张 炜
临潼信访信息系统建设的缘起
1、以胡锦涛同志为总书记的党中央从构建和谐社会的高度对信访工作提出的新要求，是临潼信访信息系统建设的根本指针。当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，大量社会深层次矛盾逐步显现出来，并集中反映到信访渠道，致使全国信访总量居高难下，集体访、越级访、赴京访、异常访、重复访明显增多，直接影响到社会的稳定和谐和国家的长治久安，对我们党的执政地位和能力提出了新的挑战。正是在这种社会大背景下，以胡锦涛同志为总书记的党中央从构建和谐社会的战略高度，审时度势，高瞻远瞩，提出了“信访工作是构建和谐社会的基础性工程”的重要论断，并从改进信访工作的角度，做出了“要建立和完善信访信息系统”的重要部署。建立和完善信访信息系统，是新一届党中央针对新形势，研究新问题，制订新措施的重大战略举措，为我们进一步做好新时期信访工作指明了方向。
2、信息技术的飞速发展与电子政务的广泛普及和不断深化，是临潼信访信息系统建设的物质基础。信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重大力量。党中央、国务院一直高度重视信息化工作。20世纪90年代，相继启动了以金关、金卡和金税为代表的信息化应用工程。“十五”期间，我国信息化建设取得可喜进展，信息网络实现跨越式发展，电话用户、网络规模已经位居世界第一，互联网用户和宽带接入用户均位居世界第二。特别是电子政务独领风骚，成为转变政府职能、提高行政效率、推进政务公开的有效手段。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确了电子政务在构建社会主义和谐社会中的任务，要求从保障公众知情权、监督权、参与权和表达权出发，推进公共服务信息化，为群众参与经济、政治、社会生活创造便利条件。以临潼区为例，截至2006年底，政府各部门及各街道、乡镇基本实现了办公自动化、电信、广电网通等网络宽带普及到政府机关、企事业单位和城镇普通居民家中，以区政府网站为龙头的电子政务系统初步实现了局域信息共享。这些都为建设临潼信访信息系统，实现信访工作与信息技术的有机结合提供了坚实的物质保障。
3、区县信访工作的重要地位和作用与面临的严峻形势，是临潼信访信息系统建设的内在要求。预防和解决基层发生的信访问题，区县是关键。从多年从事基层信访工作的实践经验看，80％以上的信访问题发生在区县，其中80％以上的信访问题也是区县完全能够解决的。但从区县信访工作实际运作情况看，效果并不理想。究其原因，主要有五个方面的因素。
一是机构人员缺失。目前，区县信访工作机构大多数还没有完全独立，人员编制严重不足。而乡镇也没有独立的信访机构和正式的信访人员编制，信访工作大多由其他人员临时兼职。
二是责任缺失。由于信访工作与领导干部政绩评价关联度不大，导致有些领导干部只盲目追求经济快速发展，而忽视了广大人民群众的切身利益，甚至目前还有损害人民群众利益的事件发生，一些基层领导的政治意识、大局意识和责任意识不强，对信访工作重视不够，抓得不紧。
三是制度缺失。从我国现有法律制度讲，信访工作目前仅有一部《信访条例》难以起到全面指导信访工作的作用，而且条例本身也需要进一步修订和完善。全国各地条件不一，工作因人而异，凭经验办事，随意性较大。
四是秩序缺失。许多群众长期以来没有受到正确引导，遇到问题不是按正常信访渠道反映，而是动辄直接越级找党政主要领导反映问题，干扰了正常的党政机关工作秩序和社会秩序。
五是信息缺失。由于没有现代化信息手段，上下级之间和部门之间缺乏及时充分的信息交流和共享，在信访信息沟通上明显不对称，致使信访工作效率不高，成本过大。要彻底扭转基层信访工作的这种被动局面，必须加快建设区县信访信息系统。
临潼信访信息系统建设的情况
