重视领域标准化研究，从根本上消除信息孤岛

（——我看国家电子政务标准体系）

一、        电子政务标准化工作现状

目前我国电子政务标准体系可以用如下的图表示：

 

其中目前已经完成的指南和标准工作成果包括：

l         标准化指南。已完成的部分包括“总则”、“工程管理”、“支撑技术(征求意见稿)”和“信息安全”

l         标准。包括：

n         《基于XML电子公文格式规范》之第一部分（总则）、第二部分（公文体）；

n         《XML在电子政务中的应用指南》

n         《电子政务业务流程设计方法通用规范》

n         《信息化工程监理   第一部分  总则》

n         《电子政务数据元   第一部分  设计和管理规范》

n         《电子政务主题词表编制规则》和《主题词表 范畴表》

 

从总体框架的“横向”来看，标准体系已经涵盖了整个电子政务建设的方方面面。这些标准项目可以分为两大“板块”，一个板块是对电子政务项目建设的指导和约束，包括“管理标准”、“信息安全标准”、“基础设施标准”；另一板块包括“应用标准”和“应用支撑标准”，它是一组框架性标准，需要不断在电子政务建设中充实其内容。本文重点放在对第二“板块”标准的探讨上。第二板块的标准可以称为应用类标准。

从“纵向”上来看，应用类标准体系中的每个项目可以被分为“元标准”和“内容标准”二个层次：基本的“元标准”规定了本标准或规范的“语境”，包括将怎样描述、管理和扩充本标准；第二层“内容标准”才是标准的实质内容，是可以直接指导应用的东西。

 

从已经完成和公布的成果来看，工作大都集中在“元标准”上，例如关于数据元标准，仅完成了第一部分的《设计和管理规范》，真正的数据元还是空白。已经完成的属于“内容标准”的部分仅有“电子公文格式规范”，和《主题词表 范畴表》。

 

因此，可以说：已经完成的国家电子政务标准体系，还只是一个框架，一个“壳”。这种状况使得总体标准对整合政务信息资源、消除信息孤岛没有起到应有的作用。要让标准真正起到其应有的作用，还有很艰巨的工作要做，有很长的路要走。

二、        应用标准体系的核心是什么？

一般来说，标准是在一定领域内强制遵守或作为参考的约束或建议，或是对某领域知识的一种规范化的表达。标准应该有以下特性：

 

l         基础性和公用性：如果一个标准与特定的项目相关性太大，以致没有一般的指导意义，可“重用”的价值不高，那么这个标准就没有存在的必要。

 

l         不变性：标准应该是经过提炼的、相对不变的东西。应该相对超脱于具体的项目甚至单个的应用领域。

 

在电子政务标准的“应用板块”中，进行数据定义的“数据元标准”应该成为一个核心。可以说，数据元标准是整个应用标准板块的一个“纲”。这是因为：

 

第一，   数据元标准具有典型的基础性、公用性和不变性。在我们对电子政务应用各领域有了一定的建设经验后，按照一定的规范抽取出各领域的数据元是完全可能的。

 

第二，   数据元是集中固化电子政务领域知识的主要手段，它对整个电子政务建设的指导性是不可替代的。

 

第三，   数据元标准确定后，“应用标准”和“应用支撑标准”中的有关内容也可以随之确定。如“代码标准”是“数据元标准”的派生标准；数据元标准与“主题词”之间有一种对应关系。

 

说到核心，不得不提到“数据标准”与“流程标准”的关系，因为“流程标准”是固化电子政务的领域知识的另一种方式。在当前这个政务改革和电子政务建设互相促进的环境下，“业务流程标准”比数据标准易变得多、难定义得多。甚至可以大胆的猜测：要反映标准制订的过程中流程需求的变化就是一项“不可能的任务”；相反，公用的、基础的数据标准在某种程度上是超脱于流程的。即使流程变化，数据标准也能发挥其巨大的约束作用；从反面来说，如果数据标准缺失，即使流程标准定义得巨细弥遗、千载不变，还是可以在标准体系下堂而皇之的产生一个个“信息孤岛”。这一点，我们已经交了太多的学费，得到不断的验证。

三、        标准应该怎样产生？

关于数据标准的制订方法，电子政务数据元标准组（WG5）的报告中指出，数据标准的产生过程是“界定业务范围、分析业务流程”；在WG3（业务流程工作组）成果的基础上，“提取数据元，规范其属性”。

 

标准来自“业务需求”，这句话看似无懈可击。但我认为，应该以能动的、辩证的观点来看待标准与业务的关系，而不应该把它们的关系简单地理解为一成不变的“主”和“从”。

 

应该说在我们对一个领域的信息化还处在探索阶段的时候，是需要从个别的业务流程来梳理数据需求的。但现在的事实是：一方面，经过多年的电子政务建设，我们已经在各种应用领域都积累了很多的知识；另一方面，由于缺乏统一规划，电子政务各种应用已经形成了流程、数据的无序状态。配合政务改革进行业务流程的调整是必须的，但从流程标准化着手，进行流程和数据的梳理是无益的、不现实的，而且永远摆脱不了“标准跟着变化走”的被动局面，最后还是落得个标准、系统“两张皮”；而通过制订数据元标准来整合信息资源、梳理业务流程，其可操作性要强得多。

 

因此，我认为，电子政务标准体系的开发思路应该加以转变，从“在WG3成果基础上提取数据元”转变为“从对流程的综合分析中提取数据元，并以数据标准建设带动业务流程标准建设”。

四、        突破：领域数据标准化

其实，电子政务标准化工作面临着一个很有利、很关键的突破点，那就是领域标准化。结合一些大的、基础性的电子政务项目，完全可能达到项目建设和标准体系建设的“双赢”。

 

一个最有利的机会，是电子政务基础信息库（自然人、法人、土地、宏观经济）的建设。关于基础信息库的建设已经形成了上下的共识，并且开始了多个试点项目。如果在试点建设的同时进行相关领域的标准建设，就能在试点后的推广和部署中取得事半功倍的效果；反之，试点的结果就难以整合，最后造成花大钱办小事，甚至不了了之。

 

所谓“领域”，就是“主题”，是电子政务的基础背景。例如，“人”是一个最基本的领域，也是被列为电子政务四大基础信息之一。但是，对于“人”的定义，从来就没有过一个权威的标准。不仅对于一般性的“人”如此，即使对于“流动人口”这么一个“子领域”，也是这样——公安部门有公安部门的定义，人事部门有人事部门的定义，劳动有劳动部门的定义，等等；甚至在公安部门内部，A公安局与B公安厅的定义不一样；C开发商与D开发商的定义又不一样。等到我们需要把关于一个特定“人”的所有信息联系起来的时候，我们才发现，在“物理”上互通的信息，在逻辑上却根本通不起来。为了把这些信息两两联通起来，我们还要付出巨大的代价。这就是缺乏领域标准的后果。

 

我们不难把诸如此类的“领域”梳理一下，可以描画出一颗巨大的“领域树”。这颗树的结构其实应该与《主题词表 范畴表》有着很深的渊源，只不过我们可以根据“急用先上”的原则来安排我们当前所关注的领域。例如像“应急指挥”这样的热点领域，我们也应该及早关注。

等到基础信息库相关的领域数据标准化工作全面展开，电子政务标准化工作应该算是进入了一个新的阶段。