2008年02月03日
认真学习贯彻十七大精神 依法有效履行审计监督职责
——李金华审计长在全国审计工作会议上的讲话
这次全国审计工作会议的主要任务是:深入学习贯彻党的十七大和中央经济工作会议精神,总结审计工作情况和经验,表彰优秀审计项目,研究进一步加强和改进审计工作的措施。
党中央、国务院对审计工作一直非常重视。12月24日,温家宝总理、华建敏国务委员亲临审计署视察工作,与审计系统厅局长们座谈。温总理充分肯定了五年来审计工作取得的成绩,强调了审计机关和审计工作的重要作用、地位,对审计工作中的一些重要问题做了全面、深刻的阐述,并对今后工作提出了明确要求。温总理指出,过去五年审计监督成效显著,做出了重要贡献,党中央、国务院是满意的,人民群众是认可的;审计制度得到不断创新和完善,逐步摸索出一条有中国特色的审计之路,审计结果公告、效益审计、推动整改等工作有了很大发展;审计干部队伍是一支值得信赖、能打硬仗的队伍,主动要求外部检查,促进加强了内部管理和廉政建设,是应该充分肯定的。审计工作直接关系到维护国家财经秩序,关系到推进政府部门依法行政,关系到加强党和政府的廉政建设,关系到整个改革开放和现代化建设事业;审计工作只能加强,不能削弱。各级政府要进一步加深对审计工作重要性的认识,切实加强领导,更加重视和支持;各级审计机关要进一步增强责任感和使命感,从更高的层面认真履行职责,充分发挥好职能作用。这些指示充分体现了党中央、国务院对审计工作的高度重视和支持,以及对广大审计人员的信任、关怀和期望。我们一定要认真学习领会,切实贯彻落实。
一、2007年审计工作情况
2007年,在党中央、国务院的正确领导下,审计机关以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,全面落实科学发展观,认真履行职责,切实加强自身建设,各项工作取得新进展。1至11月,全国共审计9万多个单位,促进增收节支373亿元,向司法、纪检监察机关移送处理事项929件。
(一)预算执行审计进一步深化。
今年,各级审计机关把促进严格执行预算作为第一位的责任,进一步提高了预算执行审计水平。
一是审计内容更加深化。审计署审计了56个中央部门本级,延伸审计了434个二级预算单位,查出违规问题金额68.72亿元。同时审计调查了5074个所属单位,全面揭示了部门所属单位总体状况及存在的突出问题。浙江、湖南、江西、宁波等地将全部政府性资金纳入了"同级审"内容,北京、甘肃、广西等地把预算执行审计与对城市建设管理、社会公共服务等重点领域的行业审计结合起来,更加全面地反映了预算执行情况。
二是财政专项资金审计更加深入。围绕国家重大宏观调控政策和涉及人民群众切身利益的问题,加强了对重点专项资金的审计和审计调查,着力检查资金管理和政策执行情况,关注资金使用效益和政策执行效果。审计署组织了对支农资金、农村义务教育经费、救灾资金、社会保险基金、农村社会养老保险基金、土地出让金和土地开发整理资金等8项资金的审计和审计调查。各地普遍开展了对涉农、社保、救灾、环保等资金的审计和审计调查。四川、安徽等地制定了专项资金审计监督办法,河北等地成立了专项资金审计工作领导小组。据统计,1至11月,全国审计专项资金总额1.9万亿元,促进资金拨付到位、上交财政和挽回损失71.6亿元。
三是揭示和分析问题更有深度。今年的预算执行审计在继续查错纠弊的基础上,更加注重把握总体,从制度层面查找问题、分析原因和提出建议,促使问题从根本上得到解决。1至11月,全国审计机关在预算执行审计中提出2.6万条审计建议,有1.4万条被采纳,有效地发挥了审计的建设性作用。
(二)效益审计发展较快。
今年1至11月,全国审计机关涉及效益审计的工作量已占到全部审计工作量的四分之一左右,比去年同期提高十个百分点以上。审计署统一组织的30个项目中,涉及效益审计的项目占一半,包括南水北调工程等3个重大投资项目、救灾资金等7项专项资金、外国政府贷款项目等6个重点项目。预算执行、金融和企业审计在传统财务收支审计的基础上,也增加了效益审计的内容。审计署涉及效益审计的工作量已占到全部审计工作量的三分之二左右,比去年同期提高十个百分点以上。
