摘  要：论述了什么是政府创新,电子政务对政府创新所起的作用,以及如何实施“政府创新工程”。

关键词：政府创新；电子政务；政府创新工程

Viewed E - Government and Government Innovation Projects From The Standpoint Of Public Administration

Jiang Da - feng , Li Li - ming

Abstract : The concept of government innovation has been discussed from the standpoint of public administration , as well as the impact of E - government upon government innovation , and how to implement“government innovation projects”.

Key words : government innovation ; E - government project ; government innovation project

       社会经济环境、意识形态、公共事务、社会生活的发展,推动着政府创新的永续进行。政府创新主要包含观念、体制、机制和方式方法的创新。信息化技术有力地支撑了政府创新活动,建立电子政府,开展电子政务成为政府创新的重要形式和途径。适应经济全球化和加入世贸组织的外部环境,我国政府和公共管理需要借鉴国外成功经验,顺应信息化的潮流,实施政府创新工程,制定切实可行和完备的方案。

1 政府创新

创新是什么? 不同的人可能会作出不同的回答。我们认为,创新是探索过程中智力活动的结晶。创新带来新的意识、新的理念和新的气象。创新是“三个代表”思想的特征和要求。

政府创新就是指政府组织适应变化,适应外在环境需要形成新的结构、流程和行为方式。创新是现代政府增强自身生命力的特性、过程和方法。政府通过创新,可以更快地实现职能转变、观念改进以及体制机制和管理服务方式的再设计与建造,全面提高工作效率。

政府体制、运行机制和调节经济、监管市场、服务社会的行为方式都是在一定的宪政框架内和特定的历史阶段,适应当时的社会经济和公共生活的需要而逐步萌芽、形成和成熟的。随着经济发展、社会生活的变迁和公共需求的演进,成熟的政府体制、运行机制和管理模式在运行一个时期后,必然面临变革的问题。20 世纪90 年代以来,经济全球化程度迅速加深,以信息技术为代表的高新科技和知识经济迅猛发展,给政府运行和公共管理服务带来了巨大的压力和挑战,政府正是在这一背景条件下,顺应时代潮流,大力深化改革,转变自身职能。

政府扮演着多重角色,承担着很多方面的功能,但最基本的是两种职能:管理职能和服务职能。政府创新,主要是通过政府观念的更新、结构及流程的设计,实现其管理和服务的职能。政府管理创新的主要内容包括: (1) 积极吸收高新科技,特别是信息技术,努力建设电子政府,实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务上网作业,政府内部初步实现电子化和网络化办公;最终要建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统,建成系统共建共享的政务信息资源库,全面开展网上交互式办公。(2) 政府明确职责,摆正位置,优化提供管理和服务的程序和方式。应对现实的管理和服务需求,优化时间、人员、设备、财力等管理要素,制定出最佳的管理实施程序,满足社会需求。研究制定一套完整的管理工作程序并赋予其自我更新的能力和动力,是政府的一项重大的意义深远的基本建设。(3) 适时地以程序化管理代替责任制管理。(4)制定工作标准,使管理工作具有可测性,测评结果作为评判公务员工作业绩的标准。(5) 适应市场经济的公共管理方法,注重规划,多采用宏观、间接管理的方法,做到科技先行,加强协调。

政府服务创新就是要以新的方式方法做好面向企业、社会和个人的服务工作,积极开拓新的公共服务领域,包含将一部分原属管理领域的活动以服务的态度来实现,变管理为服务,寓管理于服务。从工业化社会向信息化社会过渡的过程中,其显著的特点是公共服务领域的极大拓宽,服务项目增多,社会中介机构如雨后春笋般蓬勃兴起,社会自我服务能力明显增强。政府的服务职能需要重新定位。政府应尽可能借助社会自身的力量提供公共服务,通过引进竞争机制,将社会组织引导到公共服务领域中来。政府应定位在规范提供公共服务的方式、程序和通过公开招标等方式确定由谁来提供公共服务,而非自己直接提供公共服务。

