王娜   
 
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    “大部门体制不是领导层要不要搞的问题，这是市场经济发展到一定阶段的必然趋势。”12月底，在北京长春桥路上那个红顶灰身、略显神秘的国家行政学院大楼里，国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏接受了本报记者的专访。

　　李军鹏常年跟踪有关政府行政体制改革的重要进展，作为国家行政学院——国家行政管理体制改革、政府管理创新和依法行政的研究和决策咨询基地中的一员，他深知“大部门体制”这一战略性改革意味着什么。

　　在中共第十七次全国代表大会召开后，有关“大部门体制”的讨论迅速升温。学界普遍认为，“大部门体制”将有效地解决当下中央各部门的职责交叉、权责不清问题，而推进中央政府部门在机构精简后完成有效的职能整合。

　　李军鹏认为，紧迫的现实是，长期存在的部门职能交叉、权责不清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。

　　“党的十七大报告所传递出的行政体制改革精神，就是要按照政府综合管理职能合并政府部门。”李军鹏在向记者分析大部门体制的内涵时说，“这是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。”

　　李军鹏认为，需要提醒公众注意的是，实行大部门体制绝不意味着单纯的合并机构、精简人员。相反，在以“服务型政府”为导向的新型政府机构模式中，还需要优化政府公务员的人员结构，逐步增加提供公共服务的公务人员的数量。

　　大部制直指职能交叉

　　＜21世纪＞：十七大报告之所以就大部门体制提出明确的改革思路，是基于哪些现实问题？

　　李军鹏：我国政府部门实行大部门体制，主要是要解决因为职责交叉而导致了我国政府管理中调控与监管不力、战略管理力度弱、决策质量不高、管理成本偏高、协调困难、执行力不强、难以进行社会统筹等严重问题。

　　当前，我国政府机构设置过多细节，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。目前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。

　　据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。

　　职能交叉带来了一系列问题。第一，导致各部门之间职能分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致。第二，职责交叉影响了国家整体利益的实现，比如涉外管理方面，由于具体分工与职责界定上存在的职责交叉，容易导致各自为战，多头对外。第三，严重影响了经济社会统筹发展。第四，导致行政管理成本上升，出现重复建设，资源浪费。第五，部门林立导致审批程序、审批环节过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境。

　　＜21世纪＞：从建政历史来看，“大部委制”的组织架构并非机制创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；2003年国家设立商务部，也可以视作“大部委制”的先期试水。这些先行尝试提供了哪些经验？

　　李军鹏：是的，实行大部委体制是我国政府机构改革的重要经验。改革开放以来，为适应经济体制改革的需要，我国于1982年、1988年、1993年、1998年（含1999年启动的省级机构改革与2000年启动的市县乡机构改革）和2003年先后进行了五次大规模的政府机构改革。在机构改革的过程中，一个重要的经验就是，要坚持精简、统一、效能的原则，不断推进政府职能与机构的整合，推进政府事务综合管理。

　　1998年国务院机构改革中，为适应经济和社会的发展，推进了职能与机构整合，解决了一批长期存在的部门职能交叉、权责不清、多头管理问题。如将原来由劳动、人事、民政、卫生部门管理的以及由各行业统筹的社会保险工作，统一由新组建的劳动和社会保障部管理；将原来由3个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一交由国家药品监督管理局管理等等。这些调整基本解决了部门职能交叉、权责脱节的问题，提高了行政效率，优化和改进了政府组织机构。

　　在2003年进行的行政管理体制改革中，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能等整合起来，组建商务部。商务部实行的就是统一管理内外贸的大部门体制。

　　市场经济发展的必然趋势

　　＜21世纪＞：应该如何理解“十七大”之后实行“大部门体制”？大部门体制的内在逻辑是什么？

　　李军鹏：我要强调的是，实行大部门制并不是某个领导说要不要搞的问题，而是社会主义市场经济发展到一定阶段的必然趋势。

　　所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。它的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。与按政府专业管理职能设置政府机构的“小部门体制”不同，大部门体制是按政府综合管理职能设置政府机构。

　　＜21世纪＞：实行大部制既然是市场经济发达的必然产物，那西方发达国家为我们提供了哪些可供参照的模式？

　　李军鹏：大部制是市场经济发达国家政府部门设置的主要模式。如美国政府的内阁部为15个；2002年，日本中央政府机构正式由原来的1府22省厅改为1府10省厅的新体制。德国政府部门也大体保持在15个左右。大部制下，政府部门的管理范围较广，职能综合性强。

