——摘自“新阶段的中国农村综合改革”中国改革国际论坛会议论文集 

         【摘要】 本文在对东北地区13个县的乡镇改革实践进行调研的基础上，概述了乡镇机构改革的主要内容、成效与存在的问题，提出了未来乡镇机构改革需要重点考虑的若干问题与建议，包括进一步明确乡镇机构的服务职能与服务对象，在乡镇政府改革与直属事业单位改革同步进行时，明确机构的具体任务，改进服务方式与方法，同时解决有关的制度问题，创造相应的政策环境。 
　　【关键词】 乡镇机构；服务；管理体制

　　一、乡镇机构改革回顾

　　自从免征农业税综合配套改革试点工作开展以来，各地结合实际情况，在乡镇机构及其管理体制改革中进行了许多创新。下面结合近两年对东北地区13个县的考察，谈谈乡镇机构改革的主要内容、成效与问题。

　　（一）改革的主要内容

　　乡镇机构改革主要内容涉及：

　　1. 职能转变。即适应市场经济体制和深化农村税费改革的要求，由管理型政府向服务性政府转变。一是转变政府管理经济职能，解除政府与企业的行政隶属关系，落实企业自主权，发挥市场在资源配置中的基础作用；二是把乡镇政府职能逐步转移到公共服务和发展公益事业上来；三是强化事业单位公益性职能，促进农村经济的发展；四是规范乡镇政府与村级组织的工作职能和事权范围，发挥村民委员会作为基层群众性自治组织的作用。

　　2. 调整机构设置。乡镇机关多设“三室一所”，即：党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所。事业单位按照公益性与经营性分类管理的原则，公益性事业单位一般设置“二个中心和若干站所”，例如吉林省乾安县乡镇设农业站、农机站、林业站、水利站、计划生育工作站、文化广播站、农村经济管理服务中心和畜禽防疫服务中心。实行县乡双重管理，以主管部门为主的管理体制。

　　3. 精简编制和人员。主要是撤并乡镇。很多地方撤并比例在1/3以上，例如吉林省乾安县15个并为10个；东丰县23个并为14个。乡镇行政编制和事业编制也减少了1/4至1/3。例如乾安县乡镇行政编制由432名精简为320名，精简比例25.9%；事业编制由651名精简为494名，精简比例24%。

　　4. 重新核定领导职数。例如，吉林省乾安县改革前乡镇领导职数为75名，现在为56名，精简比例25.3%；实有人数由90人精简到56人，精简比例为37.7%。

　　5. 竞争上岗和分流人员。乡镇机关干部和事业单位工作人员均要采取考试、考核、民主测评等方式竞争上岗。乡镇机关人员分流办法主要是提前退休、病退、辞退和充实基层。乡镇事业单位人员分流办法主要是去行政村任职、办经济实体或到企业工作、提前退休、提前离岗和病退。

　　（二）主要成效

　　一是优化了乡镇布局和乡镇机构。通过整合，乡镇规模变大。例如，吉林省东丰县23个乡镇并为14个后，平均幅员面积由原来的109.63平方公里增加到180.11平方公里，人口由原来的1.77万人增加到2.91万人。各乡镇在党政机构设“三室一所”的同时，规范了上级派驻机构。乡镇设立人武部，法院、公安、司法、工商、地税、国土资源等部门可向乡镇派驻机构，经费不由乡镇承担。

　　二是通过核定编制与领导职数、分流、兼职和交叉任职，精简和优化了农村基层干部队伍，提高了农村干部队伍的整体素质和能力。“三室一所”的建立使部门职能明确、责权清晰，在一定程度上改变了人浮于事的工作状态。同时加快了乡镇政府的职能有行政管理向服务功能转变的步伐，而且通过精简优化降低了行政成本。例如，吉林省乾安县平均每个乡镇除财政负担的工作人员以外，每年取暖、车辆用油、修车、水电费、报刊费、招待费、后勤人员工资等各项费用需20多万元，这次撤销了5个乡镇，每年就可以节约开支100多万元。

