陈富智 

　　2007年1月国务院165次常务会议讨论通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），并将于2008年5月1日起正式施行。这是我国首部有关保护公众知情权的法规。本条例的出台，对提高政府透明度，建立阳光政府，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用都将产生积极而深远的影响。

　　一、什么是政府信息

　　政府信息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。一般来讲，政府信息同时符合三个条件：一是由政府机关掌握的信息；二是与经济、社会管理和公共服务相关的信息；三是由特定载体所反映的内容。

　　根据以上对政府信息的理解，《条例》对政府信息作出的定义是：行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据此，政府信息应当具备的特征：（1）行政机关是主体，包括《行政处罚法》中规定的授权组织和受委托组织。授权组织就是指法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。受委托组织就是指行政机关依照法律、法规或者规章的规定，在其法定权限范围内委托的符合法定条件的组织。这个组织应当具备三个条件：依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要经省技术检查或者需要技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。（2）必须是在履行职责过程中制作或者获取的，否则，不得成为政府信息。（3）以一定形式记录、保存。三个特征共同构成了政府信息的完整内涵，是一个有机统一的整体，缺一不可。

　　二、政府信息为什么要公开

　　政府信息之所以要公开，主要是基于以下考虑：

　　1.推行政府信息公开是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的政治要求。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。各级行政机关作为行政权力的行使主体，其权力只能是来源于人民，最终还必须回归于人民。温家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出：各级政府要坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。这就是说，人民群众对政府行使权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权、表达权、监督权。这种权利是宪法赋予人民的当家做主的权利，也是人民民主权利的重要表现形式。各级行政机关必须切实保障人民群众所拥有的这些权利，不得以任何借口或理由影响这种权利的实现。这是法律赋予行政机关的一项义务，必须不折不扣地履行好。

　　2.推行政府信息公开是化解社会矛盾，促进社会主义和谐社会建设的客观要求。党的十六届五中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。随着经济全球化和国民经济与社会发展信息化的飞速发展，信息在经济发展和社会管理中的作用越来越突出。特别是我国现阶段正处于体制深刻转换、结构深刻调整、社会深刻变革以及对敌斗争的复杂期、刑事犯罪的高发期和人民内部矛盾的凸现期这样一个关键时期，政府信息是否公开、透明，直接关系到人民群众对政府的信赖程度，也直接关系到社会政治经济的稳定。例如SARS期间，由于党中央、国务院及时采取果断措施，适时公开重要疫情信息，对于稳定民心、维护社会稳定起到了积极作用。所以说，信息公开不是行政机关想不想公开、愿不愿意公开的问题，而是改革、发展、稳定这一大趋势使然。这就要求我们各级行政机关必须站在全局的高度，用政治的眼光来看待这一问题，努力把这一工作做好。

　　3.推行政府信息公开是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求。长期以来，我国的行政管理体制基本上是处在一个封闭运行的状态，从决策动议到决策过程以至于决策结果，完全是政府机关内部自我运作的一种机制。这种机制运作的特点就是政府掌握了所有信息，社会公众几乎一无所知。由于信息的不对称性，决定了一切都是政府说了算。公众只能成为被动的接受者，只能从政府的文件中、会议中甚至是道听途说中了解一些支离破碎的信息。其结果就是政府怎么说老百姓就怎么听、就怎么做。长此以往，行政方式也就变成了审批、发证、收费、开会、发文、贯彻、检查等等这种高成本、低效率的模式，既缺乏公开、透明、民主程序，又浪费了大量的人力、物力和财力。

　　大力提倡和推进政府信息公开，就是实现政府职能转变的一项重要举措。转变执政理念，实行阳光行政，把信息公开作为政府施政的一项基本制度，将行政机关办事制度与办事程序公开，把政府制作和获取的信息公开，是提高党的执政能力和政府执政能力的重要内容，是深化行政体制改革的方向和必然选择。

　　4.推行政府信息公开是建立反腐倡廉长效机制的制度性要求。2005年中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确将政务公开作为反腐倡廉制度的一项重要内容。推进政府信息公开，将政府行使权力的过程置于人民群众的公开监督之下，不仅对于畅通人民群众对政府权力的监督渠道，发挥人民群众当家作主的积极性，保障民主权利的实现将起到积极作用，而且对于防止权力失控、决策失误和行为失范，尤其是防止政府机关“暗箱操作”、“权力寻租”等，从源头上预防和治理腐败也将产生深远的影响。

　　三、《政府信息公开条例》规定了哪几项主要法律制度

　　根据《条例》的规定，关于信息公开的法律制度主要有以下几项：信息公开主体制度、政府信息公开制度、政府信息公开审查制度、信息公开的便民制度、政府信息公开的监督和保障制度。

