摘要：笔者基于对电子政务理论的深入研究以及多年来为政府提供信息化解决方案的实际经验，针对我国政府当前的电子政务发展现状，较系统地描述了我国电子政务发展框架，全面展示了信息经济时代电子政务的行政管理和应用功能二大发展目标，旨在为全面实施中国政府信息化作出良好启示和有益探索。

　　关键词： 电子政务;虚拟政府;知识管理;因特网

　　1. 电子政务的内涵

　　电子政务是近年来我国信息界、政府界最热门的话题。对于电子政务这一概念，目前，还没有一个权威的定义。在我国，最早在媒体进行电子政务宣传的当属美国IBM/Lotus公司。根据美国IBM/Lotus公司技术白皮书中的描述：“电子政务(e-Government，即电子政府)是电子商务(e-Commerce/e-Business)应用体系中 ，基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公延伸到对外服务，从内部网(Intranet)延伸到政府机关间交换网(Extranet)乃至因特网(Internet)”。

　　可以这样说，电子政务是解决信息化过程中从个体到连接，从物质到习惯乃至文化的核心所在。从技术应用的角度，它可以分为Intranet应用，包括电子公文处理、电子资料处理等；Extranet应用，包括跨部门的电子公文处理、电子资料交换等，如会签文件、信访文件、督查文件；Internet应用，包括政府网站、电子福利支付、电子税务、电子身份认证等。因此，电子政务的实施，意味着在国家信息基础建设初步形成的基础上，政府部门及其部门之间开始通过信息化手段处理主要的日常事务，高效履行政府部门的职责，全面改进与公民和社会之间的对话机制，同时也提供了结合政府管理流程再造，构建和优化政府内部管理系统、决策支持系统、办公信息系统，为政府信息管理、服务水平的提高提供强大的技术和咨询支持，进而促进政府由管理型向管理服务型的转变。实施电子政务最终的目标就是建立电子政府。

　　近年来，世界发达国家都在积极进行电子政府的建设，这成为国际公共行政管理改革的新动向 。如2000年3月，日本政府宣布实施电子政府工作，并计划2005年全面进入“办公电子化阶段”；美国在2000年6月6日—6月30日，用了二十天的时间完成了建设电子政府的全部立法程序，戈尔将其比喻为“第二次美国独立革命”，并将在2005年前后最终进入电子政府时代;英国也在2000年提出，要建设最适应知识经济 发展的“电子英国”，并把全面开通电子政府的时间从2008年提前到2005年。欧盟、东盟均提出“电子欧盟”和“电子东盟”计划。总之，电子政府已成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。

　　2. 我国电子政务的发展概况

　　尽管电子政务一词在我国悄然出现才几年，但实际上，中国电子政务已经经历了从萌芽期、孕育期到启动期近10年的发展 。

　　萌芽期主要表现在： 1993年底国家正式启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是以中央国家机关主导的、以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。但是，这些都还只是电子政务发展的雏形，是电子政务发展的最初级阶段。

　　孕育期主要表现在：90年代中、后期，随着信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，中央各大部委机关、全国各省级政府部门和主要中心城市政府部门，率先开展内部办公自动化系统的建设，为电子政务向更高层次发展奠定了基础。

　　首先，1998年4月，青岛市政府在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。1999年1月，40多个部委(局、办)的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。目前，专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如，北京市工商行政管理局建立了网上办公平台——红盾315网站(www.hd315.gov.cn)，开办了网上专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。2001年6月1日，海关总署、对外经济贸易合作部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局、国家工商行政管理局、公安部、交通部、铁道部、民航总局、信息产业部等12个部委共同参与的“中国电子口岸”(www.chinaport.gov.cn)在全国各口岸推广实施。“中国电子口岸”将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换。国家各行政管理部门可根据执法和管理需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业也可在网上办理各种进出口相关手续。

　　启动期主要表现在：近年许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容，并纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中，电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表，如北京市的具体目标是：力争用两年时间，到2002年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公;到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建公享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。又如合肥市在新近制定的城市信息化总体建设规划中，也明确指出：以电子政务为先导，实现政府再造，树立“廉洁高效、开放创新、公开公正”的学习型、服务型政府新形象，以信息资源的综合开发和利用为核心，带动信息产业的发展;到2005年，基本实现电子政府的组织管理一体化、信息资源数字化、内外服务网络化，使70%以上的政府审批和公共服务业务实现网上办理。可见，电子政务启动期将带来政府管理决策机制的巨大转变，使得政府更能贴近社会公众，从而满足公众需求出发，建立更好的服务体系。