效益审计的重点放在揭示决策失误和工程建设、公务消费等活动中的损失浪费问题,还包括信息安全、工程质量、资金效益、环境污染和生态保护,以及国家相关政策、措施的落实情况等。1至11月,全国共查出损失浪费问题金额271亿元,投资项目审计后核减工程款291亿元,比去年同期多核减161亿元。
随着重大投资项目审计力度的不断加大,投资项目效益审计有了很大进展。审计署组织的对南水北调工程和铁路建设项目的审计,在投资决策、工程质量、项目建设管理、环境保护审计等方面进行了积极探索;在对奥运场馆的跟踪审计中,制定了跟踪审计实施细则,采取了向中介机构派出联络员、成立质量督导组等办法。重庆、新疆、湖北等地颁布了有关投资项目审计的条例和政府规章,福建、云南、海南等地制定了投资项目审计办法。山东尝试对8个同期同类建设项目同时实行跟踪审计的"批量跟踪审计"路子,及时发现了一些共性问题。大连利用"大连市建设工程项目网上申报管理系统",积极探索对政府建设项目的联网跟踪审计。
为继续探索建立符合我国实际的效益审计模式,审计署组织了对50个外国政府贷款项目和50个中央部门信息化建设项目的效益审计调查,着重在组织方式、评价目标和指标体系等方面进行了积极实践。深圳以促进提高政府效能为重点,组织了对城市轨道交通建设、市政道路维修改造、市财政资金支持公汽营运等10个项目的绩效审计和审计调查。青岛开展了市区河道综合治理环境效益审计调查,市政、规划等部门采纳审计建议重新编制了规划方案。河北、四川、安徽等地还制定了推进效益审计的实施意见。
(三)金融和企业审计水平进一步提高。
金融审计方面,审计署组织了对中国农业银行、中国光大银行、国家开发银行等6个系统13家单位的审计和审计调查,审计工作量之大、要求之高,都是前所未有的。为保证审计质量,我们建立了专门的数据分析队伍,逐步建立商业银行审计基础数据库系统,审计能力和效率都有了很大提高。在审计中,一方面着力揭示了影响国家宏观调控措施落实的重大问题和金融机构经营管理中存在的重大风险。另一方面,继续注重揭露和查处大案要案,目前已移送司法、纪检监察机关案件线索42件。
企业审计方面,审计署开展了对6户中管企业领导人员经济责任审计,并组织了对中国华润集团公司、铁路系统企业等7户中央企业的审计和审计调查。发现的问题主要有:损益不实比较普遍,重大经济决策不规范或失误造成损失和潜在损失;一些企业下属单位多、管理链条长,主业与多经企业之间产权关系、业务关系和分配关系不清晰;有的企业海外资产底数不清,海外投资项目风险较大。
地方审计机关除参加审计署统一组织的项目外,上海、宁夏、云南、四川、海南、青岛等地对地方证券公司、农村信用社联合社等进行了审计和调查,福建、山东、甘肃、陕西、山西、浙江、辽宁、大连等地对当地重点国有企业进行了审计和调查,揭示了存在的问题和漏洞,促进地方金融机构和企业提高风险意识、加强管理。
在金融和企业审计中,进一步强化了审计工作的服务意识,不仅发现和揭露问题,还关注与反映企业和金融机构发展面临的一些深层次问题和困难。针对发现的问题,提出了6700多条审计建议,促进加强了内部管理和内部控制。如审计署在对中国航空工业第一集团公司审计后,反映了该行业产品定价方法与发展高新技术产品的需要不相适应的问题,有关部门按照国务院领导同志的批示要求,已着手研究修订该行业产品价格管理办法。四川在对工业强省战略实施情况的审计调查中,重点分析了工业强省政策的制度保障、企业发展环境和维护职工权益等情况,提出了进一步完善政策措施的意见和建议。
(四)经济责任审计健康发展。