　　概括各市场经济发达国家政府大部的设置状况，可以看到，市场经济发达国家内阁大部的总体设置大约在14个左右，此外还有2－3个根据本国特点设置的政府机构。（参见表格“市场经济发达国家内阁大部的设置及其职能”）

　　大部制的突出特点就是按政府综合管理职能设置政府机构，而不是按照专业管理职能设置政府机构。如按政府经济综合管理职能设置统一的经济部门，统一管理内贸、外贸等各经济部门；政府教育职能与科技发展职能统一由一个部门管理；政府公共就业、社会保障职能、劳动管理职能统一由一个机构管理；政府信息产业、邮电、广播、电视等职能由一个部门统一管理。

　　实施大部门体制，是我国行政管理体制改革的重要抓手，也是未来具体改革操作措施的铺垫。从发达国家经验来看，大部门制可以避免政府职能交叉、提高行政效率；便于政府内部协调，防止相互隔绝；便于进行国家战略管理，提高对社会经济生活的统筹安排能力，便于部长进入内阁，负担政府责任；综合性强，灵活性也强。

　　大部制重视服务，减少规制

　　＜21世纪＞：那么在中国实行大部门制，已经具备了哪些条件？

　　李军鹏：首先，我认为这是政府系统内部提出的改革要求，特别是地方政府，要求中央政府实施大部门体制的呼声很强烈。我们到地方调研的时候，就发现很多地方已经开始了大部门制的尝试，比如上海浦东、成都、深圳等地政府都在不同程度上开展了实行大部门体制的探索。

　　中央政府在考虑政府机构改革时，应该考虑到地方政府改革的要求。我国许多地方政府在探索行政审批制度改革的过程中，把工商、税务、卫生、城建等多个部门的行政审批项目统一放在一个办事大厅来工作，集中行政审批事项与行政审批权于“一站式”行政服务机构之中。

　　综合性行政服务机构的设立与成功运作，也说明实行政府事务综合管理、实施大部门体制具有现实性。实行大部门体制，能从根本上改变部门林立、公民与企业办事困难、程序繁琐等等问题，会极大地优化我国的投资环境，为经济又好又快发展创造良好环境。可以说，实行大部门体制是优化我国经济发展环境的至关重要的一步棋。

　　实行大部制是地方呼声最高的、意见较为统一的改革意见。地方化与权利下放的潮流是与全球化相对应的，这一潮流要求下一级政府越来越多地承担教育、科技、公共事业等公共职能，中央政府职能集中于制定政策与统一监管，那么中央政府事务的总体规模必然缩小，日益趋于综合化。

　　其次，这是市场经济不断完善和公民社会不断成熟的产物，这使得原来由政府承担的公共职能和公共事务不断外移，企业、社会和多元化的投资主体承担了越来越多的公共事务，政府管理的公共事务的范围不断趋于核心化、中心化和综合化。市场经济还要求政府不断放松规制，放弃对企业、产业和社会过细、过度的管制，将政府工作的重心放到制订政策和服务提供上。

　　第三，从西方国家的经验来看，实行大部门体制还有利于实施政府问责制度。当代民主政治的发展要求立法机关控制内阁与行政部门，这就要求各部部长承担相应的政策责任，这就使部长进入内阁成为必然。比如说，实行议会内阁制的英国，实行部长责任制，每个部长为政策问题、个人行为和过错、领导的部门所被指控的过错向议会负责。

　　第四，信息社会的发展与电子政务的应用，给大部门体制创造了条件，也要求政府实施综合决策、综合执行与综合管理，以便加强对政府事务的综合协调与战略管理。例如，为了适应信息社会传统电信网、计算机互联网、有限电视网三网合一的趋势，西方发达国家普遍建立了“三网融合”的综合电信监管体制。

　　中国的政府部门18－21个为宜

　　＜21世纪＞：目前中国实行大部门制将主要从哪里开始突破，难点在哪里？

　　李军鹏：我国推行大部门体制，关键是要实现政府部门设置思路的根本转变。设置政府部门要从政府综合管理职能出发，而不能从政府专业管理职能出发。传统的让多个部门负责同一项工作的做法，看起来是在加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任。

　　政府机构改革的方向是按照精干、统一、效能的原则，改变目前适应计划经济体制的“小部门体制”，实行综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部门体制”，使得政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，逐步向大农业、大交通、大文化、大科技的管理方式过渡，减少部门职能交叉，变部门之间“扯皮”为部门内部协调。

