为科学合理利用有限土地资源，加强政府对土地的宏观调控，充分发挥市场配置资源的基础性作用，为全省经济社会又好又快发展提供土地资源保障，根据《湖南省国民经济３３３和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定本规划。
一、形势与背景
（一）“十五”计划实施情况
１、为经济建设提供了资源保障。“十五”期间，全省共新增建设用地５．６０万公顷，农用地转用４．８０万公顷，在建设用地集约利用不断提高的基础上，确保了国家、省市重点工程、重大招商引资项目、重要基础设施建设的用地需求。
２、耕地得到了有效保护。落实了最严格的耕地保护政策，保证了基本农田数量不减少和质量不降低，２００５年全省基本农田保护面积３３６万公顷；大力开展土地开发整理复垦，“十五”期间建设占用耕地２．６８万公顷，补充耕地３．２８万公顷，实现了建设占用耕地占补平衡且略有节余。
３、土地市场建设稳步推进。有形土地市场基本建立，目前全省共有土地交易机构１１２个，土地有形市场９７个；加强了地价管理，基本完成了城关镇以上的基准地价更新，完成了全省农用地分等及五个县的农用地定级估价工作；土地市场动态监测工作有序推进，部分城市的地价动态监测体系建设工作已完成；土地市场配置比例达到３５．６５％，土地有偿出让比例为７８％。
４、依法行政工作进一步加强。出台、修订了《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《湖南省实施〈中华人民共和国测绘法〉办法》、《湖南省基本农田保护条例》、《湖南省临时用地管理办法》、《湖南省土地市场管理办法》等法规、规章，土地资源法制和制度建设得到加强；切实转变职能，改革行政审批制度，政务公开基本实现规范化、制度化；大力开展“四五”普法，依法行政理念进一步树立；开展了依法行政示范基地、依法办事示范窗口单位和国土资源执法模范县创建活动；加大执法监察力度，维护了土地资源管理和利用的正常秩序。
５、基础工作进一步夯实。基本完成了全省县级土地利用现状数据库建设，８０％以上的县（市）完成了基本农田数据库建设，逐步开展了城镇地籍数据库建设、土地利用现状调查和动态监测工作；完成了每年的土地利用变更调查工作；开展了一市、六县（区）的土地利用总体规划试点工作；完成了开发园区的清理整顿工作，对２２８个开发园区进行清理整顿，撤销各类开发区１２９个，核减规划面积３１４２９．７１公顷。
（二）存在的主要问题
２００５年我省土地利用现状为：土地总面积２１１８．５５万公顷，其中农用地占土地总面积的８４．６５％；建设用地占土地总面积的６．２８％；未利用地占土地总面积的９．０７％。
１、耕地数量不断减少，质量退化。耕地总规模“十五”期间年均减少２．１０万公顷，且逐年减少的趋势依然存在，耕地保护形势严峻；全省２８％的耕地有机质下降，水土流失面积占耕地的２０．３３％，全省３３万公顷耕地受“三废”污染和面源污染，土壤板结，地力下降。
２、建设用地供需矛盾突出。２００４年，国家严格控制土地供应总量，计划指标大幅度减少，全国平均减少２０．３％，我省减少了１６％，建设用地的供需矛盾突出。“十一五”期间，随着国民经济社会发展的加速，建设用地供需矛盾将会加剧。
３、土地市场化程度不高。土地一级市场的双轨运行机制，导致土地资源市场配置比例不高。全省土地有偿使用率为７８％，采用土地市场化配置数量占土地出让总量的３５．６５％，低于发达地区水平。
４、土地集约利用水平较低。空闲和闲置土地大量存在，全省共闲置土地１１１７宗，总面积１６１２．１公顷，空闲土地７７７宗，总面积１３３５．８公顷；城镇用地仍以外延式发展为主，全省城市容积率平均不到０．３％，４０％的土地处于低效利用状态。