目前,县级以下党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计正在逐步规范,地厅级党政领导干部经济责任审计全面推开,省部级党政领导干部经济责任审计继续试点。1至11月,全国审计机关共审计领导干部2.5万多人,其中地厅级361人,发现由于领导干部直接经济责任造成的违规问题金额36亿元,移送纪检监察部门和司法机关查处304人。此外,有106家中央行政事业单位的内部审计机构开展了对本单位、本系统内部管理干部的经济责任审计;还有29个省(区、市)的农业部门或审计机关开展了农村村级组织负责人经济责任审计,山东、广东、福建等10省(市)对50%乡镇(街)的村级组织负责人进行了经济责任审计,在江苏省部分县市,审计覆盖面已达到了100%。总体看来,经济责任审计工作的发展平稳、健康,发挥了积极作用,受到地方各级党委、政府的高度重视。
经过这几年摸索,不少地方积累了很多好的经验和做法。如吉林、广东等地进一步加强了经济责任审计计划管理,上海、陕西、海南等地制定了经济责任审计结果运用办法,大连制定了16项关于村级组织负责人经济责任审计的制度和规范。各地以贯彻落实地方党政领导干部考核指标体系为重点,普遍加大了对重大决策、政府负债、土地出让等情况的检查力度,重庆、浙江、湖南、湖北等地揭示了一些地方在推动经济发展过程中存在破坏和污染环境的问题,进一步深入推进了经济责任审计工作。我们要认真总结这些好的做法,积极加以推广。
(五)"人、法、技"建设取得新的成效。
今年,各级审计机关加强了以财务管理和廉政纪律为主要内容的自身建设,加强了以依法审计和文明审计为根本的作风建设,加强了以"创建文明机关、争做人民满意公务员"活动为主题的精神文明建设,"人、法、技"建设取得较好成效。
一是机关党的建设和队伍建设有了新进展。组织广大审计干部深入学习胡锦涛同志的重要讲话和党的十七大精神,进一步增强了贯彻落实党的路线方针政策的自觉性。为推进党内民主,审计署以召开党员大会全体党员直接投票的方式,选举了新一届署机关党委、纪委委员。召开了全国审计机关精神文明建设工作座谈会,全面总结交流了十六大以来精神文明建设的成果和经验,福建、内蒙等地制定了推进审计机关精神文明建设的措施。广大审计干部严格执行审计纪律,廉洁从审意识进一步增强,审计署向
18个特派办派驻了纪检组长,对审计系统6名司局级干部进行了经济责任审计。不断建立健全以能力和业绩为导向的干部考核评价机制,加强了干部培训,审计署共组织培训班60多期、培训近6000人次,进一步提高了审计干部的业务素质和能力。
二是审计法制建设和机关内部管理进一步强化。审计法制建设有了新的进展,审计法实施条例的修订和经济责任审计条例的制定工作正在进行,并开始着手清理和修订审计准则。进一步规范了聘请外部人员参与审计、审计复核、审计项目质量检查等项工作。继续开展优秀审计项目评选,注重发挥示范引导作用,有效促进了审计项目整体质量的提高。今天上午,大会还要通报表彰2006年度审计署和地方优秀审计项目,并为他们颁奖。在这里,我转达温家宝总理和国务院向获奖单位的祝贺,希望大家切实按照总理的要求,认真学习他们的先进经验,进一步加强审计质量控制,推动审计工作取得新的发展。组织了全系统比较彻底的财务清理和检查,摸清了家底,纠正和处理了清理反映出的主要问题,促进了改进工作,加强管理,完善制度。审计署在署系统内全面公开了年度预算分配结果和上年度各单位决算,对参与审计的外聘事务所实行了公开招投标管理。各级审计机关还改进了计划管理,加强了审计力量的整合协调。
三是信息化建设取得明显成效。今年,金审工程一期开发的审计管理(OA)与现场审计(AO)两大系统在各级审计机关进一步推广使用,联网审计技术方法在中央部门预算执行审计、社保审计试点中得到进一步应用完善,首次利用国家电子政务外网实现中央与地方四级审计机关的试点互联,审计数据规划、计算机审计指南等标准规范和制度化建设取得进展。金审工程二期的开工筹备工作正在全面实施。
(六)审计结果运用效果明显。