创新政府将采取新的行为方式。一是从控制到服务。在现代民主主义时代以前,控制是社会组织行为普遍而典型的形式。随着民主观念深入人心和民主制度的进步,也由于社会体系中信息的公开、共享和信息不对称的逐步消除,控制逐渐地被伴随管理的服务所替代。管理是寓于服务之中的。由于政治整合和制度设计的有效性,社会共同体的公共利益的重要性凸显出来。服务意味着社会共同体的成员之间是平等的、协商的、合作的。二是从规制到协调。市场的失灵为政府干预经济生活提供了依据和空间。政府对市场最经常最有效的干预是以宏观政策工具进行调控,改变市场参数,影响企业和个人行为。政府在微观领域存在大量的规制措施和行为。政府部门和其他公共机构推行的规制,表现为连续性的规范活动,而不是人们可预知程序和结果的法律。实际的经济生活中,多数时候规制部门不掌握充分的信息,自身也不受有效的监督,规制常常带来消极影响和阻碍作用,寻租现象大量存在。从发达的市场经济国家的实践看,规制正在逐步放松,政府更多地运用协调的方法调节社会经济生活。三是从法制到回应。“回应性”是现代公共管理一个很重要的理念。法律制度作为社会生活的尺度,具有较强的规范性和相应的稳定性,同时也存在一定的被动性。民主制度不断完善,政府必须自觉谦虚地倾听民众的呼声,敏锐地捕捉社会需求的信号,迅速作出反应。这是对政府民主作风、公仆意识、责任精神和行动能力的考验。

除非源自宪政体制的明确指令,任何政府部门都是不大可能倾向于改革自身,实施创新的。然而,时代的演进和社会生活的发展总是给政府部门以压力和刺激,只要政府不失去感受压力和刺激的敏锐能力,它就仍然具备继续主导社会发展的资格,就能激发起改革创新的动力。政府改革创新的动力来自外在的压力、刺激,来自政治和管理体系内在的自觉意识,来自其领导者的富有远见的眼光。现代高科技的发展更是给政府自身的革新创造带来了契机和巨大推动力,帮助政府实现创新,进而引导全社会创造一段前所未有的新的辉煌。信息时代,使建立电子政府轻而易举,使电子政务的普及应用变成生动的现实。

2 电子政务是政府创新的重要形式和途径

建立电子政府是实施政府创新的关键措施。互联网( Internet) 作为人类进入信息时代的一种标志性信息传播方式,自其产生以来一直以超出人们想象的速度迅猛发展,目前已成为一个拥有众多政府部门、机构团体和个人用户的全球性的综合计算机信息网络。互联网的信息交流具有开放性、实时性、交互性、无中介性、费用低廉等特点。互联网在最广泛的程度上促进了人类社会的信息交流,在人类原有的公共活动范围之外缔造了一个虚拟的公共空间,对人们的现实经济生活、社会生活、文化生活、政治生活都产生了相当重要的影响。互联网所带来的重大影响之一是它在一定程度上推进了政府管理现代化和政治民主化的进程,同时对传统意义上的国家观念和政府职能产生了相当的冲击。

政府上网,全面形成网上虚拟政府,形成电子政务的流程,是政府迎接信息化浪潮,应对在观念、职能、体制等方面的挑战而迈出的步伐。政府能够在网上积极地对社会民众的需求作出回应,并采取相应的措施,公正、有效率地实现其需求和利益。政府通过实施电子政务,可以保证公共管理行为的规范化,克服随意性,减少管理失误。政府也可以在网上与公众进行信息交流,听取人们的意见和心声,从而更好地为公众服务。政府上网,给现代政府构筑了一个履行职能、实施管理、提供服务的行动平台。但这个平台的意义绝不止于工具的层面。同时,它聚合了政府职能转换、体制创新、机制创新和管理服务方式方法创新的多重价值。因为,通过虚拟的电子政府,公共管理和服务行为的运行原理、实现机制和具体手段都显著不同于纯粹实体政府运作的时代。

