话题缘起 十七大从一个侧面看可以说是一场“民主盛宴”。“扩大公民有序政治参与”，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，“试行党代表大会常任制，重大问题和任用重要干部票决制，实行党的代表大会代表任期制”，“把政治协商纳入决策程序”，“必须让权力在阳光下运行”——十七大报告中有关发展社会主义民主政治的一系列重要表述都颇具新意，报告从6个方面对社会主义民主政治建设和执政党建设进行了具体的部署，为我们描绘了中国特色社会主义民主政治的宏伟蓝图和辉煌前景。这6个方面的任务和要求，既有明确的具体目标，又有很强的指导性和操作性，为我们深化政治体制改革、推进社会主义政治文明实现新跨越指明了方向。我们特约专家撰文谈学习体会。敬请垂注。

　　健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道

　　扩大人民民主：社会主义的生命工程

　　王庆利

　　民主，作为人类政治文明发展的成果，是世界各国人民的普遍要求。古往今来，无数仁人志士对民主问题进行了不懈的探索，取得了丰硕的成果。然而，时至今日，民主的扩展问题仍然是世界各国不得不面对的一个难题，仍然需要当代人和后来者以更大的勇气和智慧去探索。

　　人民民主原本就是社会主义的生命所系

　　民主是由内部生成的，而不是由外力强加的。自近代以来，在救亡图存的运动中，孙中山等先进的中国人曾经把目光转向西方，试图按照西方的民主模式来改造中国，以期达到救国救民的目的。然而，当国人直面辛亥革命后的政治乱局时，不由发出了“无量头颅无量血，可怜购得假共和”的悲愤感叹。正是在此背景下，中国共产党承接了历史的“接力棒”，创造性地把马克思主义普遍原理与中国革命的具体实际相结合，先后提出了“工农民主”、“人民民主”、“新民主主义”等民主概念，并创造了罢工工人代表大会、农民协会、工农兵代表苏维埃、参议会、各界人民代表会议等适合中国国情的、能够保证人民当家作主的民主政治实现形式。这些理论与实践实现了马克思主义民主理论与中国实际的有机结合，借鉴了人类政治文明包括西方民主的有益成果，吸收了中国传统文化和制度文明中的民主性因素，与当时国民党的统治制度形成了鲜明的对照，反映了人民的真实意愿，得到了广大民众的真诚拥护。共产党人的模范实践使马克思主义成为广大民众的不约选择，而社会主义的独特魅力也因为有了人民民主而得到充分的展现。历史告诉世人，人民民主原本就是社会主义的生命所系。

　　当前扩大人民民主的关键是深化政治体制改革

　　新中国58年的发展历程，特别是改革开放29年的发展历程告诉国人，中国的复兴之路即是中国特色社会主义道路。为了走好这条道路，非常重要的一点是不断扩大人民民主，努力推进这一社会主义的生命工程，这是当前我们党应着力解决的一个难题。综观十七大报告精神，以下三点尤其重要：

　　第一，端正心态。中国的人民民主让亿万人民真正当家作主。但是，我国社会主义政治建设和民主建设的经验都还不足，人民民主发展还不完善，需要我们以勿急勿躁、加倍爱惜的心态，随经济社会发展而不断深化政治体制改革，借鉴国际经验，顺应现代化潮流，不断推进社会主义人民民主的发展和完善。

　　第二，明确方向。在世情、国情和党情已然发生深刻而显著的变化的条件下，扩大人民民主必须把握五项基本原则：坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；发挥社会主义制度的特点和优势；有利于社会稳定、经济发展和人民生活水平的不断提高；有利于维护国家主权、领土完整和尊严；符合渐进有序发展的客观规律。基于这些原则，在具体实践上须落实以下“四个坚持”：坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用；坚持扩大公民有序政治参与；坚持依法治国基本方略；坚持推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。