　　三是加强了基层政权建设。税费改革后，乡村收入减少，客观上要求乡镇政府工作中心向发展经济上转移，村级组织向发展公益事业和带领群众致富上转移。乡镇干部主要工作是领办创办经济实体，组织引导农民调整产业结构，发展效益农业，为农民增收致富提供服务。以前农民负担重，拖欠拒交统筹提留现象普遍，现在村组干部可以按时开支，积极性得到了调动。

　　（三）存在的主要问题

　　一是乡镇合并后债务问题严重。例如，吉林省东丰县2005年10月底，全县229个村债务总额为14369万元，村均62.7万元，最多的村达274万元，村级债务农民人均493元。

　　二是村级公益事业发展困难。“一事一议”在村级操作中存在“事难议、议难成、成难行”的现象。

　　三是合并后乡镇中心小学问题。乡中心学校基础设施配套跟不上，在校学生及家庭负担较重。例如，吉林省乾安县合并乡镇走读生最远的路程达到7.5公里。住宿生和包车生平均每月要承担交通费或住宿费百元以上乃至数百元。而且，农村中小学债务问题也比较突出。

　　二、关于乡镇管理体制改革的思考

　　进一步解决乡镇机构及其管理体制改革中的问题，特别需要考虑乡镇机构的服务职能与服务对象，使乡镇政府改革与直属事业单位改革同步进行，进一步明确具体任务，改进服务方式与方法，同时要解决有关的制度问题，创造相应的政策环境。

　　（一）明确职能定位，强化乡镇政府机构的服务职能

　　乡镇政府机构的职能定位和功能是乡镇政府存在的理由和改革的依据。按照现代政府理论，政府就是利用公共财政为社会提供公共服务的组织。乡镇政府作为中国的基层民主政权组织，其最根本的职能就是为广大农民群众提供高效的公共服务。首先，乡镇政府担负着保证国家大政方针在农村的贯彻执行，维护社会安定团结的职能。其次是发展农村经济、促进农民增收、带领农民致富的职能。另外，乡镇政府肩负着提供公共服务，保证农村公共产品的供给，改善农村生活环境的职能。同时，乡镇政府要加强基层民主建设，培养农民的民主法律意识，建设乡风文明、管理民主的新农村。

　　当前我国大多数乡镇政府存在着严重职能错位问题，多忙于“对上的服务”，在应付上级政府下达的各种命令和名目繁多的检查的同时，乡镇工作人员很难全身心地投入到发展和完善农村各项社会公共事业中去，从而造成职能的错位。乡镇改革的目的就是在明确其职能定位的基础上，改变过去职能错位、越位、不到位的现象，使其把工作的重点真正转移到维护农村社会稳定、发展农村经济、提供公共服务、完善基层民主上来。要在县乡联动改革的基础上，理顺上下级间的工作关系，尽可能地减少一些不必要的会议和应酬安排。

　　在传统的政治体制下，政府的触角深入到社会的方方面面，集中了过多的审批管理权，政府的过度干预，在一定程度上反而妨碍了市场机制作用的发挥，阻碍了经济的发展。“政府不是万能的”，不可能有足够的时间和精力去处理各种繁杂的事务。因此，在明确职能定位的基础上，乡镇政府要“有所为”，也要“有所不为”。随着乡镇机构的改革、转制，政府要从一些不必要涉足的领域中退出来，使地方和基层政府逐步从全能政府向有限政府转变。这样不仅可以通过减事实现减人和减支，而且能够使有限的资源用在实现政府的基本职能上，提高基层和地方政府的服务效率。

　　（二）明确服务对象，发挥乡镇机构特别是乡镇事业单位在生产性服务业发展中的作用 

　　改革要求把乡镇政府职能逐步转移到公共服务和发展公益事业上来，同时强化事业单位的公益性职能，促进农村经济的发展。为乡镇经济发展提供服务需要在调查研究的基础上，明确主导产业、重点企业和农户等，从而明确服务对象的类型、特点与需求。 