　　（一）为什么信息公开主体具有特定性《条例》规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。那么，《条例》为什么规定政府信息公开的主体是行政机关呢？原因很简单，因为政府代表人民行使国家行政权力，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。这一特殊职能决定了其拥有和掌握的各种信息，尤其是与人民群众生产、生活和社会经济活动有关的信息，具有明显的垄断优势。这种信息的不对称性决定了政府必须负有公开信息的义务。

　　根据立法精神，信息公开的主体主要包括二类：一是行政机关。主要指依法履行政府职责的各级人民政府和政府的组成部门。《条例》第四条规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构作为政府信息公开工作机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作；二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，主要指事业单位。如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会等。这些事业单位作为政府信息公开的主体必须具备两个条件：具有法律、法规的明确授权；具有管理公共事务的职能。否则，不具备这两个条件的任何事业单位，都不是信息公开的主体。

　　需要指出的是，《条例》还规定了一类主体即与群众利益密切相关的公共企事业单位。应当说，这是一个例外规定，也是一个特色条款。按理说，这些企事业单位不具有政府管理职能，自然也就不承担政府信息公开的义务。但是，考虑到有些公共企事业单位具有独占公共资源的优势，他们在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量与人民群众的生产、生活密切相关的信息。这些信息直接关系到人民群众的切身利益。例如教育、医疗卫生、供水、供电、供气等公共企事业单位。如果不要求他们公开这些公共信息，不仅可能影响人民群众的知情权，甚至给大家的生活、工作等带来不便。为此，《条例》在附则中专门写了一条：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。这就是说，公共企事业单位也负有公开某些信息的义务。但是，这些公共企事业单位毕竟不是行政管理主体，不能完全适用条例关于行政机关的规定。因此，《条例》授权国务院有关主管部门或者机构制定具体办法，对这些公共企事业单位公开信息的行为作出进一步的规定，以明确他们信息公开行为的具体要求。为了便于理解和区别于政府信息公开主体，将这类主体归为公共信息公开的主体。　（二）政府信息公开制度有哪些内容

　　政府信息涵盖范围十分广泛，涉及到国家的政治、经济、文化、社会事务等各个方面，公开的难度也比较大。一方面是由于长期以来我们的政府机关形成的惯性管理思维和管理方式，缺乏主动公开信息的意识；另一方面还涉及到政府信息公开的敏感性问题，尤其是涉及到国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的问题，一些机关为了安全起见，本着多一事不如少一事的心理，宁愿不公开，也不愿惹麻烦。针对这种状况，在立法过程中我们进行了认真分析研究，确定了“公开是原则，不公开是例外”的信息公开原则。按照这一原则，信息公开的一般标准是：

　　1.必须公开的信息。《条例》规定，凡是符合以下4个条款的信息都是必须公开的信息：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

　　县级以上政府及其部门应当公开的信息是（1）行政法规、规章和规范性文件；（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（3）国民经济和社会发展统计信息；（4）财政预算、决算报告；（5）行政事业性收费的项目、依据、标准；（6）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（7）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（8）重大建设项目的批准和实施情况；（9）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（10）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（11）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

　　设区的市级政府、县级政府及其部门除了公开前面11项内容外，还必须公开以下内容：（1）城乡建设和管理的重大事项；（2）社会公益事业建设情况；（3）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（4）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。

　　乡镇人民政府除了公开前面11项内容外，还必须公开下列内容：（1）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；（2）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；（3）乡镇土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（4）征收或征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（5）乡镇的债权债务、筹资筹劳情况；（6）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；（7）乡镇集体企业及其它乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；（8）执行计划生育政策情况。

　　2.经申请可以公开的信息。考虑到政府信息中有一部分信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用，而对其他人和组织关系不大。为了减少行政机关不必要的信息公开成本，立法中专门就特殊需要的信息披露问题作出了规定，即公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。但是，这种信息的获取必须采取书面形式申请，而且要交纳相关费用，不是无偿获得。之所以确立这项制度，除了体现便民原则外，主要还是考虑政府机关时间、精力的有限性和服务成本的公平性，避免一些人无限制地申请信息，影响政府机关的正常工作。

　　3不得公开的信息。强调政府信息公开并不意味着所有的政府信息都必须公开，这不是立法的本意，世界其他国家也没有这一先例。这就是说，有些信息是不能公开的。根据《条例》的规定，在我国不得公开的信息主要有三类：一类是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息；二类是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，未经权利人或者行政机关同意，不得公开；三类是涉及国家外交、国防、社会管理等敏感信息，未经批准不得公开。

　　（作者单位：国务院法制办）