1、建设。2006年8月5日胡锦涛总书记提出“要建立和完善信访信息系统”重要指示后，临潼区委、区政府高度重视，立即着手研究、谋划。由于没有现成的经验可循，临潼区多次组织电信、信访部门领导和计算机、网络及信息化方面的专家反复进行调研论证，最终确定了“一次建成、永续利用”的指导思想，要求信访信息系统建设既要充分满足当前信访工作的实际需要，又要适应信访工作和科学技术的长远发展，力争将信访信息系统建成一个可以不断优化升级和充实完善的开放式系统。为了降低建设成本，临潼区坚持自主创新的原则，核心软件由区信访局与区电信分公司联合研制开发，网络选用技术成熟、网络完善、成本低廉的中国电信为平台，采用宽带（ADSL）＋虚拟专网（VPN）模式，在保证网络质量和传输速度的同时，有效节约了建设资金。整个信访信息系统建设费用为180万元，全部由中国电信投入，临潼区政府每年支付宽带租赁费。建设过程分为两个阶段：第一阶段建设信访信息系统局域网，建起83个信访信息接点，提供100兆宽带信号，为全区各街道、乡镇和部门联网做好准备；第二阶段为83个接点配备软硬件设施（包括电脑、摄像头、麦克风、音箱等），连接互联网，实现局域网连通，为与省市联网打好基础。
2007年5月8日，临潼信访信息系统正式建成并投入使用。临潼信访信息系统集信访接待处理矛盾纠纷预测排查、信访信息统计分析、办理结果查询、信息资料传递、网上培训学习、视频会议等多项功能为一体，既为群众上访开辟了一条新的快速通道，也为区乡两级信访部门和机构处理信访问题提供了一个便捷的平台。
2、管理。建好平台和用好平台，管理是关键。为了充分发挥信访信息系统的作用，临潼区十分重视系统的管理工作。系统正式开通前，区信访局邀请专家，对全区各部门及街道、乡镇的系统管理人员进行了集中学习培训，使全区工作人员全面熟悉和掌握了信访信息系统的主要功能、操作要领、维护技能及基本的计算机、网络知识。同时，在系统的管理和使用上，全区统一编发了《操作人员手册》、《信访信息系统管理制度》、《值班制度》、《接待制度》、《信访信息统计分析报送制度》等一系列配套文件，确保了信访信息系统的正常使用。
另外，为了加强对各部门及街道、乡镇信访信息系统管理使用情况的监督，区监察局还制订了《信访信息平台目标管理考核办法》、《信访信息平台监督检查暂行办法》、《信访信息平台监督管理考评细则》等规范性文件，对各部门和街道、乡镇信访信息系统进行全方位监督，并定期向区信访工作领导小组汇报监督检查情况，作为年终考核评比的依据。
3、完善。信访信息系统具有很强的专业性和技术性，面对整个系统的日常维护、完善和安全管理，临潼区政府委托区电信分公司具体负责。在四个多月的使用过程中，区电信分公司根据接入端口的单位越来越多、网络速度要求越来越高的情况，适时提高了ADSL的传输速率，优化了系统视频效果。另外，根据信访工作的实际需要，区电信分公司技术人员还对信访终端进行了内在扩容，进一步完善了软件系统，从而使整个信访信息系统在使用中不断得到改进。
4、设想。临潼区信访信息系统目前的基本功能主要还是信访工作平台，今后还拟在四个方面加以充实和完善：一是扩大系统覆盖网络。计划今年年底将信访信息系统延伸到新农村建设示范村，力争在2008年使信访信息系统辐射到全区285个行政村。二是实行内外网合一。目前，临潼区信访信息系统只是一个内部局域网，仅供信访工作人员使用。下一步将在此基础上建立外网，实行内外网合一，使有条件上网的群众随时随地都可以利用这一系统反映他们的诉求，进一步密切党和政府与群众的联系；三是要尽快与省、市信访信息系统联网，实现信访信息资源在更大范围内的交流和共享；四是打造政务信息港。在今年的防汛救灾及处置重大突发性事件中，临潼区信访信息系统作为临时紧急指挥中心，发挥了十分重要的作用。以信访信息系统为依托，我们将整合政府信息资源，力争将信访信息系统建成一个以信访信息为主体，集社会管理、公共服务、政务公开、政策发布、行政审批、应急指挥、社情投诉等为一体的综合性政务信息港。
临潼信访信息系统的作用
临潼区信访信息系统开通使用以来，在畅通信访渠道、降低信访成本、提高管理效益、规范信访程序等方面发挥了非常显著的作用，受到了社会各界的广泛关注和基层干部群众的普遍欢迎。《人民日报》、《陕西日报》、《西安日报》、《当代陕西》、《求是》杂志社、新华社等多家新闻媒体相继对此做了专题报道，陕西省委组织部还连续两次组织区县领导到临潼区进行现场观摩学习。