　　3. 中国电子政务的现存问题

　　3.1. 对电子政务尚无明确定位

　　虽然国家也提出要加快政务信息化步伐，但是并没有明确提出“电子政务”或“电子政府”的概念，而且还将“政府行政管理信息化”与“金融、财税、贸易等领域的信息化”相区别。这表明，我们对电子政务的系统性及其在信息化建设当中尚未有准确的定位。

　　3.2. 缺乏统一领导与规划

　　目前，国家电子政务的发展缺乏具有可操作性的实施规划，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。同时，国家行政“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务内容单调重复，造成新的重复建设。

　　3.3. 整体立法滞后

　　目前，国内电子政务立法主体是信息化标准及信息基础设施立法，即行政性立法建设相对成熟，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付(即公众开放部分)还没有制定相关的法律，这说明国内电子政务处于启动阶段。电子政务整体立法滞后，在一定程度上也制约了电子政务的发展。

　　3.4. 基础条件比较落后

　　目前国内电信领域的改革尚未到位，计算机、有线电视和电信的“三网融合”迟迟实现不了，影响了我国网络基础设施的建设步伐，整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政务的需要。近年，美国和欧洲都展开了一场有关电信、有线电视和计算机的“三网融合”问题的讨论，各国都普遍地认同了产业融合的趋势，并对产业管制形式进行了一些相应的调整。并开始设立跨部门、跨行业的综合协调机构，从趋势来看，都在往一体化管理体制的方向迈进。

　　共2页。

　　4.中国电子政务的发展框架

　　电子政务建设是一个非常繁杂的系统工程，它涉及从政府到社会、从中央到地方的方方面面。因此，必须根据电子政务的发展目标和我国的国情，规划我国的电子政府基本架构，需要从组织机构、网络通讯基础、应用和服务等多个层面进行考虑 。

　　4.1 电子政务发展目标

　　电子政务发展目标应包括公共管理和应用功能二大发展目标。

　　所谓政府的公共管理目标模式，是指政府在市场经济条件下的角色定位。从国外20年来行政改革的实践看，传统的公共行政已发生了很大的变化，即由公共行政发展到公共管理。其主要标志是：政府一改过去对社会过多包揽的做法，而是更注重发挥市场的力量，政府的职责主要集中在公共领域;公共事务管理主体，由过去的政府独家垄断，逐步向多元化方向发展;政府管理方式，大量的引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来。

　　因此，我国电子政务公共管理目标就是要逐步打破现有的“条块分割”的行政管理体制，实施政府再造。笔者赞同北大学者汪玉凯提出的“小规模、严管理、大服务”的公共管理目标发展模式。在这一发展模式中，“小规模”体现在政府的职能配置方面，应该是注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，并按照权责一致的原则，合理划分各部门的职责权限，切实转变政府职能，真正找准政府的职能定位；“严管理”体现在政府规模的控制方面，要建立办事高效、运转协调的行政管理体系；“大服务”体现在政府职能的转变方面，要建立“廉洁高效、开放创新、公开公正”的服务型政府。

　　电子政务应用功能发展目标，就是整体要确立一种政府对政府、政府对社会、政府对企业的功能架构。根椐我国国情和政府工作的特点，应用功能发展目标：一是跨地区、跨部门的综合业务业务服务，实现决策信息资源化;二是实现指挥调度和快速反应现代化;三是实现日常办公业务规范化、网络化、无纸化;四是在国际互联网上为公众服务，开展电子福利支付、电子税务、电子身份认证等。

　　4.2 电子政务发展框架

　　4.2.1 组织规划框架

　　必须由国务院设立专门的电子政务领导机构，相关部门配合(国家有关部、委及电信等部门)，统一领导、组织中央与地方政府的电子政务建设。先从部门之间的协调开始，成立相关小组，形成全局委员会的形式。实际上，现在的产业分类和按部门进行管理的做法都是在原来的技术条件下建立起来的。而电子政务既要跨越整个电子信息技术产业，协调整合各产业部门的发展与利益，同时也要平衡现有的各管理部门的利益关系。从我国现实情况来看，电子政务恰恰也就难在条块利益的分割上。所以，没有综合性的权威部门根本办不了真正的电子政务工程。

