”的工作机制，积极落实对流动人口中具有现实和潜在社会危害人员的动态管控措施，不断加大对流动人口中涉黑涉恶犯罪、流窜犯罪、带有明显区域特点和职业特点团伙犯罪的打击力度，努力减少管理盲区，挤压犯罪空间，提高预防、控制和打击流动人口违法犯罪的能力，促进了社会稳定。

（三）转变管理理念，流动人口服务水平显著提高。各地区、各有关部门积极转变管理理念，主动增强服务意识，不断改进工作方式，逐步实现流动人口管理工作由以管理控制为主向服务管理并重的转变，努力做到在服务中实施管理，在管理中体现服务。一是进一步健全城乡统一、流动有序的劳动力市场体系，积极稳妥地改革户籍管理制度，不断改善流动人口就业环境，积极引导农村富裕劳动力在城乡、区域间转移就业。二是深入开展“千校百万”、“农村劳动力技能就业计划”、“阳光工程”等培训活动，帮助农村劳动力提高转移就业能力。据不完全统计，1997年以来，各地参加各类培训活动的农村劳动力累计达2.3亿人次。三是普通将流动人口子女纳入当地普及义务教育总体规划，认真解决流动人口子女接受义务教育问题。四是积极为流动人口提供优生优育和生殖康服务。五是鼓励企业根据自身实力建造外地员工宿舍，支持民间资本建设“民工公寓”，改善流动人口居住环境。六是推动农民工参加社会保险。据不完全统计，2006年以来，各地农民工参加工伤保险和医疗保险人数分别达到3447万和2903万。通过落实各项服务措施，促进了人力资源的优化配置和合理流动，为经济快速发展提供了有力的支撑。

（四）落实以人为本，流动人口维权力度明显增强。各地各有关部门从尊重和保护人权的高度出发，密切关注流动人口的生存和发展环境，认真保护他们的合法权益。一是推动建立了新型的社会救助制度，废止了收容遣送制度。二是取消针对流动人口的暂住人口管理费、计划生育管理费、劳动力调节费等不合理收费和限制农村劳动力向城市转移的歧视性就业政策。三是持续不断组织开展了劳动力市场秩序清理整顿和解决农民工工资拖欠问题专项行动，督促企业改善劳动生产作业环境，依法维护农民工的劳动权益。四是严厉打击侵害流动人口人身和财产权益的各类违法犯罪活动。随着维权工作的扎实推进，增强了流动人口对流入地的认同感和归宿感，进而逐步融入当地社会，与当地居民和谐相处。

（五）坚持专群结合，流动人口服务和管理网络逐步健全。各地始终坚持“专群结合、依靠群众”的工作方针，在充分发挥各有关部门职能作用的同时，结合开展“平安建设”，积极调动社会力量，共同开展流动人口服务的管理工作。各地结合加强基层政权和推进社区建设，依托社区，建立完善流动人口和出租房屋服务和管理站（点），不断充实协管员队伍。据不完全统计，目前各地已建立流动人口和出租房屋服务和管理站（点）5万余个，聘用专（兼）职协管员20余万人。鼓励流动人口加入当地基层党、团组织和工会、妇联等群众组织，引导流动人口自我管理、自我教育和自我服务。广泛开展“维护社会治安支援者筑城行动”，引导广大流动人口特别是进城务工青年积极参与维护社会治安。

此外，各地各有关部门根据流动人口服务和管理工作的现实需要，积极开展调查研究，推动出台了一系列法规、规章和政策，使流动人口服务和管理工作逐步走上了法制化、规划化轨道；结合实际，加强流动人口相关信息系统建设，推进信息共享，进一步提高了管理效能。

二、出台《进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》的必要性。

1995年以来的实践证明，两办文件对于推动各地各有关部门做好流动人口服务和管理工作，发挥了重要作用。同时我们也清醒地意识到，由于历史条件所限，两办文件虽然提出了加强流动人口服务和维权工作，但在指导思想和具体措施上还是偏重于管理和控制。随着当前我国改革开放的逐步深入和工业化、城镇化进程的加快，流动人口服务和管理工作出现了许多新情况、新问题。一是人口流动规模不断扩大，社会参与程度不断加深，流动人口服务和管理工作任务越来越繁重。据统计，从1995年到2007年，公安机关办理暂住登记的流动人口数量由4120万余人上升到1.04亿人，增长了1.5倍。二是由于人民群众对改革发展的社会预期普通提高，对改革发展成果的分享要求明显增强，给服务工作提出了新的要求。三是随着民主法制建设的不断推进，广大流动人口民主法制意识不断增强，政治参与的积极性明显提高，给我们做好维权工作提出了更高要求。四是随着社会开放性、动态性的增强，社会管理盲区增多，流动人口违法犯罪日益突出，治安管理任务加重。