　　随着经济发展和产业分工的细化，服务业的地位和作用日益重要。在目前农村经济发展中，应当特别重视生产性服务业的发展。这主要是指服务于农业的产前、产中、产后环节的中间投入服务，贯穿于农业产业的整个链条，是现代农业产业体系的重要组成部分。具体涉及到农村发展中的科技服务、信息服务、教育培训服务、物流服务、商务服务、金融服务等方面。一些地方的发展实践表明，乡镇机构特别是乡镇事业单位在生产性服务业发展中大有用武之地。同时也可以考虑，改现有的按专业设置服务机构的做法为按产业设置。

　　（三）改进乡镇机构与服务对象间的沟通方式，促进服务方式与方法创新

　　完善服务工作，提高服务效率，要求服务提供者了解服务对象的需要与问题，这需要有良好的沟通渠道与机制。

　　首先，改革要转变政府公共管理和公共服务的方式，从单纯依赖政府直接提供服务向通过市场购买部分服务的方式转变。政府在提供公共服务的过程要从过去包办一切的工作作风，向节约、高效的工作作风转变。要注意整合利用一切可以利用的社会资源，通过制度创新吸引社会资源参与到公共事业的发展中来，实现农村公共产品供给主体的多元化。要通过公开招标，把公共产品或服务交给有资质的组织来提供，而政府工作的重点转移到了解群众需求、制定整体规划、确定服务标准、加强监督管理上来。这样避免了政府直接提供公共产品所带来的机构、人员扩张，行政运行成本上升的局面，而且可以提高公共服务的质量，使有限的财政资源发挥最大的社会效益。

　　其次，随着通讯网络技术的发展，要加强电子政务建设，发挥政府网站、审批服务中心、招投标中心等平台作用，为人民群众提供公开透明、高效便捷的公共服务。通过电子政务的建设，可以方便乡镇政府与上级政府和广大人民群众的沟通和联系，不仅可以节约政府的运行管理成本，减少一些不必要的会议、文件等，而且可以增强政务的公开透明。

　　另外，乡镇政府要以改革为契机，结合当地的实际情况和农村工作的特点，不断创新服务方式。要建立和完善听证制度、新闻发布制度、行政问责制等，接受人民群众的监督，创造一切可能的机会和手段了解民意、体察民情。江西省上饶市玉山县仙岩镇的乡镇干部通过在集市上设立“恳谈点”，利用农民赶集的时间，倾听他们的心声、了解他们的疾苦，对农民提出的问题现场解决或者事后答复。如果这一工作做得扎实到位，应当能够及时解决乡村中出现的问题，改善干群关系。除了像仙岩镇各村组设立在集市中的恳谈点，鄱阳县将乡镇机关的职能科室和驻乡镇各涉农站所，整合成集中敞开办公、主动上门服务的“便民全程服务中心、助民生产服务中心、富民经济服务中心和安民保障服务中心”，乡镇机关由行政管理型向服务发展型转变。自成立“四个中心”以来，各乡镇接受群众政策性咨询2.65万人次，提供办事指南2万多份，办理和受理各种证件3.3万余件，受理投诉680余件，办结661件，调解纠纷2000多起，为办证群众节省了大量的开支（资料来源：新农村拓展新内涵（观察），《华东新闻》，2005年12月29日 第一版。）。

　　（四）深化人事制度改革，保证人员顺利分流

　　通过不断深化乡镇人事制度改革，逐步建立起公开招聘、竞争上岗、科学考评、能上能下的乡镇人事管理制度。乡镇干部和人员的任用，要通过公开的招聘考试，实现竞争上岗，保证乡镇工作人员的素质。在有条件的地方，可以不断深化民主管理制度，实现乡镇长的公民直选。要通过探索研究，逐步建立更加科学合理的乡镇人事考评制度，要不断改进考核方式，完善考核指标，注重对乡镇干部和工作人员德、能、勤、绩、廉的综合评价，不能过分注重经济指标的考核，要定量指标和定性指标相结合，领导意见和群众评价相结合，力争做到科学、合理、公正。要从当地经济和社会发展的长远眼光来录用和考核乡镇工作人员，对于考核不合格的人员，要通过正常程序和渠道进行辞退，实现乡镇政府能者上、庸者下的正常新陈代谢制度。