　　第三，提高实效。扩大人民民主不是一句口号，而是一种现实运动，根本性问题是以实效赢民心。当前，扩大人民民主的关键是深化政治体制改革。政治体制改革必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。在具体工作中，要积极落实“三个支持”，推进政治决策的“两化两度”，加强公民意识教育，发展基层民主，落实依法治国方略，壮大爱国统一战线，建设服务型政府，扩展权力运行的“阳光工程”，等等。通过这些卓有成效的措施来健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　作者系中共广东省委党校科社部主任、副教授、博士

　　六方面发展社会主义民主政治

　　中国特色社会主义民主在增量中发展

　　郑楚宣 杨丹娜

　　十七大报告以“坚定不移发展社会主义民主政治”为题，对发展社会主义民主政治问题作了全面的阐述，内容很丰富。不仅包括了对发展社会主义民主政治的基本定位，对改革开放以来我们党政治体制改革工作的总体评价，深化政治体制改革工作的路径选择、目标要求和原则规定，而且在明确提出坚持中国特色社会主义政治发展道路及其主要内容的基础上，对今后发展社会主义民主政治提出了六大任务要求。这六大任务要求集中凸显我国民主增量发展的特点，为我国民主政治建设发展规划了美好的远景。

　　民主发展的平台更加宽阔了

　　报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”为了更好地体现扩大人民民主，保证人民当家作主，报告肯定了我们的基本政治制度在扩大人民民主、保证人民当家作主方面的特点和优势，强调了充分发挥人民代表大会制度的作用，并对完善和改进这一制度提出了具体的新要求。报告还强调要“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。这些新的举措无疑拓宽了民主发展的平台。

　　推进基层民主建设的路径更多了

　　自从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，我国实行村民自治的实践已近20年。村民自治作为一种新的制度建构，有力地维护了市场经济条件下农民的切身利益，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。十七大报告不仅充分肯定了这一伟大的实践，强调“必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，而且对实践中存在的问题，如基层政权与村民自治组织之间的关系，如何在这一基础上推进直接民主等问题提出具体的新举措。要求加强党的领导完善制度建设；要求在企事业要全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度；要求深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；要求发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。从以上新举措中，我们可以从更多层面、更多的路径推进我国基层民主的进程。

　　建设法治国家的基础夯得更实了

　　自党的十五大报告首次提出“依法治国”的方略后，十年的实践，我们在建设法治国家的进程中迈出了坚实的步伐。党的十六届四中全会作出的提高执政党执政能力建设的决定中提出，科学执政、民主执政、依法执政，十七大报告在此基础上提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。”这些新的举措，表明了我们党全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的决心。如果说“依法治国”是十五大在民主建设发展上的最大亮点，“民主政治”的提出是十六大民主建设发展上最大亮点的话，那么，强调“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，“弘扬法治精神”则是十七大民主建设发展上的最大亮点。

　　以推动民主进步凝聚国内外华人的纽带系得更牢了

　　民主发展作为一种先进的文化理念，日益在国内凝聚民心，在国际间加强各国沟通、解决利益矛盾中发挥重要作用，成为重要的方式。党的十七大报告高度重视通过民主发展壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量，使中华民族两岸三地、海内外和国内各界、各阶层、各党派力量凝聚在执政党的周围。报告首次强调“促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，对于增进团结、凝聚力量具有不可替代的作用。”为此，报告提出一系列重要的举措。通过民主发展，壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量，使新的历史起点上统战工作的内涵更加丰富，统一战线的社会主义性质、爱国主义性质有了更加宽泛的群众基础。

　　推进政治体制改革的路径进一步拓宽了

　　改革开放以来政治体制改革的路径选择，围绕着克服高度集权的体制弊端和党政不分、以党代政等问题，我们进行了积极的探索。十七大报告肯定了以往的经验，并进一步拓宽了推进政治体制改革的路径，提出四个基本方面：在改革和完善党的执政方式、领导方式上，强调“坚持科学立法、民主立法”，不断深化干部人事制度改革，积极推进党内民主建设，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境；完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制等。在完善政治权力机构制度建设上，强调“要统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。在行政管理体制改革上，把其列为深化改革的重要环节，强调“建设服务型政府”。在民主发展多元结构的关系上，强调“要以扩大党内民主带动人民民主”的次序发展，并强调推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”等一系列制度建设。

