访《政府信息公开条例》主要起草人、中国人民大学莫于川教授    

法制网记者 凌锋

　　记者：听说最近几个月来，您带领一个团队在做公开条例的实施推动工作。请问你们的主要工作内容是什么？

　　莫：主要是实地调研，发现并总结经验，进行宣传鼓动和个案咨询，编写培训教材并组织人员培训。我们已去5个省市调研，编写了两本培训教材，在两个省(云南、四川)开展了专题培训。

　　记者：还有不到三个月时间，公开条例就要施行了。你认为公开条例实施准备工作的当务之急是什么？

　　莫：时间非常紧迫。尽管有些地方、部门的实施准备工作还不错，例如北京、上海、天津、广州、成都、泉州、扬州、邯郸、商务部、农业部、交通部等等，但总体来看发展还不平衡，工作进展不尽如人意。当下亟须认真解决两大方面的问题：一是提高思想认识，抓好教育培训；二是明确工作重点，抓好制度建设。

　　记者：为什么公开条例规定了长达一年的实施准备期？

　　莫：说长也不长。有些国家的实施准备期还要长，例如英国的信息自由法案经过了近五年的准备期。公开条例经过8年的制定过程才得以出台，非常不容易。而国务院规定了一年的实施准备期，主要有四个方面的考虑：
　　一是让社会大众对公开条例的基本理念和基本制度有一个熟悉了解的过程。
　　二是有关机构有大量的准备工作要做。第一个方面的准备工作是各个行政机关都要有一定的时间对本机关大量政府信息进行整理，特别是做好政府信息公开指南和公开目录的编制和修订工作，并将其置于政府信息查阅场所和政府网站免费提供服务；第二个方面的准备工作是要指定专门机构来承担政府信息公开工作，还要建章立制，建立健全有关制度。按照公开条例的要求，社会评议制度、工作考核制度、责任追究制度等都要逐一建立起来；第三个方面的准备工作是要对负责政府信息公开工作的人员也即信息官员进行业务培训，使其具备政府信息公开工作必需的认识和能力。
　　三是有关的地方政府和部门要清理、修改和完善相关的规定，如有与公开条例不一致的地方或不够明确的地方就需要按照公开条例的要求将其统一起来、明确起来。
　　四是各类信息发布主体都要按照公开条例的要求来发布相关信息，它们本身也还有一个学习、清理的过程，有大量准备工作要做。

　　记者：哪些组织机构负有公开政府信息的义务？

　　莫：公开条例规定政府信息公开主体有三类：第一类是行政机关。行政机关掌握着绝大部分的政府信息，理应对政府信息公开承担最主要职责，故各级人民政府及所属部门(也即狭义的行政机关)是公开条例最基本的适用对象。第二类是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。第三类是教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。

　　记者：公开条例对于推进社会主义民主法制建设和反腐倡廉有何具体作用？

　　莫：阳光是最好的防腐剂。政府信息公开之后，行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓，这就有助于保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有利于人民群众监督政府部门正确行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力滥用或不作为。行政权力运行过程公开透明，能够促进行政机关工作作风的转变，有利于行政机关不断提高行政水平和工作效率，监督行政机关工作人员依法办事、廉洁奉公，便于从制度上、源头上遏制和预防腐败，大大降低腐败发生的机率。正因为如此，在公开条例出台过程中，中纪委和监察部给予了积极的推动。

　　记者：如何保障公开条例中的制度创新和具体措施能够得到落实？

　　莫：为了保障公开条例的各项新举措得到落实，防止以保密审查机制为托词或者以第三方不同意为由而不履行政府信息公开的义务，公开条例专门设了第四章“监督和保障”，用5个条款规定了考核评议制度、监督检查制度、年度报告制度、举报调查制度、行政复议和司法救济制度，还明确规定了专门的法律责任条款，这些都有助于保障公开条例的贯彻执行。

　　记者：最近有些人士说，行政诉讼只解决人身权、财产权有关的行政争议，不受理关于知情权的行政争议，所以不用担心公开条例施行后会大量出现这方面诉讼。您如何评价这种说法？

　　莫：这种说法是一个认识误区。实际上，我国行政诉讼法所规定的受案范围并不限于人身权、财产权方面的行政争议。该法第十一条第二款，也就是人们常说的“休眠条款”规定：“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”而公开条例恰恰就罕见地在第三十三条第二款规定了：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”显然，政府信息公开主体如果不认真做好实施准备工作，漫不经心地对待行政相对人的政府信息请求行为，很可能就会陷于违法行政的境地，成为败诉的行政被告。

　　记者：在剩下不多的公开条例实施准备期，最紧要的工作是什么？

　　莫：尽管各地进展不一样，但我认为下面这几项工作是最需要尽快着力抓好的：一是尽快确定主管部门、指定工作机构；二是明确职责、健全队伍、开展培训；三是清理规范、健全制度、完善机制；四是认真编制、公布公开指南和公开目录，设计并印制政府信息申请文书；五是加强政府网站建设，完善政府公报、新闻发布会、查阅场所及其他场所、设施建设，搭建良好的工作平台；六是清理、总结以往和即将发生的政府信息公开争议方面的典型案(事)例，积累经验、教育干部。我觉得，大力提高行政公务人员的政府信息公开法制素养特别是思想认识水平是最重要的事情，因为再好的法制也要依靠高素质的人去执行、去推动。

