范 毅：国家发改委小城镇改革发展中心博士

    2005年,胡锦涛总书记对城镇化的重要意义作了高度概括:城镇化是经济社会发展的必然趋势,也是工业化、现代化的重要标志。坚持大中小城市和小城镇协调发展,逐步提高城镇化水平,对于扩大内需、推动国民经济增长,对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展,都具有重大意义。

    时隔一年,继“十五”计划将“积极稳妥推进城镇化”作为国家重点发展战略之后,2006年“十一五”规划再次将“促进城镇化健康发展”作为国家重点发展战略。

    当前,我国正处在城镇化发展的关键时期。了解改革开放以来中国城镇化战略以及当前所处的发展阶段、发展中的新问题,能够更

    好地理解、贯彻和实施中国特色的城镇化道路。

    29年发展:从小城镇到城市群

    改革开放以来,我国城镇化发展政策经历了从“抑制大城市,积极发展小城市”到“大中小城市和小城镇协调发展”的转变。政策变迁主要是根据市场经济体制改革中城镇化发展的新形势而做的必要调整。

    积极发展小城市 改革开放初期,由于城市人口压力、城市福利制度和国企改革滞后等原因,1980年《全国城市规划工作会议纪要》中提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”,这成为改革开放初期很长一段时间内我国城镇化发展的基本方针。

    在农村,随着家庭联产承包责任制的实施,农村生产力得到充分解放,农村剩余劳动力也不断增多。但是城市相关管理部门严格控制着“农转非”政策和指标,城市劳动部门限制使用农村劳动力。户籍制度成为严格限制农民进入城市的门槛。为了缓解农村剩余劳动力的就业问题,“离土不离乡”、“进厂不进城”的乡镇企业在小城镇和村庄,迅速发展起来,形成了遍地开花的局面。

    1984年1月,国务院颁布《城市规划条例》确认了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”方针。这是我国第一次以行政法规形式确认的城市发展方针。同年国务院开始放松集镇的户口迁移限制,允许农民进入小城镇定居。截至1986年底,全国城镇转移农民已达454万人。东南沿海一些小城镇,正是依靠吸引农民进入而兴起的。如浙江温州市的龙港镇,就是以户籍制度的松动为契机,在短短的10年里,由一个数百人的穷渔村发展成为拥有10万人口的 “农民城”。与此同时,乡镇企业也开始不断在小城镇集中,这也在一定程度上促进了小城镇的快速发展。

    多样化的城镇化道路 1992年,新一轮的工业化进程在中国全面展开。随着资本与技术对劳动力的替代水平迅速提高,乡镇企业吸纳农村劳动力的能力有所下降。与此同时,城市经济体制也发生了重要变化,特别是财政、土地等相关制度的改革,使得大中城市集聚了更多公共资源,中国进入了城市快速发展时期。从城镇建设用地增长来看,城市的快速增长使各级城镇政府加大了非农建设用地需求。据调查,1994年底,江苏昆山与浙江义乌、绍兴、上虞四地,国有土地的供给比重分别占到70%、50%、50%和80%以上。同时,劳动力政策逐渐发生变化,劳动力流动、城市使用农村劳动力的限制逐渐减小。

    脱离农业的劳动力开始涌向城市特别是沿海城市,“民工潮”成为中国一种独特的现象。据有关部门的调查,如果包括乡外县内部分,1993年农村劳动力流动的人数达到6200万人,其中跨省流动的达到2200万人,分别比1989年增长了1.07倍和2.14倍。其后,农村劳动力流动人数转入稳定增长,1994年出乡的农村劳动力达到7000万人,1995年大约为7500万人,而同期出省的农村劳动力人数大约为2500万2800万人,到2005年,我国进城务工农民已经达到1.2亿。中国人口迁移和流动速度的加快及其规模的日趋扩大,使中国城镇化水平大大提高,1998年以来,中国城镇化率年均增长达到1.4个百分点,到2005年中国城镇化率已经达到43%。