　　完善制约监督机制建设问题更加具体化了

　　建立和完善对权力有效的制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，成为发展民主，促进民主政治的一个核心问题。自十六大提出建立和完善对权力的制约和监督制度机制以来，在增量的民主建设理念指导下，我们不断探索确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行；要坚持用制度管权、管事、管人等实践。同时，探索行政权三分，强化政府的服务职能，减少行政权的“寻租”现象。十七大报告充分肯定了这些探索和经验，强调要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”等。具有中国特色的分权理论和实践，以及各种监督制度的整合，无疑也将在今后促进民主发展，有效遏制权力腐败中不断产生积极的效能，成为增量民主发展的重要途径。

　　作者分别系中共广东省委党校副校长、教授和科社部教授

　　以公共服务作为政府职责体系整合的核心内容

　　行政体制改革中的服务型政府定位

　　郭台辉

　　十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容。这表明，未来中国行政管理体制改革的方向是通过建设“服务型政府”，凸显“为人民服务”的社会主义政府性质。既然服务型政府的地位如此重要，那么在行政管理体制改革中如何定位服务型政府？

　　服务型政府就是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务

　　对于什么是服务型政府，我们可以从西方的一般称谓与中国特色的含义入手来理解。从西方一般的概念来说，服务型政府产生于福利制度在上世纪80年代式微后兴起的一场“新公共管理运动”，是指用市场的力量改造地方政府的公共服务功能，把政府—公众关系视为企业—顾客关系，讲究成本与效益，引入竞争机制，其目的意在降低政府财政支出和行政管理成本，确立为顾客服务的崭新行政理念，重塑地方政府形象。然而，中国并没有发展到西方社会的市场化程度，也没有建立健全的福利制度体系，因此，中国式服务型政府在服务对象与内容方面有着不同内涵。如温家宝总理所言：服务型的政府“是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”的政府。在这个意义上，中国地方政府当前或者在以后相当长一段时间内的服务逻辑都应该是：首先听从于上一级政府和中央政府的各项基本政策，确保中央政令畅通和政策法规的有效落实；其次是积极服务于社会大众的公共服务，尤其以提供良好的社会保障体系满足社会最弱者的基本生存需要；最后是服务于企业市场的有效运行，为地方经济发展提供稳定的运行环境，为企业提供良好的投资生态环境。

　　政府应从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”

　　当今时代行政管理体制改革为什么突出服务型政府？这主要是因为，我们过去的地方政府是无所不能、无所不包、无所不办的全能型政府，在社会主义市场经济中总是同时充当裁判员、运动员与教练员的角色。政府直接从事大量具体的微观经济管理活动，结果导致政府机构和人员编制恶性膨胀，政府的负担越来越重，而社会的自治功能也越来越弱。但是，政府也非全知全能的，倘若干预不适度同样会产生政府失灵问题，从而出现缺位、越位、篡位的现象。在新世纪的社会经济发展中，这种身兼多重角色的大政府体制和保姆型公共行政与公民多元化的社会发展发生了碰撞，迫切要求政府从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”。地方政府不仅把不该管也管不好的事交给市场、企业和社会组织，把该管的事不折不扣地管好，而且应成为规范经济社会运行的裁判员，充当社会公共事务和交往的服务员。

　　服务前提是勇于承担为人民服务的责任、服务性质是有效性和有限性、服务内容是公共产品

　　十七大报告为行政管理体制改革指明了建设服务型政府的具体方向。在未来较长一段时期内的行政管理体制改革中，试图超越西方理念的中国式服务型政府应该具有明晰的服务前提、性质与内容。服务型政府的前提是各级地方政府勇于承担为人民服务的责任，把以人为本和保障人的基本自由权利作为政府责任的具体实现形式，并且把这种权责关系以规范制度的形式确立下来，为服务型政府树立稳定运作的主轴；服务型政府的性质是有效性和有限性。有效性是以效率、服务、责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务，有限性是推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实发挥市场在资源配置中的基础作用，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。服务的内容是公共产品，因为政府是公共产品的主要提供者，而建设服务型政府首先是要为老百姓提供公共产品、搞好公共服务。政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来，切实解决好民生问题。与此同时，服务型政府可以考虑将部分公共服务的职能转交给社会和企业，让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与到公共物品的供给和服务中来，以此形成综合多元型的公共服务体系。