知识经济社会是一个创新性很强的社会,进入知识经济时代的政府应是一个创新能力极强的政府。今天,创新能力已经成为评价政府服务水平,特别是政府工作效率的重要标准。无论是从国际发展趋势来看,还是从我国实现现代化的要求来看,都需要改革创新。通过改革创新增强我们的国家竞争力,不断缩小我国与发达国家在管理水平上的差距,大大降低政府成本。

3 政府创新工程

我国展开政府创新的途径,是否可以提供这样一个分析的视角:培育我国政府创新机制,展开政府创新工作的途径是:解放思想,转变观念,加强研究,逐步使政府创新工作系统化、体制化、机制化。一是在各级政府组织中,树立创新观念,以科学态度,全面加强政府管理,积极落实改革的各项任务,努力解决政府管理中的各种新问题,做好各方面工作;将政府创新列入各级政府组织或社会科研机构的重要课题,总结改革开放以来政府创新的事例,构建适合我国国情的政府创新理论框架,探索政府创新的思路。二是适时推出“政府创新”工程,逐步使政府创新工作系统化,将“政府创新”工作系统地、整体地推出。将政府方方面面的工作新机制建设联系起来,使政府创新工作系统化。三是适时建立“政府创新实验站”,逐步使政府创新工作机制化。主要环节是:鼓励建议,收集建议,科学孵化,完善推广。建立政府创新实验站是科学孵化的重要模式,可以降低成本,减少风险,尽快培育出新的工作模式和方法。四是促进政府创新机制渗透到政府体制中,使政府体制支持政府创新机制。五是提倡政府创新,发展知识政府。六是将政府创新与国家科技创新结合起来,进一步推动高科技发展。将政府创新体系与国家科技创新体系相结合,增强两种创新体系的互动性,形成全社会的创新合力。

实施政府创新工程,一要建立在充分的理论研究的基础上,使创新的过程有基本明晰的原则和方向,获得各方基本肯认的价值取向,创新工程的实施者,在任何时候都能从这些方向原则和价值追求中汲取动力。这是此项工程取得成功的首要条件。二要借鉴先行一步的国家或地区的成功经验,从最迫切改革、最易于突破的层面和环节着手。借鉴学习,可以让我们少走弯路,少付代价。通过渐进式的改革创新,在质的层面实现飞跃。三要建立富有创造精神的公共管理队伍。公务人员高水平的综合素质,是政府创新工程不可缺少的智力源泉。通过加强公共人力资源开发,丰富专业知识,增强业务能力和责任精神。

步骤上,第一,实施政府创新工程的领导和协调中心,必须提出政府改革创新的总的设想: 价值取向、基本原则、致力目标和考评依据,制定实施要点。将总的设想和实施要点传达到每一个政府部门和管理机构。第二,以政府各职能部门为单位,充分发挥本部门每一个员工的创造能力,根据“政府创新工程”实施要点,提出本部门的工作创新草案,保证总设想的价值目标得到相应的充分体现,提交领导和协调中心初步评审,经批准后着手方案的实施。第三,各部门自主实施本部门的革新方案,始终发挥所有人的创造性,建立科学的、简洁的、反应灵活和成本节约的工作机制和方法,完善创新工程的草案,向领导协调中心反馈。第四,中心接到各部门反馈的信息,进行分析评审,确定优秀的革新方案,依职能类型选出优秀典型,慎重地推广开来。北京市中关村科技园区管理体制的革新和电子政务系统的建设(数字海淀园) 就有很多可以学习借鉴和改进升华的成功经验。

有一个重要的问题值得提及,就是政府创新的动力机制问题。政府部门在改革创新中,信息资源部门分割,独自垄断,不能共享信息的问题还较普遍地存在。因此,给政府部门创新以激励和压力显得很重要。需要从体制的层面、观念意识的层面着手,形成不断创新的压力机制,才能在所有广义的政府部门和担负公共管理职责的机构形成长盛不衰的创新动力,引领社会的发展飞跃。

(1 北京市人民政府研究室,蒋达峰)

(2 北京市市政管理委员会 李立明)