５、违法违规用地问题依然存在。土地违法案件时有发生，２００１—２００５年全省国土资源违法案件分别为６６４６件、６３３９件、５２７６件、４３６０件和３８７３件；市场秩序仍不规范，应招拍挂出让的土地，变相协议出让或以实物地租形式搞建设、压价竞争招商的情况仍然存在。
（三）面临的形势
１、建立新型土地利用模式。全面贯彻落实科学发展观，要求加快调整不合理的经济结构，转变粗放型的经济增长方式，建立新型土地利用模式，节约集约利用土地资源。
２、耕地面积逐年减少。２００４年全国人均耕地面积０．０９４公顷，全国人口总规模达到１２９９８８万人，粮食产量为４６９４６．９万吨，人均粮食占有量为３６１．１６公斤，若按全面小康水平的下限人均粮食占有４００公斤考虑，距全面小康要求还有一定差距，粮食安全问题依然存在。
３、土地管理要求更加严格。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》从严格执行土地管理法律法规、加强规划的实施管理、完善征地补偿和安置制度、健全土地节约利用和收益分配机制、建立完善的耕地保护和土地管理的责任制度等方面提出了明确的要求。
４、“中部崛起”战略实施提供了机遇也面临着挑战。“中部崛起”战略的提出为我省各项事业的发展提供了难得的发展机遇。同时我省又担负着保护耕地和保障粮食安全的重要责任，保障“中部崛起”的用地需求和保护耕地任务的完成面临严峻的考验。
５、经济社会建设快速发展对土地需求量继续增加。我省“十一五”规划提出２０１０年生产总值突破１万亿元，城镇化水平年均增加１．６个百分点，经济社会快速增长目标要以土地有效供给作为保障，“十一五”期间土地需求量将大大增加。
６、生态建设对土地管理提出了更高要求。建立环境友好型社会，江河治理、天然林保护、生态退耕、湿地保护等工作将进一步推进，我省在２００１—２００５年间完成生态退耕面积３．０３万公顷“十一五”期间还将肩负着重大的生态退耕任务，面临着保障土地生态建设、履行耕地保护责任和提供建设用地的压力。
二、指导思想和规划目标
（一）指导思想
全面落实科学发展观，认真贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔２００４〕２８号）精神，按照全省“十一五”经济社会发展规划要求，以严格保护耕地和基本农田、合理调控建设用地总量、加强土地生态环境建设为核心，以提高土地节约集约利用水平为重点，以土地科学技术力量为支撑，以信息化技术应用为手段，以土地法律法规建设为保障，增强土地政策参与宏观调控的能力，实现土地资源的合理利用，促进区域协调发展，推进我省社会主义和谐社会的建设。
（二）规划目标
“十一五”期间土地资源发展主要目标见下表：
指 标
2005年
2010年
年均
增长
指标属性
资
源
供
应
保
障
1.建设用地总规模（万公顷）
133.14
138.50
1.07
约束性
2.新增建设用地（万公顷）
0.86
7.00
（五年累计）
1.4
约束性
3.农用地转为建设用地（万公顷）
0.7
6.02
（五年累计）
1.2
约束性
4.建设占用耕地（万公顷）
0.36
3.00
(五年累计)
0.6
约束性
资
源
利
用
保
护
5.耕地保有量（万公顷）
381.65
377.20
—0.89
约束性
6.基本农田保护面积（万公顷）
336.00
336.00
0
约束性
7.亿元GDP占地面积（公顷）
17.85
13.66
—4.7
预期性
8.土地平均产出效益
（万元/平方公里）
305.44
491.91
预期性
市
场
培
育
完
善
9.土地市场化水平（%）
60
预期性
资
源
综
合
整
治
10.土地综合整治（万公顷）
19.29
预期性
11.土地开发整理补充耕地
（万公顷）
0.63
3.05
0.61
预期性