通过实际工作的使用和检验，我们切身体会到信访信息平台在基层信访工作中具体以下四个方面的作用：
1、信访平台的作用。首先，信访信息系统开辟了一条便捷的信访渠道。与原来传统意义上的来信来电来访等相比，这条信访渠道具有不受时空限制的明显优点。临潼信访信息系统开通四个多月以来，仅通过这条渠道就接待群众来访90件158人次，占到全区总信访量的85％。经过信访信息系统的分流，有效缓解了信访部门的压力，进一步拓宽与畅通了信访渠道。其次，信访信息系统提供了一个全新的信访工作平台。信访工作的全部程序和环节，包括接访、登记、拟办、交办、承办、办结、回复、归档等，完全可以通过这个平台来实现，而且更富时效性和公开性，便于群众查询和监督。第三，信访信息系统促进了大信访工作格局的形成。信访信息把区级分管信访工作的领导、区信访局、信访工作主要部门与街办、乡镇连结成一个统一的信访工作网络。这个网络就是“网上信访办公大厅”，当有群众信访时，可以即时落实责任，进行协调，从而大大提高了工作效率。目前，临潼信访信息平台接访的全部案件都得到妥善解决，满意率达到100％。第四，信访信息系统规范了基层信访工作秩序，从区县信访工作实际看，相当一部分群众具有浓厚的“清官”情结，在发生问题需要上访时，首先选择的方式就是越级上访找领导，而且是党政主要领导。这不但增加了领导工作负担，加大了群众上访成本，而且不利于问题的解决。信访信息系统的开通，使群众可以不必跑远路就可以面对面地向区级领导和信访部门反映问题，加强了政府与群众的联系，增强了群众对政府工作的信任感。
2、信息平台的作用。首先是信息发布的平台。通过这个平台，可以及时向部门、街办、乡镇发布国家、省、市有关信访工作的政策、法规、信访案件办理动态信息及其他党务政务信息。四个月来，临潼信访信息平台共发布政策法规信息20条，信访案件信息124条，政务信息120条。其次是信息查询的平台。不仅通过信访信息系统接访的案件可以通过这个平台及时查询办理进展情况和结果，而且通过其他渠道反映的信访案件也可以通过这个平台来查询。这样就将政府工作置于群众的监督之下，有利于政府机关作风的转变和办事效率的提高。第三是信息反馈的平台。信访信息系统实现了信访反馈的平台。信访信息系统实现了信访工作住处在区级主要领导、区信访局与政府主要部门、街办、乡镇之间的双向和多向反馈，有效改变了过去区、乡之间及部门、乡镇之间及部门、乡镇之间信息隔绝、滞后等信息不对称状况，有效减少了重复访和越级访。临潼信访信息系统开通以来，重复访和越级访与去年同期相比分别下降了60％和51％。第四是信息处理的平台。信访信息系统的建成，不仅使所有信访信息都可以在这个平台得到非常便捷的记录、归类、统计和汇总，而且通过处理加工，还可以对一个时期信访动态和社会矛盾进行准确的预测和排查，促进了信访工作重心的前移，有利于把问题真正解决在初始状态，解决在基层。
3、管理平台的作用。信访信息系统的建设促进了信访工作与现代管理理念和方式的有机结合，大大提高了信访工作的效益，推动了信访工作的规范化。首先是空间管理。通过信访信息系统，区信访局作为高一级管理者，可以实时对部门、街办、乡镇信访工作进行全程监督管理，这样就管控了基层，管控了干部，尤其是管控了街办、乡镇主要领导，使一些事关大局、事关全局、事关老百姓切身利益的难点问题能够得到及时有效的解决。其次是痕迹管理。信访信息系统的处理信访案件过程中形成的所有文字、影像等资料都会在各个环节留下清晰完整的记录，且具有永久性和不可更改性。这不仅为信访案件的查询、复核提供了方便，而且为以后的检查考评和责任追究提供了真实可靠的证据。第三是绩效管理。信访信息系统实现了基层信访工作管理、监督、检查与考核的同步进行，使日常考核与阶段考核有机统一起来，为全面评估基层信访干部工作的绩效创造了便利条件。第四是标准化管理。信访信息系统具有很强的程式性，工作流程的每一步、每一个环节都有详细明确的操作规范。这就要求在管理上必须根据信访信息系统的自身特点，制订一整套完善的规章要求，并且在使用中严格按规定操作，才能确保信访信息系统的使用。同时，信访信息系统的使用，反过来也促使整个信访工作必须与之同步达到规范化的要求。