    地方政府注意到大中城市在城镇化和经济发展中的作用,逐渐提出促进大中城市发展的城镇化战略。湖南省1997年已提出“聚集式发展”,培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市,重点发展中小城市,积极发展小城镇”的思路。

    2000年,中央政府在 “十五”计划中对城镇化方针做了新的表述:有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展。在新表述中,对大城市,从“控制”改为“完善”和“发挥”;对中小城市,从“合理发展”改为“积极发展”。在这种背景下,大中城市成为城镇化发展的一个重要载体。大中城市数量增长迅速,1990-2005年的15年间,地级及以上城市数量由188个增加到286个。超大城市发展更为迅速,2002年市辖区人口超过400万的城市仅10座,到2005年已经增加到13座。据有关部门调查,进城农民工的60%流向地级以上大中城市。

    城市群作为城镇化主体形态 2002年11月,党的十六大明确提出 “要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。

    在其指引下,城镇化发展从孤立城市到大中城市和小城镇协调发展过渡。随着大城市经济迅速崛起,辐射带动了周边中小城市和小城镇迅速发展,形成不同规模、层级城市之间共同参与、分工合作、一体化的区域经济现象,即城市群。

    2006年,《“十一五”规划纲要》中提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,明确了城市群作为未来我国城镇化发展主体形态的空间布局战略。

    目前我国已经形成的城市群主要有三个:长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群。这三大城市群已经成为我国经济最为活跃的地区。2005年,三大城市群共实现地区生产总值70311.87亿元,约占全国GDP总量的35.8%。其中,长三角实现GDP33858.55亿元,京津冀18336.58亿元,珠三角18116.74亿元,分别约占全国经济总量的17.2%、9.3%和9.2%。

    随着城市群对经济和城镇化带动作用的加强,地方政府也纷纷提出城市群发展思路,2003年河南省发改委编制完成了《中原城市群发展战略构想》,2005年又组织编制了《中原城市群总体发展规划纲要》。2007年《山东半岛城市群总体规划(2006-2020年)》正式对外发布,按照这一规划,山东半岛城市群将与京津冀、辽中南地区共同构筑引领中国经济发展的重要增长极。

    城市群是多样化城镇化道路在空间上的体现,能够推进各级各类城镇协调发展,形成合理的城镇体系。城市群的发展模式,在我国未来城镇化发展中可能成为最有效率和效益、最切合实际的一种形式。

    高速发展期的三大挑战

    2006年底,我国城镇人口达到5.77亿人,在不到30年的时间里增加了4亿人。但我国城镇化水平仍低于世界平均水平,未来一段时间,我国城镇化将仍处于快速增长期。由于我国人口基数大,我们必须清醒地看到城镇化快速发展中面临的严峻形势。

    农民工市民化任重道远 城镇化的核心内容在于将农民转化为市民,其关键在于转移农民是否有稳定的非农就业机会,收入是否能够支撑在城镇的定居。虽然2005年我国城市化水平达到43.0%,但是这其中包括1.2亿的农民工,他们并没有完成从非农就业向城镇居民的转换。截至目前,进城务工的农村劳动力中携家眷的仅占20%25%,但这并不意味着这部分人已经有了在城镇定居的可能。受户籍制度的限制,他们并不能完全享受城镇政府提供相应的公共服务。进一步促进农民工从就业向定居的转移是未来一段时间的重要任务。

    同时,我们还应当看到,我国农村还有1亿1.5亿的剩余劳动力亟待转移,另外城镇还有近千万的登记失业人口,就业形势还非常严峻。

    资源瓶颈矛盾突出 随着城镇化的发展,城镇建设用地和耕地的矛盾日益突出。据国土资源部1996年耕地调查,全国有耕地19.51亿亩,但2004年全国耕地面积已经降至18.3亿亩,8年间共减少1.21亿亩。作为一个人口大国,粮食自给是事关国家安全的战略问题,为此，中央制定了严格的耕地保护政策,确保在2020年中国耕地维持在18亿亩这一底线。