１、建设用地调控目标。至２０１０年，建设用地总规模控制在１３８．５万公顷以内，新增建设用地控制在７万公顷以内，农用地转为建设用地面积控制在６．０２万公顷以内。
２、耕地保护目标。至２０１０年，耕地保有量为３７７．２万公顷，其中基本农田保护面积保持在３３６万公顷，建设占用耕地控制在３万公顷以下，通过土地开发整理复垦补充耕地３．０５万公顷，其中土地开发补充耕地１．５万公顷，土地整理补充耕地０．６２万公顷，土地复垦补充耕地０．９３万公顷，实现建设占用耕地占补平衡且略有节余。
３、土地节约集约利用目标。“十一五”期间，亿元生产总值占用土地总面积由“十五”期间正常年份的１７．８５公顷降低到１３．６６公顷，降低比率为２３．５０％，至２０１０年，全省平均土地产出效益达４９１．９１万元／平方公里。
４、土地市场建设目标。至２０１０年，全省土地有偿使用率达到１００％，土地市场化配置土地资源的比例提高到６０％；制定协议出让土地最低价标准。
５、土地生态保护目标。“十一五”期间，积极推进江湖综合治理，大力整治水土流失，有效控制水土流失面积，开展土地污染治理工作，完成土地综合整治１９．２９万公顷，强调土地规划中生态环境的高标准设计和建设，从环境功能区域协调性原则出发，对土地开发利用行为进行约束。
三、主要任务
（一）严格保护耕地和基本农田
严格执行土地利用总体规划，按照规划要求保护耕地数量和质量；确保“十一五”期间建设占用耕地占补平衡；严格执行基本农田保护责任状制度，确保基本农田数量不减少，质量不降低。
（二）保障经济社会建设的土地需求
重点保障省内国家级、省级及各市（县）的重大经济建设工程项目和基础设施建设项目的用地需求；加强区域用地调控，保障重点建设用地区的土地需求；加强土地市场整顿，对迫切需要发展且符合规划的园区用地予以倾斜。
（三）推进土地节约集约利用
积极探索节约集约利用土地资源的新模式；建立土地节约集约利用的评价指标体系和用地定额标准；建立土地节约集约示范区，引导节约集约用地；严格按照用地定额标准进行土地审批。
（四）加快土地开发整理
实行占用耕地与开发、整理、复垦挂钩政策，对田、林、路、水、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境；鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，开展村容村貌整治，推进社会主义新农村建设。
（五）完善土地要素市场
加强国有土地资产化管理，保障政府对一级土地市场的垄断和有效调控，进一步规范搞活二级土地市场；建立土地收购储备制度，将破产企业用地、闲置荒芜土地及低效利用、逾期未开发的土地使用权统一储备；全面建立建设用地查询制度、信息发布制度；健全基准地价公布制度、地价审核制度；建立集土地交易、地价评估、法律咨询、信息交流、注册登记为一体的土地交易拍卖市场和土地使用权招标拍卖制度；完善交易中介机构和服务机构，促进公平、公开、公正交易。
（六）完善土地利用规划体系
全面完成省、市、县、乡四级土地利用总体规划修编工作；健全和完善规划实施制度，强化规划实施措施；加强机制建设，制定土地利用规划监督、激励和惩处机制。
（七）启动新一轮土地资源调查
启动新一轮土地资源大调查，建立多级土地调查数据库；建立和完善统一的土地调查、统计和登记制度；全面完成土地权属状况调查，实现城乡土地登记全覆盖；实现土地资源基础数据的信息化管理。
（八）推进土地法制建设
严格依法行政，修订和完善《土地利用规划条例》、《土地管理法实施办法》等法规规章；严格执行土地资源保护和管理的法律法规，依法查处违法乱批乱占耕地、乱采滥挖土地资源的行为；加强法制宣传，普及土地法律、法规知识；接受群众监督，提高执法透明度；加大土地执法力度，全省违法案件查处率达到１００％，结案率达９０％。