　　作者系华南师范大学政治与行政学院副教授

　　人民民主、事务公开、权力划分和制度保障“四轮”联动

　　完善权力制约与监督机制的路径选择

　　周建伟 陈金龙

　　实现对权力的有效制约与监督，是我国政治体制改革的一项重要内容。党的十七大报告提出，要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。如果把权力比作一驾马车的话，人民民主、事务公开、权力划分和制度保障就是车之四轮，只有坚持四轮联动，协调共进，才能实现对权力的有效制约和监督，确保这驾马车在正确的轨道上前进。

　　人民民主是社会主义的生命，要加快推进党内民主和基层民主

　　人民民主的本质和核心是人民当家作主，只有发展人民民主，人民群众才能有效监督政府，从而跳出中国几千年来治乱循环的“周期律”。发展人民民主，关键是加快推进党内民主和基层民主。党内民主是党的生命，承担着带动人民民主发展的重任。当前，要以党内民主选举、党的代表大会代表常任制、党务公开等为重点，进一步增强党内民主的规范性和广泛性，拓宽党代会代表参加党内重大问题决策的渠道。尤为重要的是，各级党员领导干部要强化民主观念，增强尊重党员民主权利的意识，切实保障党员对党内事务的广泛参与和积极监督。基层民主是群众对干部实行监督最有效、最广泛的途径，当前，要坚持以村(居)民自治为核心，充分尊重和发挥群众的首创精神，不断探索符合实际的民主形式，拓宽民主渠道，把人民群众的知情权、参与权、监督权落到实处。

　　“阳光”是最好的监督利器

　　“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，这是十七大提出的科学论断。权力在阳光下运行，掌握权力的机构才能透明；只有透明，才能使各种权力寻租、消极腐败现象无藏身之地，才能保证人民群众对权力运行的直接监督，有效预防各种权力寻租、消极腐败现象发生。当前，要进一步加快推进政务、村(居)务、厂务、校务等各种事务公开，进一步健全听证会、座谈会等沟通形式，拓宽公民的知情、参与途径。尤为重要的是，要更加重视和支持舆论监督，从制度上落实新闻媒体的调查权、批评权、建议权，让权力运行中的阴影无所遁形。

　　通过对权力的科学划分和合理配置，实现以权力制约权力

　　实现对权力的有效制约监督，一个重要前提是权力结构本身要具合理性。权力在技术上是可以划分的，通过对权力的科学划分和合理配置，可以实现以权力制约权力。十七大报告指出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这是对权力划分的重要表述，是党对权力制约监督规律的新认识，也是推进权力制约监督机制建设的新思路。当前，要按照十七大报告的要求，抓紧研究和探索分权与集权、民主与集中的具体结合方式及其实现形式。同时，以政府组织再造为着眼点，大力探索决策权、执行权、监督权的划分标准和在组织间的合理配置，依托电子政务等先进的技术手段，对传统的政务流程进行优化和再造，形成科学合理的组织结构和权力配置机制，为权力监督制约奠定坚实的基础，最大限度地压缩随意行使权力、滥用权力的空间。

　　合理完善的制度、机制，是对权力进行有效制约和监督的根本保障

　　制度不仅是有效制约和监督权力运行的重要一环，也渗透、贯穿到其他环节之中，具有基础性和统领性的作用。近年来，各级党委紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位加强制度建设，取得了丰硕成果，有效防范了权力失控、决策失误、行为失范。当前，要进一步加快制度建设和制度创新的步伐，进一步建立和完善民主参与、事务公开、权力划分和配置等方面的制度、机制，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。同时，要强化对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，不断建立健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，做到用制度管权、管事、管人，进一步铲除滥用权力、诱发腐败的根源。

　　作者单位：华南师范大学政治与行政学院