内容提要：政府信息公开已是全球大势所趋。欧、美、日、韩、香港等国家和地区普遍大力推行政府信息公开，建立了完善的法律制度，实行豁免公开制度明确信息公开与保密的界限，并依托网络构建电子政府。政府信息公开应该立足本国国情，综合考虑政治体制、社会经济环境和传统习惯等因素，采用易为公众接受、社会成本较低的方式，以建立更完备、更多样化的政府信息公开体系。

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行。按照国务院办公厅工作部署，目前各部门正在开展政府信息公开目录和公开指南的编制工作。商务部对美、欧、日、韩、香港等国家和地区在政府信息公开方面的情况进行了调研，这些做法和经验对我国的政府信息公开工作有一定的借鉴意义。

　　一、部分国家和地区政府信息公开的共性

　　（一）建立了完善的法律制度

　　被调研国家和地区在政府信息公开方面均建立了完善的法律制度。其中欧美国家相关立法启动较早，均在上世纪80年代前开始立法，至今已形成比较完善的体系；韩、日、港等亚洲国家和地区自上世纪90年代后开始立法，法律制度数目少但内容较详尽具体，针对性和可操作性强。

　　各国家和地区同时都建立了比较完善的救济制度，明确规定了公众在其获得政府信息的权利受到侵犯时，有权通过行政救济和司法救济的手段，保障自身享有获得政府信息的权利。

　　（二）构建电子政府，依托网络推行政府信息公开

　　美联邦建立的“第一政府”网站，连接全美2万多个政府网站，2400多万个政府网页，成为美国政府信息公开的重要渠道。德国、韩国等也结合本国政府信息公开立法，实施构建电子政府战略，通过在线发布、信息订阅等多种形式实现信息公开。

　　（三）实行豁免公开制度

　　豁免公开制度是各国家和地区信息公开法中确立的一项主要制度。该制度强调公开是原则，不公开是例外，一般体现为采用排除法对信息公开范围的明确规定。如美国《信息自由法》第2条列举规定了九项免除公开的政府文件，包括国防和外交政策的某些文件、机关内部人员的规则和习惯、其它法律中规定保密的文件等。除了这九项属于豁免公开的范围，行政机关掌握的其他信息都必须通过适当方式公布。韩国《公共机关信息公开法》第7条列举规定了八项不能公开的事项，包括可能损害国家重大利益的情报、可能危及国民的生命、安全、财产以及有可能明显损害其他公共安全和利益的情报等。日本信息公开法的第5条列举规定了包括个人信息、商业信息、有关公共安全的信息、审计讨论中的信息以及行政机关的内部信息在内的六类豁免公开的信息。

　　各国家和地区信息公开法之所以对豁免公开的事项加以明确规定，是为了明确信息公开与保密的边界，在有些情况下，不公开更符合公共利益。二者互相平衡才有利于国家利益和国家安全，才有利于社会的健康发展。因此，两者都构成信息公开法的内容。但就信息公开法的实质内涵而言，它所强调的是公开，而豁免公开只是一种例外。

　　二、部分国家和地区政府信息公开的差异

　　（一）信息公开立法的模式不同

　　英国实行分散式立法模式。在制定信息公开法之前，公民获取政府有关信息的权利主要分散在一些单行法当中，如1984年英国国会通过的《地方政府法》、1988年通过的《环境和安全信息法案》、1990年《健康数据获得法案》等。但通过上述单行法的规定赋予公众的信息获取权，并未满足公众的需求。进入九十年代后期，制定统一的信息公开法的呼声越来越高。在舆论的压力下，英国议会最终于2000年11月底通过了《信息公开法》。

　　日本实行地方先行立法模式。在1999年5月7日通过信息公开法之前，日本所有47个都道府县都通过了自己的信息公开条例。地方信息公开条例的颁布使得基层群众和组织能够依据该条例的规定获取地方政府的一些信息，并得以对地方政府活动进行监督。地方先行立法为日本国会制定国家层面上的信息公开法积累了经验，信息公开法在立法质量上较之地方立法也有了很大提高。

　　以美国为代表的大部分国家和地区实行中央集中立法模式，由最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律。美国国会于1966年制定了《情报自由法》，之后又制定了《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光中的政府法》以及《电子情报自由法》等。德国、韩国等也主要也采取该种模式。