　　4.2.2 网络通讯基础框架

　　根据我国的基本国情，政府的计算机网络实际上是由三个网组成：外网(Internet)、专网(Extranet)和内网(Intranet)。

　　(1)外网网络结构规划

　　在规划政府外网网络时，应以实现计算机网、有线电视网和电信网实现“三网融合”为目标。目前，可以有ICP 和ISP两种方式选择。ICP方式，即充分享用当地电信部门或其他拥有Internet出口机构的基础设施，在Internet上建立政府信息发布、有关业务网站，由政府机关工作部门统一组织信息源，对网站的内容进行更新、维护和相关政府业务的处理;ISP方式，即由政府出面、出资，成立专业机构或依托某一专业机构，专门建立一套完整的计算机网络系统供政府及政府各工作部门接入Internet，并在Internet上发布信息和处理政府相关业务。

　　(2)专网网络结构规划

　　专网网络结构规划实际是要建立各级政府的、具有统一标准和规范的信息交换中心平台，作为本级政府同上下级政府、各政府部门之间以及本级政府各部门之间交换电子信息的枢纽。它是上级政府机构或政府工作部门获取下级政府或下级相应政府部门信息和文件的子节点，也是本级政府部门向下级政府部门或相应政府工作部门传递信息和文件的根节点。

　　(3)内网网络结构规划

　　内网网络结构规划实际是要建立本部门各处室之间的交换电子信息的枢纽，即内部办公局域网的建设，它是本级政府领导机构获取部门工作信息和文件的子节点。尽管内网网络的建设有一定的独立性，但是如果是下级所属政府部门，其网络的规划应该按照上级部门的部署进行统一规划。

　　4.2.3 应用和服务框架

　　由于政府职能涉及面广泛性(应用范围)和政府职能的多样化和复杂性(服务功能)，电子政府系统的建设在范围角度和功能角度都应该是分阶段实施完成的。下图是电子政府系统应用和服务解决方案框架。

　　

　　工作组通讯：在工作组成员间提高信息交换、事务处理的工作效率，如电子邮件、信息交换等。

　　工作组协作：利用共享资源和工作流运行环境，如在线讨论组、内部信息发布、文件办理等。

　　工作组流程创新：将工作组内部的信息流和知识流应用于工作流程中去，以创造新的或改进现有的工作方式和流程。

　　部门级通讯：跨越部门间的界线，提供全部门的复杂的信息、文件传递处理系统。

　　部门级知识管理：跨越部门间的界线，更好地管理和利用部门内各类信息资源和智力资源，并这些资源与部门的工作环境相集成，形成可以指导实际工作和学习培训的“知识”。

　　部门级流程创新：打破部门间的界线，加快部门间的信息、文件及其他事务的处理，以实现减少周转次数、避免冗余和相互抵触的目标和激励机制。 例如，跨部门的文件会签、联合办公等。

　　部门间通讯：部门间电子邮件、EDI、电子化文档等。

　　电子社区开发：跨越部门间的界线，在某些方面具有共同利益的实体形成虚拟的电子化共同合作空间，利用该合作空间为各个参与者服务。如电子支付、电子税务、电子身份认证等。

　　价值链创新：面向企业，将政府的工作流创新扩展到为企业服务中去，从企业所处的社会和经济价值链入手，改造政府部门为企业服务的工作流程，提高政府部门为企业服务的工作效率。如业务审批、审计、电子税务等。

　　根据这一发展框架，可以分阶段实施电子政府的应用和服务的开发和利用。先期要考虑各政府部门内部办公信息系统的建设、政府网站、电子政务网，完成电子政府的基础框架，实现政府内部、跨部门间、面向公众、企业的基本应用;其次要考虑政府部门、面向公众、企业的深层应用，包括无纸化办公、电子社区、电子税务等应用。

　　与此同时，国家应加强、加快电子行文的立法，确立电子文件中的数字签名、电子印章的合法性;加强对电子行文过程中所涉及的计算机系统软硬件安全，计算机系统数据安全、运行安全，计算机物理环境安全，管理和人事，法律、规范和标准，社会公德和标准等研究，为电子政府的建设铺平道路。

　　参考文献

　　[1] IBM公司，Lotus电子政务解决方案，技术白皮书，1999;

　　[2] 刘泉宝，关于我国电子政府基本框架的探讨，信息化建设，2000(11);

　　[3] 陈淑华，电子政务会给我们带来危机吗?，OA’2001办公自动化国际学术研讨会论文集，2001;

　　[4] 汪玉凯，我国电子政务的目标选择，2001/12/11，www.eNet.com.cn;

　　[5] 国研网，我国电子政务的现状与问题，2001/12/13，www.Yesky.com。