（九）加强土地管理信息化建设
建立覆盖全省的国土资源信息化体系；实现省级决策支持和省、市、县三级国土资源政务管理的网络化运行；完善网上双向互动式的国土资源信息服务体系；基本实现土地资源调查评价的周期性和数字化运行。
四、重点区域和重点工程
（一）合理划分土地利用功能区域
以严格保护耕地为目标，统筹各类土地开发利用，科学划分土地利用功能区域。
（二）优化开发区域
主要包括各市州人口与生产要素高度集中、发展受到限制的城市地区、规划中的旧城改造区以及各市州的废弃厂矿、闲置地、低效用地。主要土地利用方向为：以调整优化土地利用结构和提高土地利用水平为主，合理建设基础设施，将土地供给相对集中于城市已有的中心和交通走廊周围，引导城市由外延扩张为主向内涵更新优化的方向演化；进行城镇用地结构调整，在不增加城镇现有土地使用面积的情况下，对原有土地进行二次开发，重新优化组合，提高利用效率；把有污染危害、耗水多、耗能多、运量大以及与城市功能有矛盾的工厂，逐步从主城区迁出；积极推进城中村的改造，将城市扩展区的农村居民点用地纳入城镇用地统一考虑；开展乡村居民点整理，加大整治空心村、闲置村庄，加强规划，合理布局，适当集中，联合选址，鼓励单位和个人按照规划组织建设中心村。
（三）重点开发区域
主要包括市区、县城和重点建制镇以及国家级、省级高新技术开发区以及各类园区等区域。主要土地利用方向为：在中心城区形成分工明确、协调合理的产业圈层结构和功能分区，引导产业由内向外梯度转移；重点保障“一点一线”区各类支柱产业、新兴产业、传统产业、各类基础设施建设对土地的需求；重点保障湘西地区基础设施建设用地，加强生态建设和环境保护；重点保障依托洛湛铁路、高速公路等交通干线沿线区域经济发展的物流、服务、交通等产业的用地需求；重点保障优势县的重点园区建设，提高园区软硬件水平，引导企业向园区集中。
（四）限制开发区域
主要包括耕地保护区、大面积乡村地区空间、城市规划按功能明确限制和控制蔓延的地区、生态环境脆弱、集聚经济和人口条件不够好的地区。主要土地利用方向为：鼓励区内的农田整理，增加有效耕种面积；加大基本农田基础设施建设力度，提高区内基本农田综合生产能力和耕地产出水平；提倡和鼓励区域范围内从事农业生产的单位和个人保持和培肥地力；严格控制区内基本农田转变用途，国家重大建设项目及能源、交通、水利等基础设施建设，无法避开基本农田的，涉及农用地转用或征用土地的，须报国务院批准，并补划数量与质量相当的基本农田；禁止占用耕地进行城镇和农村居民点建设；严禁擅自毁坏基本农田、挖砂、采石、取土、堆放固体废弃物以及向耕地区排放污水废水等污染物；禁止任何单位和个人闲置、荒芜区内的土地。
（五）禁止开发区域
主要包括国家级、省级和各市县依法设立的自然生态保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地保护区、“一湖四水”流域的水土治理区。主要土地利用方向为：重点搞好“四水”中上游防护林建设，注重水土保持，杜绝陡坡开荒；适当安排景区内基础设施配套建设用地；禁止各类工矿建设，发展森林公园和旅游用地；保护野生动植物的生长、栖息地，依据规划区内的湿地、林区、浅丘群中的动植物资源及规划的环境功能要求，依特殊地形划定永久性生态保护区；禁止安排新上污染环境的产业，现有污染严重的企业应逐步搬迁；禁止任何形式的侵占河道，禁止非法开挖河堤；禁止采用爆破等破坏性的可能危及河道安全的方式进行渔业或者其他作业；避免因破坏山区植被，而引起土地沙化、水土流失、气候变化等生态环境恶化所带来的自然灾害。
（六）重点工程
１、确保全省“十一五”重大、重点工程项目的用地供应。列入全省“十一五”重大、重点用地工程包括４个农业、８０个工业及高新技术产业、１１６个基础设施项目（其中４６个交通项目、３９个能源项目、２０个农业基础设施、１１个城市基础设施）、６２个社会发展项目。项目安排用地约１．９２万公顷。