与新形势、新任务的要求相比，当前，流动人口服务和管理在诸多方面还存在着不适应。一是思想观念不适应。一些地方和部门没有正确处理管理和服务的辩证关系，不敢为、不愿为、不会为的问题还比较突出；有的片面强调经费短缺、力量不足等客观困难，畏难情绪和等靠要思想严重，对新情况、新问题研究不够，新对策、新办法不多。二是工作模式不适应。一些地方流动人口管理工作领导小组工作开展不力，组织、协调、督导的职责没有得到很好履行；现行的以条为主的管理体制难以适应流动人口流动性大、活动复杂、管理涉及面广的特点；人、财、物、信息等各种管理资源部门化，难以充分共享，不利于整体管理效能的发挥。

三是基础工作不适应。一些地方暂住人口登记办证率不高，管理手段落后，底数不清、情况不明、信息分散、管理不到位的问题仍较严重。流动人口违法犯罪问题仍然比较突出，成为影响和左右一些地区社会治安的重要因素。四是保障及不适应。一些地方没有将流动人口服务和管理工作经费纳入正常的财政预算支出范围，工作经费使用得不到有效保障。基层管理力量不足、人员素质不高、队伍不够稳定的问题仍带有一定的普遍性。

鉴于以上情况，我们认为，有必要在认真总结各地、各有关部门成功经验的基础上，认真落实党的十七大提出的“加强流动人口服务和管理”的部署，以中央综治委的名义研究制定进一步加强流动人口服务和管理工作的意见，明确当前和今后一个时期的指导思想、工作任务和具体政策措施，以推动流动人口服务和管理工作又好又快发展。

三、《意见》审议稿的起草过程及调整的主要内容。

2006年以来，中央综治办和领导小组组织成员单位在广泛调查研究的基础上，形成了进一步加强流动人口服务和管理工作的初步意见。今年6至7月，领导小组又派员先后赴广东、福建、浙江、江苏、北京等地征求意见，并提交8月在辽宁大连召开的全国流动人口管理和服务工作座谈会研究讨论。会后，又征求了国务院办公厅的意见。根据各地、各部门的意见、建议，领导小组办公室对《意见》稿作了认真修改，协调了审议稿，报中央综治委各位委员审议。

审议稿分为三部分，共24条。第一部分，提出当前和今后一个时期工作的指导思想和主要目标，包括2条。第二部分，提出加强工作的政策措施，包括18条。第三部分，提出工作要求，包括4条。与两办文件相比，审议稿主要在以下几个方面作出了调整：

（一）以党的十七大精神为指导，调整指导思想和工作目标。党的十七大提出了高举中国特色社会主义伟大旗帜，夺取全面建设小康社会新胜利的奋斗目标，为当前和今后一个时期的流动人口服务和管理工作指明了发展方向，提出了新的更高的要求。为此，在指导思想上，审议稿提出，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，紧紧围绕全面建设小康社会的新要求，正确把握我国经济社会发展的新变化和阶段性特征，按照公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理的工作方针，坚持服务和管理并重，坚持农村富裕劳动力有序流动和就地消化相结合，坚持流入地政府和流出地政府及有关部门协作配合，推动流动人口教育、管理、服务和维权等各项工作协调发展，维护战略机遇期的社会稳定，促进社会主义和谐社会建设。

在工作目标上，审议稿提出，适应流动人口服务和管理工作需要的组织网络、制度体系、工作机制和机制保障基本形成，法制化、规范化、信息化、社会化建设不断深化，工作水平得到全面提升；惠及流动人口的城乡公共服务体系和流动人口维权机制不断健全，流动人口合法权益得到切实保障；预防、控制和打击流动人口违法犯罪活动能力不断增强，流动人口违法犯罪高发势头得到有效控遏制。