 

雪灾背景下检视政府信息公开

阅读提示

　　年前突如其来的持续低温、雨雪和冰冻极端气候，给我国南方诸多地区带来了严重的灾害。众多机场关闭，高速公路封闭，铁路不通，车票停售，大量旅客滞留，许多地方的春运一下子陷入困境之中。而这其中，大量滞留的旅客怎么引导、疏散、安顿？由谁负责向焦虑、受冻的旅客传递权威的交通引导信息，温暖他们回家的心绪和脚步？诸多现实的难题，无不直接考验着面临突发事件的交通引导服务机制，考验着政府信息公开制度的及时性与有效性。
　　即将于今年5月1日起实施的《政府信息公开条例》(以下简称公开条例)对于各种政府信息的公开，提出了系统而明确的要求。近几个月来，中国人民大学莫于川教授带领他的课题组连续进行了一系列的实地调研和专题培训，掌握了大量条例准备实施阶段的第一手资料。为让广大读者更为深入、系统地了解条例目前的准备实施情况，让有关部门更为全面地认识到其中需要进一步面对与完善的问题，本期评论版特专门推出一组文章，从不同角度分别进行了探讨，敬请关注。

权力如何才能在阳光下良性运行

———从抗击冰雪灾害经验看《政府信息公开条例》实施准备工作

莫于川

　　年近人心思归，出行看天问路。在年前的这场春运困局中，是否公开、如何公开与气象、交通、水电有关的政府信息，做到政府与群众的沟通配合，一些地方和部门的不同做法带来不同结果。
　　比如其中我们看到，广东省等一些地方的应急办利用气象短信发布平台，迅速发布交通指引信息，紧急发送了几千万条交通提示短信；公安、交通等部门及时启动“抗击雨雪灾害信息协调机制”，利用专门信息平台负责跨省区协调工作，每天召开新闻发布会向媒体集中发布最新道路交通情况。这些举措不仅直接有助于让受阻旅客及时了解有关信息而实现知情权，而且也让许多地方受阻旅客的情绪日益稳定。
　　相比之下，一些地方政府部门的做法也颇难让人满意。据新华社报道，由于被冰雪损毁严重的贵州东部电网突然断电，导致湘黔铁路动脉中断。新华社记者就此到相关单位采访时，个别负责人却不提供信息，还斥责记者“添乱”。一条铁路动脉中断，是何原因所致？抢修进程如何？何时恢复通车？这无疑是旅客出行亟须掌握的信息和社会关注的焦点，有关单位理应向媒体通报。如果人们难以从权威渠道及时、准确、全面了解交通信息，盲目涌入车站、拥塞道路，必然加大风险、后果堪忧。比如1月25日京珠高速公路湖南段和衡枣高速公路之所以出现严重大堵车，除了天气原因之外，其中还有一个人为的原因，那就是各方发布的通车信息混乱，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去(邻近省区的高速公路相继封闭)，使得冰雪灾害下的交通困局雪上加霜。
　　可见，抗灾工作的透明是稳定人心的基石，信息混乱不畅是危机管理的大敌。五年前举国抗击SARS疫情初期个别地方封锁信息造成严重后果的沉痛教训决不可忘记。我国《政府信息公开条例》第七条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。”有关政府机关应按此要求完善交通信息发布协调机制，综合、协调、沟通有关职能部门的交通信息资源，避免疏漏、贻误和混乱。实践证明，在抗击冰雪灾害的斗争中，如果有关机构协调一致，准确地向公众传递信息，将灾害和抗灾工作的真实情况告诉公众，让公众及时、准确地知晓与冰雪灾害有关的政府信息，就能获得他们对抗灾工作的理解、支持和参与，增加抗灾工作成效。
　　即将从今年5月1日起施行的公开条例是我国行政公开法制建设的一个里程碑和新起点。它是在国内外政府信息公开立法加快发展的大背景下出台的，是实现十七大提出的社会主义民主政治发展目标的一个重要切入点。公开条例确立了一系列基本原则，例如公开原则，平等原则，服务原则，便民原则，安全原则，法治原则。公开条例还确立了一系列重要制度，例如政府信息的主动公开和依申请公开制度，政府信息的公开范围和豁免公开范围制度，政府信息的公开主体制度，政府信息的公开发布制度，政府信息的公开程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的监督和保障制度。
　　这些原则和制度体现了我国宪法精神和政治民主化的要求，体现了履行我国加入WTO对透明度原则予以承诺的要求，体现了打造阳光政府、建设法治政府的要求，具有重大的现实意义。一是使得行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。行政公开以前单靠行政权力和政策推动，法律基础不强，一些应该公开的政府信息没有公开，造成政府和民众的信息不对称。二是为公民的知情权提供了法律保障。过去公民完全处于被动的地位，如果政府不公开有关信息，公民也无能为力。现在公开条例为保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了必要的法律依据。三是为构建阳光政府提供了重要基础。增加行政过程的透明度，有助于克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象。
　　公开条例具有诸多值得关注的创新内容，例如：把保障行政相对人依法获得政府信息作为首要的立法目的，更加体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神；设计了政府信息发布协调机制，以保证行政机关发布的政府信息准确一致和服务质量；分级、分类规定了主动公开范围及其重点，这是正面列举式规定政府信息公开范围的国家中规定得最明确、详细的；规定了明确、较短的主动公开时限和答复申请时限，这在世界上也算较短的时限制度，比较有利于相对人；建立了定期公布政府信息公开工作年度报告制度等监督与保障机制。
　　公开条例于去年4月颁布后，我国行政公开法制建设获得了重大的发展机遇，但同时也面临着严峻挑战。一年的实施准备期是学习、提高、清理、实践的过程，有大量准备工作必须认真做好，包括确定机构、明确职能、健全队伍、培训人员、清理规范、健全制度、经费投入、硬件建设、宣传教育、案例积累等等。现在距离公开条例施行已不到三个月，但实施准备工作开展得很不平衡，许多地方、系统的实施准备工作还有待深入展开，甚至亟待实质性地展开，时间非常紧迫，任务非常繁重。从以往的经验教训来看，政府信息公开工作难度大、成本高、周期长，政府机关和行政首长不易给予持续性的、足够的关注。因此，当下特别需要下功夫消除认识误区、更新思想观念，认真抓紧做好确定机构、健全队伍、培训人员、清理规范、健全制度等关键工作；否则，公开条例施行后随之而来的政府信息公开争议引起的大量复议、诉讼、信访案件，将使有关政府机关陷于极大的被动。
　　党的十七大报告明确提出，要加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求，为我们深入思考在新形势下如何提高行政透明度，加快建设阳光政府的步伐，提供了重要的思想指导。实际上，也正是冰冻灾害应急管理的公开透明，才更多地促使政府、社会、媒体、公众同心协力，全力以赴，才使得我们更快地渡过危机，迎来一个祥和、幸福的新春佳节。
　　作者系中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长、教授、博士生导师