审计结果运用和整改工作受到普遍重视。温家宝总理主持国务院常务会议,部署了中央部门的整改工作。中央各部门按照要求迅速整改,收到较好成效。从中央预算执行审计查出问题的整改情况看,截至2007年10月底,各被审计单位已追回或归还被挤占挪用的资金41.95亿元,根据审计建议完善制度规定305项。各地的审计结果运用和整改效果也越来越好。
一是各级党委、人大和政府越来越重视。有9个省(区、市)实行了当面向人大常委会报告整改情况的制度;有的地方人大常委会还责成一些被审计单位的"一把手"直接向其报告整改情况。有13个省(区、市)党政"一把手"对审计查出问题的整改作出了重要批示或指示,有24个省(区、市)政府召开专门会议部署整改工作,有11个省(区、市)将审计整改工作纳入了政府督查督办事项。
二是相关部门合力促进整改。有14个省建立了纪检监察、组织、人事、审计、财政、国资、公安、检察、法院等部门参与的整改协作机制。审计机关普遍实行了回访和跟踪检查制度,有的还成立了负责整改落实情况的机构,如湖南省审计厅实行了计划、审计、审理、执行等审计权能"四分离"管理模式;黑龙江省审计厅成立了督察处负责审计查出问题的整改落实。
三是被审计单位认真执行审计决定,并根据审计建议,加强管理、完善制度。1至11月,被审计单位共采纳审计建议7.9万条,制定整改措施7060条,健全规章制度3666个。
二、过去五年审计工作的基本经验
十六大以来的五年,是我国改革开放和全面建设小康社会取得重大进展的关键时期,也是审计工作不断深化、不断提高、取得明显成效的重要阶段。五年来,各级审计机关在党中央、国务院和地方各级党委政府的领导下,认真贯彻党的十六大精神,继续坚持"依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实"的工作方针,紧紧围绕经济建设和政府工作中心,全面开展预算执行审计和其他各项审计,注重查处重大违法违规和经济犯罪问题,大力开展效益审计,稳步推进审计结果公告制度,审计水平不断提高,社会影响不断扩大。全国共审计59.2万个单位,完成了对16.7万人的经济责任审计,增收节支1919亿元,向司法机关移送案件2847件,涉案人员4370人;向纪检监察部门移送事件5509项,涉及人员7672人。审计监督在维护经济秩序、推动依法行政、促进廉政建设、推进民主法制建设等方面,发挥了积极作用。与此同时,各级审计机关加强了以队伍建设为根本的"人、法、技"三项基础性工作,努力提高审计工作的法制化、规范化、科学化水平,使审计队伍在思想、业务、作风方面不断提高,增强了自身的执行力和公信力,保证了较好完成各项审计任务。
在五年的审计工作中,积累了一些有益的经验。归纳起来主要是:
(一)必须认真贯彻落实科学发展观,始终坚持"依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实"的审计工作方针。
科学发展观是关于经济社会发展的科学理论,是审计工作必须坚持和贯彻的重要指导思想。二十字方针,是审计工作贯彻落实科学发展观的具体体现和根本保证。实践证明,二十字方针符合中国实际,符合审计发展规律,是行之有效的,我们要一以贯之地坚持下去,并不断赋予其新的内涵与活力。
这几年,审计机关认真贯彻落实科学发展观,始终坚持二十字方针,始终坚持紧贴党和政府工作的大局,紧贴国家改革和发展的重大方针政策,紧贴实行宏观调控的措施来开展工作。一是始终以预算执行审计为主线,根据审计结果讲真话、报实情,为国务院和地方政府提供准确的信息,促进科学发展观的落实,促进政令的统一和执行,维护人民群众的切身利益。二是始终注重发现重大违法违规、经济犯罪和损失浪费问题,维护财经秩序和国有资产安全,促进提高财政资金使用效益。三是始终注重加强研究分析,从深化改革、宏观调控、加强管理、完善法律法规的高度提出建议,为经济社会又好又快发展服务。五年来,全国各级审计机关共提交各类报告、信息48.6万篇,提出审计建议29.2万条,有17.4万条已被采纳。许多审计建议,如推进部门预算改革、建立预算标准定额、规范转移支付、防范金融风险、关注政府负债、严格土地管理、确保社保资金安全等,被采纳后取得很好效果。