（二）将流动人口纳入当地公共服务和社会管理体系统筹考虑，深化服务和维权措施。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是立党为公、执政为民的本质要求，是人民政府的根本职责之所在。以一亿多农民工为主体的流动人口，既是我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的重要参与者，同时也是需要各界关爱和保护的弱势群体。为此，审议稿提出，各地特别是人口主要流入地、流出地的党委和政府，要把流动人口服务和管理工作纳入本地区国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。要在制定公共政策、建设公共设施等方面，统筹考虑长期在本地就业和居住的流动人口对公共服务的需要，逐步建立和完善覆盖流动人口的公共服务体系。具体政策措施主要包括：在子女教育方面，要坚持以流入地政府管理为主、以全日制办公中学为主的方针，把流动人口子女入学工作纳入流入地义务教育总体规划统筹安排。在放宽落户政策方面，要逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题。

在改善居住条件方面，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设面向农民工的集体宿舍。在社会保障方面，根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，继续推进农民工参加工伤保险和基本医疗保险，逐步解决农民工的养老保障问题。在卫生医疗和计划生育服务方面，要在国家规定的传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健、计划生育等方面，向流动人口提供与户籍人口同等的免费服务。在保护农村留守儿童方面，推动构建学校、家庭、社会相结合的教育监护和关爱网络，切实保障农村留守儿童各项权益落到实处。在流浪乞讨人员救助管理方面，加强救助管理机构设施建设，完善救助服务功能，创新救助工作方式，强化工作人员业务培训，提高救助服务质量和效率。

（三）调动各方面积极性，推进资源整合。流动人口服务和管理工作涉及许多部门，多个方面，是一项庞大的系统工程，需要政府相关部门和社会各界共同参与，齐抓共管。为此，审议稿提出，积极发挥乡镇、街道基层政权组织和群防群治组织的作用，动员社会各方面力量做好流动人口服务和管理工作。流入地基层党、团组织要积极吸收和组织流动党员、团员参加组织生活，教育引导他们在流动人口服务和管理工作中发挥模范带头作用。各地工会、妇联等社会团体，要鼓励、支持流动人口参与当地有关活动，保障流动人口的合法权益。在流动人口集中的社区、企业、集贸市场等依法成立治保、人民调解组织，依法成立计划生育协会和其他各种服务协会，发挥其在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾和扶危济困方面的积极作用，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务的能力。全面推行融预防犯罪、治安管理、矛盾调处、劳动用工、计划生育、卫生管理于一体的流动人口管理业主责任制，把流动人口服务和管理的责任落实到用工单位、经营业主。

（四）加强信息化建设，提高工作效率和水平。加快信息化建设，是流动人口由传统手工管理模式向现代化管理模式转变，有效提升管理水平的重要途径。为此，审议稿提出，加快流动人口相关信息管理系统的建设步伐。鼓励各地结合实际构建流动人口综合信息管理平台，实现流动人口信息资源跨部门、跨系统共享，提高综合管理效能。

（五）突出工作中间，进一步强化基础工作当前，我国正处于并长期处于社会主义初级阶段。农村富裕劳动人口向城镇和非农产业转移，是这一阶段绕不过去又必须解决好的问题。为引导人口有序流动，防止出现一些国家曾遇到的“城市病”，维护社会和谐稳定。有必要在更加关注流动人口服务的同时，切实加强各项管理工作。为此审议稿提出，首先要加强流动人口信息登记工作，为做好各项服务和管理工作奠定坚实基础。在此基础上，实施重点管理，积极预防、控制犯罪。对流动人口中的刑释解教人员，其常住户口所在地和实际居住地的司法行政机关要加强衔接配合，认真落实安置保教工作责任。健全以房管人工作机制，严格出租房屋管理措施，创新出租房屋管理模式，提高管理效能。加强对中小旅馆和公共场所等流动人口落脚点和活动场所的管理，严肃查处违法经营行为。适时开展对无照经营、非法用工和违章建筑问题突出、环境卫生脏乱、治安秩序混乱、刑事案件高发的流动人口聚集区的专项清理整治，减少治安隐患，净化社会秩序。

（六）以社区为依托，构建流动人口服务和管理工作新格局。社区是社会的细胞，是各种社会群体的聚集点，也是党在城乡执政的重要基础。政府各部门实施社会管理和提供公共服务，更多地要依托社区落实到每一个社区成员。为此，审议稿提出，进一步加强各部门在社区设了专门机构的有机衔接，构建以社区为依托的流动人口服务和管理平台，加强社区流动人口服务和管理中心或综治工作站建设，按照地方财力可能和实际管理需要，配备和充实协管人员。

此外，为加强流动人口综合治理，经商有关部门同意，对各部门的职责任务作了适当调整，也请各位委员一并审议。