    此外,水资源也成为制约我国城市发展的重要因素。中国水资源的时空分布很不均匀,开发利用难度大、开发利用率低。全国2/3的城市出现不同程度的缺水,其中1/6的城市严重缺水。

    再次,中国能源资源日趋紧张。粗放式的经济增长方式,使得我国单位GDP的能耗是世界平均水平的3倍。2005年,我国的GDP相当于日本的49%,而能耗则是日本的3倍。现在我国是仅次于美国的世界能源消耗大国。自1993年起,我国成为石油净进口国,能源供需缺口较大,石油对外依赖程度较高。

    区域发展不平衡 2005年,我国东部地区人均国内生产总值分别是东北地区、中部地区和西部地区的1.49倍、2.34倍和2.54倍。东部地区人口占全国总数的36%,却创造了45%的城镇就业；而中部地区人口占全国比重达到27.4%,城镇就业人口仅占全国21.5%；西部地区人口比重达到28%,而城镇就业比重为22.1%。区域之间的城镇化发展也极不平衡,2005年,我国东部地区的城镇化水平已经达到52.8%,而中部和西部地区的城镇化水平分别为36.5%和34.6%。

    道路:怎么走出“中国特色”

    对于我国城镇化发展,“十一五”规划指出,坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化。规划同时指出,要把城市群作为推进城镇化的主体形态。

    因地制宜,协调发展 城市群是一个由大中小城市组成的有机整体。在城市群中,大城市具有较高的规模效益和辐射效应,起着龙头作用。但是,大中城市不断上涨的生活成本,对于大多数民工来说很难承担,城镇化转化人口的目标很难实现。

    小城镇具有相对投资少、农民进入门槛低等特点,这正好与大中城市形成互补。2000-2005年,全国小城镇人口年均增长4%,远快于同期我国城镇人口的增长速度。同期,小城镇建成区面积年均增长5.6%,低于城市建成区面积年均6.3%的扩张速度,人均基础设施建设投入也远低于城市。同时,小城镇经济在城市群中也占有了重要的地位,在长三角、珠三角,星罗棋布的小城镇把各中心城市连成一片。连接中心城市的小城镇,已形成了独具特色的主导产业,如浙江温州柳市镇是“中国电器之都”,龙港镇是“中国印刷城”。许多中心城市经济的强大,更是依靠小城镇的支撑。如温州30个最强镇(占全市建制镇的1/4),创造了全市 53%的GDP和53.5%的财政收入。苏州79个小城镇,创造了全市67%的GDP、47%的财政收入,吸引了60%的外资。大城市和小城镇出现互相依托、协调发展的局面。

    大中小城市和小城镇协调发展,实际上就是形成合理的城镇体系,而城市群正是城镇体系在空间上的体现。城市群既包括大中城市,也包括小城市和小城镇,没有大城市,城市群的发展就缺少了龙头,而忽略小城镇,城市群就缺少了充满活力的基础。

    城镇化的发展无所谓大城市主导还是小城镇主导,而应当因地制宜,形成大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路,城市群是这种模式的主体形态。

    把握两个关键点 第一,走有中国特色的城镇化道路,必须充分考虑中国的基本国情,深入落实科学发展观 ,坚持走资源节约、环境友好的可持续发展型城镇化道路。人口众多、资源短缺和生态脆弱是我国的基本国情。要坚持保护环境和节约资源的基本国策,努力做到节地、节能、节水、节材,切实保护好生态环境和历史文化环境,实现城镇化发展与人口、资源、环境相协调。

    第二,走中国特色的城镇化道路,必须充分发挥市场在推进城镇化中的作用,加强政府的宏观调控。改革开放29年来,中国经济和城镇化的发展成就已经充分证明市场在资源配置和社会经济运行中的基础性作用,因此应进一步发挥市场对推进城镇化的重要作用,通过市场实现城镇化中各种资源的有效配置,吸引各类必需的生产要素向城镇集聚。与此同时,必须发挥政府宏观调控作用,加强和改善政府

    对城镇化的管理、引导、规范。