(二)必须从实际出发,不断探索具有中国特色的审计之路。
一切从实际出发、实事求是是马克思主义活的灵魂,也是我们应对前进道路上各种新情况、新问题、不断开创新局面必须坚持的基本思想路线。我国的国情和西方不同,我国社会主义审计制度是在改革开放过程中产生并发展起来的,是一项全新的事业和全新的实践。这就要求我们既要学习借鉴别国经验,又要立足于我国的实际情况,把握住改革开放的需要,把握住科学发展和社会和谐的需要,把握住依法行政和反腐倡廉的需要,不断探索有中国特色的审计之路。只有这样,才能树立审计权威,发挥审计功效。
这些年,我们始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进,坚持从我国国情出发,立足于我国的审计工作仍处于社会主义审计事业发展的初级阶段这个最大实际,不断探求审计工作的内在规律,把学习借鉴和探索创新相结合,在
"结合"上做文章,如财务收支审计与效益审计相结合,揭露问题与促进整改相结合,常规审计与打击经济犯罪、惩治腐败相结合,经济责任审计与财政、金融、企业审计相结合,审计与审计调查相结合,中央审计与地方审计相结合,审计监督与其它部门监督相结合、审计监督与舆论监督相结合等等。通过这些"结合",使有限的审计资源得到了最大限度的利用,最大可能地满足社会各方面对审计成果的需要,提高了审计效力和影响力,同时也丰富了审计的内容和方法,推动了中国特色社会主义审计监督制度不断创新、完善和发展。
(三)必须把"依法、程序、质量、文明"作为加强审计队伍建设和提高审计工作质量的核心内容抓住不放。
温家宝总理对审计机关提出的"依法、程序、质量、文明"的要求,既是履行审计监督职责的重要指导方针,也是提高审计工作水平的关键所在,还是提高审计干部队伍整体素质的基本要求。
几年来,审计机关认真贯彻落实总理的指示精神,坚持以人为本,把依法审计和文明审计作为审计工作的基本原则,把审计质量和廉政建设作为审计工作的生命线,切实予以加强。一是坚持依法审计,加强了审计法制建设。完成了审计法的修订,研究起草了经济责任审计条例,稳步推进了审计结果公告制度。二是严格执行审计工作程序,加强了审计质量管理。实行审计项目全过程质量控制,建立和不断完善了三级复核、总审计师审核、审计业务会议审定、质量检查、优秀审计项目评比及审计听证、复议等制度,开展了"严谨细致、提高质量"年活动,确保每项审计事实准确,处理得当,程序规范。三是加强了审计队伍建设,尤其是审计队伍的作风建设。大力倡导文明审计,狠抓以"八不准"审计纪律为重点的廉政建设,深化人事制度改革,加大审计干部公开选拔、竞争上岗、交流轮岗力度,建立健全审计职业教育体系,推行审计实务导师制,逐步打造出一支政治、业务素质基本适应审计工作发展需要的干部队伍。四是提高审计机关管理水平。改进了计划管理和成本管理,加强审计资源整合和审计系统内的协调配合;积极推广先进的审计技术方法,推进"金审"工程建设,探索了信息化环境下新的审计方式;建立了审计机关"一把手"离任审计制度,主动要求接受外部审计;建立了涵盖综合管理、业务管理、人事管理、财务管理、后勤管理等方面的一系列机关管理制度,有效提高了审计机关的行政效能。
(四)必须抓住促进整改和审计公告这两个重要环节,充分发挥审计工作的效益。
审计工作应注重发挥最大效益。这就需要在审计中查明真实情况,发现存在问题,找到改进工作和完善制度的关键所在,最终促进问题解决,从而使审计成果转化为行政力和生产力。促进整改和审计公告是审计工作发挥效益的两个重要环节。一是通过处理和纠正违法违规问题,促进增收节支、提高资金使用效益,直接体现出审计在经济上的效益;二是通过推动完善制度、加强管理,为经济发展创建良好的制度环境,间接体现出审计在经济上的效益;三是通过为政府和社会公众提供真实可靠的信息、公开政府改进工作和规范管理的情况,促进社会各界关注、参与和监督国家财政收支活动,推动依法行政和政务公开,推进提高政府部门的公信力和执行力,体现出审计的社会效益。