２、完成全省土地资源重大工程项目。为保障“十一五”期间各项任务顺利完成，在土地利用总体规划、土地资源调查、土地开发整理、土地市场建设、国土资源信息化建设等多个方面开展重大工程和项目建设。
五、保障措施
（一）严格依法行政
从严执行土地管理法律法规，加强土地资源管理，完善土地管理机制；深化土地行政审批制度改革，规范行政审批、行政许可程序，推行统一受理、内网审批、限时办结、集体会审、责任追究等工作制度，提高行政效率；全面梳理执法依据、分解执法职能，推行行政执法责任制，规范土地管理行政行为；完善内部监督机制，强化行政复议在层级监督、内部纠错和权利救济等方面的重要功能；继续加大土地执法力度，严肃查处违反土地管理法律法规的行为。
（二）维护规划的严肃性和权威性
严格土地利用规划计划管理，各地不得突破农用地转为非农建设用地年度指标，规范审批手续，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地；严格责任追究制，对各类违法用地情况，按有关规定严肃追究有关责任人的责任，并限期整改；严格土地市场监管，严禁非法低价出让土地和以土地作为回报的招商引资行为；运用价格机制调控土地，加大国有土地招拍挂出让的力度和范围，对经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。
（三）完善土地产权制度
完善划拨土地使用权，发放产权证，明确产权主体、权利及交易条件；完善农民集体土地产权，发放集体土地产权证，承认和保护农民集体土地所有权，让所有权主体真正拥有占有、使用、经营和处置的土地权利；积极探索土地产权制度相关问题，包括国有土地所有权如何行使的问题，权益如何体现的问题，集体土地入市流转问题。
（四）完善征地制度
完善现有的征地补偿标准，合理确定各类、各地区的征地补偿标准；妥善安置被征用土地的农民，采用安排就业、现金补偿、社会保险等措施手段，妥善安置失地农民，确保农民收入不减少，生活质量不降低；健全征地程序，严格执行《湖南省征地程序暂行规定》，（湘政办发〔２００５〕３６号），确保征地过程中群众的知情权、监督权，推行征地公告和听证制度，切实维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益；建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，合理处理土地征用过程中的各类纠纷，维护征地中各利益主体的合法权益不受侵害。
（五）建立土地节约集约利用评价制度
建立土地节约集约利用指标体系，对全省各级土地利用节约集约程度进行年度评价；建立土地节约集约利用示范区，探索土地节约集约利用新模式，先进经验在全省范围内进行推广；把土地节约集约利用评价结果与各地的年度土地利用指标进行挂钩，以激励各级政府对土地节约集约利用的重视。
（六）提高管理和科技支撑水平
进一步明确各级土地管理部门工作职责和要求；引进和招收业务、管理能力较强的公务员，充实基层土地管理部门的力量；定期组织土地管理工作、技术人员的培训和对外交流；加强对省国土资源厅所属技术单位的管理和资金支持，引进高水平高素质的科技人才，鼓励技术创新；建立专家咨询和技术支撑体系，为相关决策提供科学依据；与科研单位、高校联合，完成“十一五”期间土地管理和技术的重大课题和技术难题研究和推广应用；加强土地业务资质认证管理工作。
（七）多渠道筹资，确保重点工程实施
争取中央财政投资，保障土地开发整理复垦等工程顺利实施。加强省级和地方财政投资，努力保障土地市场建设、基础测绘、土地利用规划体系建设、土地科技创新和重大问题研究的资金需求。