4、学习平台的功能。信访信息平台的建成，为广大基层信访工作者提供了一个学习交流的平台。工作之余，大家可以通过这个平台，互相学习交流工作经验和体会，探讨研究工作中遇到的热点难点问题，分析把握信访工作的新动态新趋势，有效促进了信访工作者素质和能力的提高。
临潼信访信息系统建设的思考
临潼信访信息系统建设的过程，实质也是我们对基层信访信息系统的再认识过程和对基层信访工作的再思考过程。
思考之一：做好基层信访工作关键在基层党政主要领导。
信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工程。区县和乡镇处于信访工作的最前沿，是这项基础性工程的基础，其重要地位和作用显而易见。各地各级党政主要领导要认真学习胡锦涛总书记和温家宝总理关于信访工作的一系列重要指示精神，进一步增强做好新时期信访工作的政治责任感和历史使命感，切实履行好和实践好 “立党为公、执政为民”的执政理念，基层党政主要领导是信访工作的第一责任人，要不断加强政治修养和党性锻炼，踏踏实实静下心来，学习新知识，研判新形势，制订新措施，解决新问题，真正把信访问题化解在基层，为国分忧，为民解难，使信访工作真正成为党和政府与人民群众的连心工程。针对当前基层信访工作领导不到位、机构不到位、编制不到位、人员不到位、职能不到位、经费不到位、办公设施不到位等现象，作为基层党政主要领导要深入调研摸底，制订合理方案，尽快加以解决。
思考之二：做好基层信访工作要加快建设信访信息系统。
建设信访信息系统，是党中央、国务院对新时期信访工作做出的重大战略部署，是解决当前基层信访工作突出问题的有效途径。区乡党委、政府要认真按照《信访条例》和中央5号文件精神的要求，积极将信访信息系统建设列入当前党委、政府的重要议事日程，采取得力措施，切实解决好、落实好、协调好建设中的资金、人才、技术和设备等问题，进一步加快基层信访信息系统建设步伐。基层信访信息系统目前还是一个新事物，没有固定的模式可以借鉴。各区县在建设过程中，要从实际出发，因地制宜，大胆探索，勇于创新。要坚持“管理、实用、够用”的原则，既要克服怕花钱、怕麻烦的消极畏难情绪和因循保守思想，又要防止和避免脱离实际、哗众取宠的形式主义。要把信访信息的建设、管理、使用和完善有机统一起来，做到在使用中探索，在探索中完善，在完善中提高。
思考之三：做好基层信访工作要创新信访工作管理理念。
管理出质量、管理出效益，管理出人才。当前区乡基层信访工作中普遍存在着工作效率低下、社会成本过高、工作程序不够规范等突出问题，严重影响了区乡信访工作作用的发挥。针对这种情况，区乡信访部门和机构一定要创新管理理念，积极学习借鉴现代企业的管理理念，并结合基层信访工作自身的性质特点，不断探索新时期基层信访工作管理的新方式、新方法，进一步提高管理效益，降低管理成本。信访信息系统的建设为基层信访信息系统提供了一个全新的工具，也为促进基层信访工作实现规范化、制度化创造了条件。要结合基层信息系统的建设、管理和使用，将空间管理、痕迹管理、绩效管理和标准化管理等现代化管理方式引入信访工作的全过程，使基层信访工作不断适应新形势的要求。
思考之四：做好基层信访工作要建设一支职业化的信访队伍。
职业化是当今社会化分工越来越细的必然趋势，也是信访信息系统对信访工作人员提出的新要求。从一定意义上讲，基层信访工作作用和信访信息系统使用发挥的程度很大程度上取决于信访工作者个人的素质。为此，一定要按照温家宝总理提出的“依法、热情、负责、奉献”的四项要求，加强对基层信访工作人员的教育培训，不断提高信访工作人员的政治素质、法律政策水平和业务技能，着力打造一支忠诚党的信访事业、坚持党的群众路线、具有法律政策水平、拥有现代科技知识、富有无私奉献精神的职业化信访队伍。要特别注重信访工作人员的成长，做到政治上关爱，工作上关注，生活上关心，努力为信访工作人员创造一个安心、舒心的工作环境。信访队伍建设是一项长期艰巨的任务。要根据信访工作的新形势新要求，不断丰富内容，提高标准，更新手段，改进方法，使信访队伍始终保持旺盛的生机和活力。
（作者：中共西安市临潼区委常委、西安市临潼区政府常务副区长）