几年来,审计机关按照温家宝总理"不仅要揭露问题,而且要重在整改,要给老百姓一个负责任的交代"的要求,积极推动整改这一体现审计最终目的的工作,稳步推进审计结果公告制度,加强了与有关部门的沟通与配合:在审计前,先由各部门开展自查;在审计过程中,通过出具建议函等方式,促使部门自行纠正管理不规范等方面的问题;在作出审计处理决定和发布审计结果公告过程中,反复征求被审计单位和相关部门的意见;普遍建立了与公安、检察及有关部门的联席会议制度和协调配合机制。这些工作,使审计得到了广泛的理解、配合和支持,使审计职责履行更加到位,也体现了审计工作的经济和社会效益。
(五)必须紧紧依靠各级党委和政府的正确领导,保证审计工作持续健康发展。
这几年的审计工作能够取得较大的发展,最重要的一个原因是党中央、国务院和地方各级党委政府的正确领导。五年来,温家宝总理每年都听取审计署的工作汇报并作重要指示,要求"各级政府都要高度重视和加强审计工作",提出"审计的最终目的是要从制度和体制上解决问题",审计机关要"严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪,继续加大效益审计的力度"。对审计署报送的报告和信息,温家宝总理作出批示的有390多件次,督促审计查出问题的整改。地方各级党政领导也非常重视审计工作,把审计工作作为"一把手"工程来抓,把审计监督作为推进依法行政的重要手段,注重发挥审计监督的作用,支持依法审计、如实揭露、严肃处理,在审计经费、审计信息化建设等方面都给予地方审计机关支持和关怀。所有这些,保证了审计工作能够沿着正确的方向持续健康发展。
五年来的实践和创新,使审计工作在积极主动地为国家中心工作服务的过程中不断发展壮大,为中国审计逐步融入世界审计主流奠定了更加坚实的基础。这是在党中央、国务院和地方各级党委、政府的正确领导下,全国各级审计机关和广大审计干部团结奋斗、辛勤劳动的结果,应当充分肯定和倍加珍惜。同时,也要清醒地认识到,当前审计工作离党中央、国务院以及社会各方面的要求还有不小差距,在审计工作发展中还面临不少困难和问题,主要是:人员少、任务重,突出表现在地、县两级审计机关人员结构不合理,审计干部的素质有待于进一步提高;审计工作的法制化、规范化、科学化建设还有很大差距;一些地方审计机关的审计经费不足;少数地方审计工作还受到不正当的干预;审计手段现代化建设发展不平衡;审计队伍廉政建设、审计机关管理工作任务仍很艰巨。我们要高度重视这些问题,在今后工作中采取积极措施,认真加以解决。
三、认真学习贯彻十七大和中央经济工作会议精神,推动审计工作取得新发展
党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的会议,深刻回答了关系党和国家未来发展的一系列重大理论和实践问题。前不久召开的中央经济工作会议对我国当前经济形势作了科学的分析,全面部署了明年的工作任务。24日,总理又对明年的工作提出了明确的要求。我们要进一步深入学习领会,把思想认识统一到党的十七大精神上来,统一到中央经济工作会议的决策和部署上来,统一到总理的指示精神上来,牢牢把握当前和今后一个时期党和国家工作大局,更加自觉地在大局下行动、为大局服务,使审计工作更好地符合科学发展观的要求,更好地服务于科学发展。今后审计工作的指导思想和目标是:紧紧围绕十七大和中央经济工作会议确立的重大战略部署和各项重大任务,全面落实科学发展观,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,进一步突出重点,加大力度,把握规律,改进方法,更加有效地发挥审计监督的作用。