　　（二）豁免内容有差异

　　各国家和地区虽然普遍实行豁免公开制度，并且大部分豁免公开的内容相同，如涉及国家安全和外交的信息、商业秘密、公民隐私等，但不同政府对上述信息的界定范围有所不同。同时，各国和地区也有部分豁免公开信息存在差异，如美国专门将油气井信息作为一项豁免公开信息内容；日本豁免公开信息中有两项分别为“公开后会对本机关与其他机关之间的关系产生不良影响的信息”和“公开后会对行政机关的公务活动造成妨碍的信息”，如行政机构监察、检查、取缔或考核等事务；韩国规定对于公开会导致房地产投机、使个别利益人获益的信息予以豁免；而英国则对有关与女王和皇室沟通的信息予以豁免公开。总体而言，各国家和地区对信息豁免公开，不仅有政治体制的原因，还与其民族传统和社会经济环境有密切关系。

　　（三）是否编制公开目录和公开指南

　　美国、加拿大等国家不制订政府信息公开的目录和指南，凡是不在豁免公开范围的信息，原则上公民都可以依法获得；而亚洲国家和地区如韩国、日本和香港普遍制订了政府信息公开的目录；而虽同为欧洲国家，并均受欧盟《公共部门信息再利用指令》（2003/98/EC）限制，英国制订了详细的公开目录和指南，德国联邦政府内部则只有内政部制订了本部门信息公开文档计划。应该说，是否制订信息公开目录一定程度上可以归因于英美法系和大陆法系的立法思想差别，但英国政府在政府信息公开方面的做法同时也能说明目前各国的做法有相互借鉴和趋同的倾向。

　　（四）是否制订实施细则

　　在是否制订政府信息公开法的实施细则的问题上，存在三种情况：一是美国、加拿大等没有制订政府信息公开目录的国家同时也不需要制订实施细则，公民获取信息均按法律规定办理。二是日本、英国，制订了详细的细则性质的条例对信息公开法令进行补充，如英国的《公共部门信息再利用条例》、日本的《行政机关信息公开法实施细则》和《独立行政法人信息公开法实施细则》。其中前者是在2005年7月生效，晚于《信息自由法案》生效6个月；而后者则是法令和实施细则同时公布、同时生效。再有如我国香港特别行政区政府，通过1995年颁布的《公开资料守则》对政府信息公开作了全面规定，既是立法，同时规定详尽如实施细则，对包括适用部门、公开信息内容、程序、收费甚至各部门公开资料主任联系方式等都作了明确规定和披露。

　　虽然存在上述差异，但从上述国家和地区实施实践看，基本能满足信息公开机构对于法令可执行性、可操作性的要求，同时能为公民索取信息提供全面具体的指导。

　　三、结论和启示

　　（一）政府信息公开是大势所趋

　　从调研结果看，9个国家和地区普遍推行政府信息公开，而且公开的范围和力度在不断加大。韩、日等亚洲国家虽然政府信息公开工作起步晚于欧美，但工作进展迅速，采取措施明确得力，在实践中采取了一些新的措施和做法，值得我们借鉴。可以说，在建设“透明型政府”、“服务型政府”已成国际潮流的今天，政府信息公开的深入推进已是大势所趋。

　　（二）政府信息公开具体做法应符合本国、本地区实际情况

　　与政府信息公开的普遍性相对应的，是政府信息公开做法的特殊性。被调研的9个国家和地区，其具体做法各不相同。如美英虽同为英美法系，其实践政府信息公开的具体措施却差别很大，英国政府各项法规缜密细致，成立专门组织机构，制定详细公开目录；而美国注重立法的同时，将政府信息公开业务纳入了传统行政司法程序，通过规定不公开的例外情况而实现信息公开，并不制订具体公开目录。

　　因此，政府信息公开具体做法应该立足本国国情，综合考虑政治体制、社会经济发展水平和传统习惯等因素，实事求是地采用易为公众接受、社会成本较低的方式。

　　（三）政府网站是普遍的政府信息公开途径

　　随着网络技术的迅猛发展和广泛应用，政府网站以其超越时间地域限制、成本低的特点越来越显示出在政府信息公开中的优越性。在政府信息公开方式多样化的同时，通过政府网站进行信息公开是本次调研的9个国家和地区的共同特点。

　　（四）配套实施细则的作用不可忽视

　　各国在是否制定法令的实施细则上做法有差异，但从调研了解的情况看，制订了实施细则的英国、日本，其政府信息公开的体系更加完善、途径更加多样化。如英国建立专门的信息委员办公室、公共部门信息办公室甚至信息法庭对政府信息公开进行全面的管理和监督，体系最为完善；而日本在全国设置51个政府信息公开介绍所，各部门专门设置信息公开窗口、在图书室等放置“公开文件目录”，公开渠道更加多样。因此，实施细则对政府信息公开法令实施的促进和推动作用应予重视。