　　考虑到机构改革与人员安排的复杂性，我国可逐步推行大部门体制。我认为，逐步实现将中央政府组成部门控制在18－21个左右的目标。

　　为什么不像西方国家一样按14个左右的政府大部来设置呢？因为中国的人口众多，地区之间的发展不平衡，政府部门太少了也会造成执行压力，而且政府部门权力过于集中也会造成监管难题和“尾大不掉”的弊端。要根据社会主义市场经济发展的要求，逐步实行大部门体制。

　　根据我国一些学者的学术观点，可借鉴现代市场经济国家设置大部门的经验，实行“大农业”、“大卫生”、“大文化”管理。

　　例如，要实行“大农业”管理，打破部门分割，重点解决农业和农村事务管理机构和职能分散的问题，减少管理层次和环节，实现农业产前、产中、产后的一体化管理；农业行政管理机构的管理范围不仅包括种植业、畜牧业和渔业，还应包括与农业密切相关的一些领域，如农田水利、林业、自然资源管理、农村发展等等；不仅管理农产品生产过程这一“产中”环节，还应包括为农产品生产提供生产资料的“产前”环节，农产品加工、储存、运输、销售、质量、消费服务指导等“产后”环节。

　　又如，要实行“大卫生”管理，加强对卫生事务的集中统一管理；此外，还可以整合交通方面的相关职能，组建统一的交通运输部门；组建统一的资源与环境保护部门；组建统一的能源管理部门；组建文化综合管理部门；等等。当然，实施大部门体制不可能毕其功于一役，要循序渐进，稳步推进。争取通过十多年的努力，使我国建立完善的大部门体制。

　　当然，实施大部门体制不可能毕其功于一役，要循序渐进，稳步推进。争取通过十多年的努力，使我国建立完善的大部门体制。

　　大部制下增加公务员提供服务

　　＜21世纪＞：政府机构改革一定会涉及到具体公务人员的人事安排。那是否意味着新一轮的“精简”又开始了？如果不“精简”又如何切实降低行政成本？

　　李军鹏：这是我需要特别指出的，实行大部门体制重点是在合并职能、整合机构，而不是撤销职能与精简人员，也就是减机构不减职能、减机构数量而不减人员。相反，对于一些公共服务部门还要增加人员和编制，加以充实，改变目前工作负荷过大、人员紧缺的局面。

　　对我国政府规模要有客观的理解和分析。衡量政府规模的一个重要指标是财政供养人员占人口的比重。目前，中国党政机关的公务员人数为约650多万；加上党政机关和社会团体中的公务员，我国党政社团机关工作人员的总数约为1200多万人；此外，事业单位编制人数为2900多万人；加上退休人员1000万左右，我国财政供养人员规模约为5000多万人，我国2006年人口约有13.14亿人左右，我国财政供养人员占人口的比重约为3.805％。

　　而目前法国人口约6000多万，公共部门人员500多万，财政供养人员占人口的比重约为8.33％左右。美国人口约为2.8亿人，美国联邦与地方政府雇员（含兼职与专职工作）1997年约为1954万人，财政供养人员占人口的比例约为7％左右。

　　从财政供养人员占人口的比重来看，我国的政府规模并不太大。但是，人们对我国政府成本过高都有深刻的体会，对政府浪费现象都深恶痛绝。那么，我国的行政成本过高在什么地方？

　　我国的行政成本过高，主要体现在行政管理费用过快增长。1978年，我国国家财政的行政管理费为52.9亿元，仅占政府财政支出的4.71％，占GDP的1.45％；而到了2006年，国家财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73％，占GDP的3.59％。如果加上预算外行政事业费，行政事业费则更高。2006年，我国预算外资金分项目支出中，行政事业费支出为3866.1亿元（不含乡镇自筹、统筹支出，2005年基数）；预算内与预算外行政事业费相加为11437.15亿元，超过了经济建设费（10734.63亿元）与社会文教费（10846.2亿元），为我国政府财政支出的第一大项目，占预算内外支出总额45665.21亿元的25.05％，占GDP的5.42％。

　　从政府行政管理支出占财政支出比重的国际比较来看，目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6％左右，高收入国家为9.5％左右，其中，德国为6.9％左右；中上等收入国家这一指标为12.3％，其中波兰为8.5％；中下等收入国家为14.9％，其中，罗马尼亚为6.5％；低收入国家为18.1％，其中印度为11.9％。