　　乡镇改革的难点和重点之一是如何实现人员的分流。要使分流人员与行政、事业单位完全脱钩，转变身份。一方面要根据分流人员的自身的实际情况，多管齐下，为他们顺利转岗和再就业积极创造条件。另一方面要不断完善社会保障体系，为分流人员提供基本的社会保障，解除他们的后顾之忧。

　　（五）打破地域分割，构建县域公共服务体系

　　通过改革要改变传统的以乡镇为单位组织和提供公共服务和发展公益事业的分割性、封闭性和分散性，构建以县域为基础的乡村公共服务体系。公共产品具有很强的外部性和规模经济性，随着公共产品服务对象的不断扩大，其边际运行成本会不断下降。当前我国大多实行以乡镇为单位来提供农村的公共产品和服务，不仅造成了资源的浪费，而且也是乡镇债务负担的重要根源。因此政府在提供公共服务时，要打破乡镇分割的界限，进行统一的规划和协调，这样可以提高公共产品的利用效率，减少费用支出，防止出现重复建设，造成公共产品的规模不经济。

　　以县域为单位提供公共产品和服务，要提前进行统筹规划，协调好各乡镇间的利益关系。在资金的来源分配上，要结合当地的实际情况，既要考虑所服务的目标人群的数量，又要考虑各乡镇实际的经济发展水平和负担能力，尽量做到公平、公正。例如，随着我国经济发展水平的提高，尤其是在经济发达的地区，各乡镇都建立了自己农产品交易市场，虽然这有利于繁荣农村经济，但是由于各个乡镇各自为政，使农产品市场既形不成规模又没有特色，有些市场甚至出现闲置，造成了浪费。如果以县域为单位进行整体规划，可以结合各地的产业特色，建立专业农产品交易市场，使其具有一定的规模和特色，从而对当地经济的发展真正产生带动力和辐射力。

　　（六）县乡配合，实现联动改革

　　乡镇体制改革是一次综合性的改革，它不限于乡镇政府本身，也包括县直部门及事业单位的改革。我国农村基层长期实行“条块结合”的管理体制，县市下派部门（即“七所八站”和“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。这种体制导致了“条块分割”、引起了县乡及部门间的矛盾，同时也加重了农民的负担。由于部门利益相互分割，这些设在乡镇的“站所”，大多实行垂直管理，乡镇政府对其没有直接的管理监督权。而且这些“站所”有的行使着一些原本应由乡镇政府行使的职权，造成了乡镇管理体系的人为分割。这种条块分割的乡村治理结构，使基层政府组织机构日益增多，人员不断膨胀。同时，由于不同部门和机构之间责任不清，权力不明，造成人浮于事，相互扯皮，工作效率低下，内部缺乏活力，不仅浪费了公共资源，而且引发了干群矛盾。

　　因此，乡镇体制改革的关键是乡镇直属事业单位的改革及条块关系的理顺，需要实行县乡联动改革，通过乡镇政府及“七所八站”的改革来重建乡村治理体系。县级政府及县级主管部门要正确处理县乡条块管理和利益关系，本着“简政放权”的原则，把该由乡镇政府履行的权力坚决地下放给乡镇，使乡镇政府能在自己的辖区范围统一整合、协调相关的行政资源。相关“站所”与对应上级部门间可以存在业务上的指导关系，但管理权限应统一在乡镇政府。同时要改革现有的县级财政制度、人事管理和考核制度及问责制度等，协调好不同部门间的利益关系，妥善解决好事权划分、经费划拨、人事管理、资产移交等一系列问题。真正使乡镇政府成为权责对等、职能相符的基层政权组织。

　　参考文献：

　　1.罗玮红、郑孟仙、周秋英：《新农村拓展新内涵（观察）——上饶创建文明村镇记事》，《华东新闻》，2005年12月29日 第1版, 转引自人民网。

　　2.高启杰：《实行县乡联动改革，重建乡村治理体系——关于农村基层管理体制改革的几点思考》，载于《中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革》第222-225页，中国经济出版社，2006。

　　［作者系中国农业大学推广与创新研究中心主任、教授、博士生导师］
[作者：高启杰 ]