林鸿潮 

　　党的十七大报告明确要求完善制约和监督机制，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，让权力在阳光下运行。明年5月1日起施行的《政府信息公开条例》正是实现上述战略要求的重要举措。但近日笔者在四川、江苏、福建等省份调研时发现，尽管到目前为止各级政府对条例的实施准备基本顺利，但也不约而同地遭遇各种难题，其中来自体制上的羁绊和困扰最为突出。更为重要的是，这些问题的解决大多无法通过地方政府的努力个别实现，需要中央政府尽快决策，给予明确、疏通和协调。
　　首先，政府信息公开主管部门的确定面临两难选择。根据条例规定，县级以上地方政府应指定其办公厅(室)或其他部门主管政府信息公开，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。实践中，地方政府多确定办公厅(室)为主管机关，也有少数地方确定为监察厅(局)，但无论采取哪一种做法，都存在一定的体制障碍。选择办公厅(室)作为主管部门的问题在于：近年来各地政务公开工作多由党的纪检部门(与政府的监察部门合署办公)推动，中央在条例颁布之后也并未明确纪检监察部门的该项权力应如何处置。由政府办公厅(室)主管政府信息公开工作，就将面临与纪检监察部门职权重叠、关系不明的难题。实践中，许多地方政府已经为了区分二者职权，甚至为了辨析政府信息公开与政务公开两个概念的关系而大感困惑、大伤脑筋。反过来，选择监察厅(局)作为主管部门的困难则在于：上下级政府信息公开主管部门之间应当建立指导与被指导的关系，而监察机关由于与党的纪检机关合署办公，并长期以纪检机关的名义主管信息公开工作，在体制上很难与上下级政府的办公厅(室)之间建立真正的指导与被指导关系。为了摆脱这种两难局面，笔者认为，应尽快将办公厅(室)明确为各级政府信息公开的主管部门。同时，纪检机关对政府信息公开的具体主管职能不再行使，而应在党务公开、政务公开和其他国家机关、社会公共组织信息公开方面发挥宏观决策和沟通协调的作用。
　　其次，政府信息公开工作机构的设置遭遇专职化难题。依条例规定，各级政府及其部门均应指定某一机构负责本机关政府信息公开的日常工作，并承担五项具体职责，包括承办本机关信息公开事宜、维护和更新本机关公开信息、组织编制本机关公开指南和公开目录、对拟公开信息进行保密审查等。如此职责，不可谓不繁重。但条例并未明确要求各机关新设专门机构以承担上述职能，因此，多数行政机关仅指定原有的某一机构———如负责电子政务的机构、负责文电抄送的机构同时承担政府信息公开工作，即所谓“专管”而不“专职”。而事实上，这些机构在承担原有职能时已感十分忙碌，一旦身兼信息公开之责，更觉不堪重负。毫无疑问，人力资源上的紧张必将影响这些机构履行职责的效果，最终影响条例的实施。因此，实现工作机构或工作人员的专职化是各机关履行好其信息公开职能的关键。但另一方面，出于机构精简的需要，各行政机关的编制名额却十分有限，为公开政府信息而新设机构、增加编制显然困难重重。
　　为了解决这一矛盾，笔者认为，对于政府部门而言，可以不必新设机构，但应指定人员专司此职；对于一级政府而言，则非专设机构不可，但完全可以在不增加编制的条件下实现。实际上，已有地方政府采取这一做法，且效果良好。
　　再次，垂直领导部门恐成政府信息公开“死角”。条例要求县级以上地方政府指定某一主管部门———主要是其办公厅(室)负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。但是，根据我国现有的行政管理体制，有若干部门实行中央或省以下的垂直领导，前者如海关、国税、金融、外汇管理，后者则有地税、工商、国土等。从体制上看，这些部门并非某一级地方政府的工作部门或下属机构，不受地方政府领导。因此，对这些部门政府信息公开工作的推进、指导、协调和监督，地方政府往往无能为力。从目前对条例的实施准备来看，多数地方政府对这些部门并未触动。更有甚者，个别地方的垂直领导部门声称其信息系统集中建在上级部门，本级机关无权掌握和公开，从而拒绝地方政府信息公开主管部门向其行使职权。
　　这一问题如不尽快解决，各垂直领导部门将有可能变成政府信息公开的“死角”，使条例的适用范围大打折扣。对此，笔者认为，从条例的立法初衷来看，地方政府信息公开主管部门行使职权的范围是“本行政区域”，理应包括设立于本行政区域的垂直领导机关在内，绝不局限于本级政府的下属部门或机构。从这一规定出发，可以认定各垂直领导部门的信息公开工作应受地方政府的监督、指导和协调。由此，中央政府应重申条例的这一内涵，并对实践中已经出现的不良苗头予以纠正。
　　最后，集中收费项目定价权反成条例实施准备制约因素。依条例规定，行政机关依申请提供政府信息时可以收取检索、复制、邮寄等成本费用，其标准由国务院价格部门会同财政部门制定。将收费项目的定价权收归中央，既能统一标准、体现公平，更能遏制腐败、保障私益，可谓良法美意。但问题在于，条例仅仅规定定价权限，却没有规定定价期限，国务院办公厅有关做好条例实施准备工作的通知对此也仍未明确。事实上，对于那些涉及收费的公开方式，地方政府的实施准备工作却需要以中央政府的定价为前提。对于这些项目，国务院有关部门一天没有完成定价，地方政府就一天不能顺利开展准备工作。否则，一旦其准备工作与将来确定的价格标准不相匹配，便难免有乱收费的嫌疑或者有“赔本”的危险。目前，多数地方政府对条例的实施准备仅能围绕免费公开方式展开，而轻易不敢触及收费公开领域，有关工作进度大受延宕。
　　有鉴于此，笔者呼吁，中央政府应督促有关部门尽快完成定价，即使由于某些困难导致目前无法形成准确价格，也应考虑在保障基本公平的前提下先行公布价格范围，同时授权地方政府在此范围内根据当地实际确定某一价格，以便为地方政府的条例实施准备工作早日“解套”。
　　作者系中国政法大学法治政府研究院博士后