　　我国行政管理费用增长过快，除了正常的人力资本支出之外，主要原因是政府运行成本盲目膨胀、管理成本过高、决策浪费严重。职务消费失控，政府奢侈之风日盛，行政浪费严重，各级领导拍脑袋决策失误造成的损失，包括投资决策失误造成的浪费，都是政府的管理成本。

　　降低行政成本，首先要减少政府机构自身不必要的直接消费乃至浪费，把更多的经费花在为社会公众提供公共产品和公共服务的正常开支上。

　　另外，公务员内部组成结构也存在问题。从事公共服务的人和部门少，为政府内部提供服务的人员比重过多。例如说，美国1997年联邦与地方政府从事教育的政府雇佣员工数为897万人，而我国2006年在国有教育部门工作的职工总数为1414.3万人；按照美国和中国的人口比，中国得有3600万人服务于教育部门才够。因而，关键是要优化公共部门人员的结构，在保持目前公共部门人员规模大体不变的情况下，逐步减少政府内部服务人员的数量，增加提供公共服务的人员的数量。

　　在实行大部门体制的同时，要根据我国行政管理体制的总体要求，同时加快推进政府职能转变步伐，推进决策、执行与监督适度分离、相互制约又相互协调的改革，配套推进事业单位与社会组织改革，全面推行行政问责制与试行政府绩效管理制度。

　　＜21世纪＞：实行大部制后，我国的政府结构的决策、执行和监督三大职能会发生怎样的变化？

　　李军鹏：大部制是一个逐渐推行的过程，要考虑到社会的接受能力，不能一蹴而就。决策、执行和监督职能的分配是考验大部制成败的关键。推行决策与执行的相对分离是实施大部门体制的重要条件。

　　在当代西方的新公共管理运动中，西方国家推行决策与执行的分离，设立了大量的执行机构，原来由政府部门行使的大量直接执行职能被转移到执行机构，政府部长及其核心决策司集中精力负责决策和监管。例如英国就有约131个执行机构，当然，执行机构过多，彼此如何协调也是目前英国政府最为头疼的问题。

　　在实行大部门体制的过程中，要按照决策、执行、监督相互协调又适度分离的要求，将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，作为部委管理的国家局或国务院直属机构，避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端，形成以政府组成部门、执行机构、监管机构为主体的政府机构序列。

　　在我国实施大部门体制，更重要的是要转变政府管理方式和决策方式。如果只有大部门体制这一形式，而没有政府管理方式的变革与民主决策科学体制的建立，也不能充分发挥大部门体制的优势。

　　＜21世纪＞：除了中央部门机构之间的协调，大部门体制下将如何呈现新的中央和地方关系？

　　李军鹏：中央政府实施大部门体制，必然促使地方精简政府机构，加强综合管理，从而有利于建立新型的中央与地方关系。

　　新型中央与地方关系的建立，基础在于合理划分中央政府和地方政府的职责权限。属于全国性和跨省的事务，由中央管理；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理；属于中央和地方共同管理的事务，明确各自的管理范围，分清主次责任。

　　从长远来看，实施大部门体制，还要将公务员划分为中央公务员与地方公务员，增加中央公务员数量，减少地方公务员数量。目前，我国中央政府编制过少，中央政府在地方没有执行载体，中央事务过多依赖地方执行，造成了我国政府执行力不高、政令不畅等问题。

　　我国1998年政府机构改革力度很大，中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5％，这一改革有利于降低行政成本，但不容否认的是，这同时也削弱了中央政府的行政能力。

　　在发达国家，不管是联邦制国家还是单一制国家，中央政府公务员都占有相当的比例，并通过中央政府设在地方的办事处行使中央政府职能。如美国，在全部公共职位中，联邦政府占18％，州和地方政府占82％；1993年，美国联邦政府文职雇员213.4万人，其中只有大约13％的联邦文职官员在“总部”工作，其余的联邦职雇员分布在50个州的22000个地方办事处工作。日本地方公务员约占74％，325万人；国家公务员占26％，约为114万人。

　　我国也要在合理划分中央与地方权限的基础上，划分中央公务员与地方公务员，适当增加中央公务员数量；从长远看，中央事务应由中央部门驻全国各大区办事处的中央公务员执行，而不是交由地方公务员执行。今后，地方政府不宜再设立管理中央事务的部门。

　　·链接·

　　1982年以来历次政府机构改革

　　·1982年3月

　　五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

　　·1988年4月

　　七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这次改革着重于政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

　　·1993年3月

　　第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20％。当年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

　　·1998年3月

　　九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　·2003年3月

　　十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。

　　设立国务院国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。