明年是全面贯彻落实党的十七大作出的战略部署的第一年,做好明年的工作十分重要。明年审计工作的总体思路是:紧紧围绕经济和社会发展大局、紧紧围绕党和政府的中心工作、紧紧围绕关系人民群众切身利益的重大事项,继续查处重大违法违规问题和经济犯罪案件,加大效益审计和专项审计调查的分量,更加注重从体制、机制、制度层面发现和分析问题,提出改进和完善的建议,使审计工作在规范财经秩序,推动深化改革和宏观调控,促进国民经济又好又快发展,保障社会公平正义,制约和监督权力运行,促进廉政建设等方面发挥更大作用。在审计项目的安排上,一是继续加强中央预算执行和其他财政收支审计;二是加强对近年未审计过的重点领域和单位的监督;三是围绕国家宏观政策落实和体制、机制、制度问题,以及改善民生、建设社会主义新农村、保护生态环境等热点问题,开展有针对性的审计和专项审计调查,积极推进效益审计。审计署统一组织的审计项目计划草案已经提交会议讨论,请大家认真研究提出意见,确保安排和完成好明年的各项任务。这里,强调以下几点:
(一)进一步学习贯彻科学发展观,树立科学的审计理念。
学习贯彻科学发展观,首先要从指导思想上体现科学发展观的要求,树立科学的审计理念。所谓科学的审计理念,就是要把科学发展观作为审计工作的灵魂和指南,把维护人民群众的利益、促进经济社会的全面协调可持续发展作为审计工作的根本目标,把提高依法审计能力、实现审计工作的科学发展作为有效履行职责的重要途径。
一是要科学认识监督与服务的关系。从根本上讲,监督是手段,服务是目的,两者最终统一到服务上。在审计过程中,反映情况、揭示问题、作出评价、提出建议、促进整改,这既是一个监督的过程,同时又实现了服务的目的。因此,我们要在切实履行好审计监督职责的同时,进一步强化服务意识,在监督中提供服务,在服务中严格监督。
强化审计服务意识,要求我们安排工作、审视问题和分析建议,都要立足于服务,更好地提供服务,提供更好的服务。首先,要把握发展大局,高度自觉地将审计工作融入经济社会发展的全局之中,把有利于发展生产力,有利于增强综合国力,有利于提高人民的生活水平,作为总的出发点和检验标准,保持审计工作的灵活性和适应性,主动积极地开展那些对改革、开放、稳定和发展最有利、最有效的工作。第二,要着眼于从总体上反映全面情况,提供全方位的信息。既要实事求是地反映审计发现的问题,也要实事求是地肯定有关部门单位付出的努力和取得的成绩,以及妨碍他们健康持续发展的突出困难。第三,要站在解决问题、提供服务的角度,从整个行业、整个经济社会发展的宏观层面,去认识和分析审计查出的问题,多方听取意见,实事求是地做出判断、做出处理、提出建议。绝不能仅以审计了多少单位、查处了多少违规问题作为审计的唯一目标,而是要把审计的着力点放到为推动经济社会的全面、协调、可持续发展提供优质服务上来。
二是要进一步强化绩效意识。审计工作应讲究成本,实现低成本、高质量、高效益,以较低的审计资源投入取得较大的审计成果。首先,要抓住重点。从各地实际出发,围绕中心确定重点;在分析研究审计对象总量、结构、特点的基础上,抓住那些数额大、危害大、影响大的问题。当前要特别关注宏观调控措施的落实情况、经济结构调整和经济增长质量情况、节能减排和生态环境保护情况、关系人民群众切身利益的问题。第二,要提升层次,发挥建设性和前瞻性作用。要善于从微观入手,从宏观全局着眼,注重有针对性地从完善制度和政策的层面提出意见和建议,促进从根本上解决问题。第三,要提高效率,采用科学的管理组织方式和先进的技术方法,整合利用内外资源,重整改、促公开,实现审计资源和成果利用的最大化。
三是要加强审计工作的统筹规划和发展战略研究。经过二十多年的发展,我国审计事业进入了总结经验、深化提高的新阶段。我们要不断提升以科学发展观指导审计发展的能力,在过去强调摸着石头过河、试点探索、不断总结完善的基础上,更加注重总体考虑和统筹协调,增强审计工作的系统性、规范化和科学化,努力实现全面协调可持续发展。用科学发展观的要求来分析,当前审计工作存在着三个不适应:第一,地区之间、层级之间审计工作发展不平衡,与审计工作整体推进的目标不相适应;第二,自身建设存在很多薄弱环节,如审计理论、法制规范、技术方法、审计管理、队伍素质等方面,与审计实践发展的需要不相适应;第三,审计力量严重不足,与各方面对审计的需求不相适应。这些问题是审计工作需要积极应对和逐步解决的,也是我们谋划和推进审计工作科学发展的立足点和着力点。
明年是审计机关成立二十五周年,各级审计机关要系统地总结和归纳二十五年来的丰富实践经验,真正理解和把握国家审计的发展规律,开拓思路,充分利用好现有审计资源和信息,加强对审计领域宏观性、前瞻性、战略性问题的研究,对完善中国特色审计监督制度进行总体设计和系统规划,推进理论研究的系统性、计划性和针对性,逐步建立起比较成熟的社会主义审计监督理论体系,为审计工作的科学发展提供理论基础和指导。
(二)全面履行审计监督职责,促进科学发展和社会和谐。
十七大报告在深入分析我国国情和现代化建设实际进程的基础上,提出了全面建设小康社会对我国当前发展的新要求。我们要把握和适应这些要求,继续坚持二十字方针,在工作思路和重点上做出相应调整,通过强化审计监督为之服务。在具体工作中,应当把握五个重点:
一是加强对党中央、国务院提出的重大战略部署和各项重大任务贯彻落实情况的审计,保证中央方针政策落实到位。各项审计都要关注部门单位对于科学发展观的贯彻程度,关注国家重大政策措施的执行情况,保障法律法规的贯彻执行,保护改革和发展的成果。同时,我们还要有重点地积极开展专项审计调查,高度关注宏观调控措施的执行结果,揭示和分析存在的突出矛盾、问题和薄弱环节,推动完善政策制度,促进经济和社会又好又快地发展。
二是继续注重查处重大违法违规和经济犯罪问题,维护国家资金和国有资产的安全。现代化是实现长期稳定的根本途径,但走向现代化的过程将会面临很多阻力和风险。既表现为体制机制上的障碍,又表现为社会转型期权力寻租导致的多发性腐败现象和重大违法违规问题。因此,我们强调审计工作要关注体制、机制上的问题,更要加大对重大违法违规和经济犯罪问题的查处力度。打击犯罪、惩治腐败、维护国家经济安全,是审计机关的基本职责,在任何时候都不能动摇。
三是密切关注与人民群众利益关系紧密的财政资金使用情况,切实维护人民群众的根本利益。十七大和中央经济工作会议把改善民生摆在了更加突出的位置。民生问题涉及的范围广泛而复杂,有的是目前通过努力就可以解决的,有的是需要通过发展逐步加以解决的。因此,必须区分轻重缓急,突出重点,加大投入。审计机关一方面要切实加强对农业、环保、社保、医疗、教育等关系民生的财政资金的监督,推进社会主义新农村建设,促进各项惠民政策的落实;另一方面,要通过公告对这些财政资金的审计结果,推动在政府和公众之间建立良性互动的沟通渠道,促进发挥人民的主体地位和首创精神,使改革始终得到人民的拥护和支持,推动实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
四是加大效益审计力度,促进建设节约型社会和生态文明社会。优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境,是转变经济发展方式的重要基础,事关全面建设小康社会的大局。因此,审计机关要进一步解放思想,转变观念,投入更多的力量,采取更为有效的措施,大力推进效益审计,逐步建立中国特色的效益审计模式。经过这几年的实践,我们在效益审计方面已经积累了一些经验,但从总体上看,效益审计的内容、范围、技术方法以及实际作用都非常有限,仍处于探索阶段。
我国的效益审计要始终坚持走符合中国国情、尊重客观规律、借鉴国际经验的路子,当前仍要与财政财务收支真实合法性审计、经济责任审。