通往阳光政府的道路并非一片坦途

———对照条例看各地各级政府的实施准备工作

　　林鸿潮

　　《政府信息公开条例》的颁布，曾被某权威学术机构评选为2007年“中国十大宪法事件”，足见人们对它的厚望。而规定长达一年的实施准备期，足见公开条例实施准备工作的复杂艰巨。
　　毋庸讳言，从整体上看，公开条例实施准备工作在全国范围内的启动稍显缓慢，各地、各级政府步调不一。虽然部分基础较好的省市和部门，如商务部、成都市、泉州市等已率先起步且进展顺利，各项工作目前逐渐进入尾声，但也有个别省市和部门直到2008年1月才开始部署公开条例的实施准备，这离公开条例生效已经时日无多，其实施准备工作效果令人担忧。其中甚至还有极个别地方政府对公开条例的颁布和准备工作部署视而不见、听而不闻，或者简单应付、敷衍塞责，至今没有开展实质性的准备工作。
　　就公开条例实施准备的各项具体工作来看，目前的情况可谓喜忧参半，极不平衡，不容乐观。主要的问题是：
　　第一，有关政府信息公开的制度规范尚未普遍建立。通过各种具体的制度规范建立起科学高效的政府信息公开工作机制，是确保公开条例顺利实施的前提。这些制度至少应当包括政府信息分类规范、保密审查机制、申请受理机制、工作考核机制、责任追究机制等。令人遗憾的是，直到目前，也仅有少数行政机关通过制定规范性文件的形式较为完整地建立了上述各项制度。另有部分行政机关将这些制度的部分内容纳入其公开指南当中———尽管其中的多数并不是公开指南的法定内容，但毕竟聊胜于无。而对大多数机关而言，上述制度仍付诸阙如。
　　第二，政府信息公开推行过程中的体制矛盾十分突出。确定政府信息公开的领导机构、主管部门和工作机构并协调好三者关系，是建立公开体制的关键。目前，多数地方政府都成立了以一位副职领导为首的政府信息公开领导机构，并普遍将政府办公厅(室)确定为主管部门。但是，办公厅(室)一方面与此前长期主管政务公开的另一部门———监察厅(局)在职权上纠缠不清，另一方面又很难对不属本级政府领导的垂直部门行使职权。而少数将监察厅(局)确定为主管部门的省市，则由于监察机关与党的纪检机关合署办公，并长期以纪检机关的名义主管信息公开工作，很难与把办公厅(室)确定为主管部门的上下级政府相协调。此外，尽管许多行政机关确定了具体承办信息公开有关事宜的工作机构，但除泉州等少数地方外，都未能实现该机构的专职化，导致身兼多项职责的工作人员不堪重负，工作效能大打折扣。
　　第三，政府信息公开场所的开辟不完全符合公开条例要求。这主要表现在：一是作为法定公开场所的档案馆虽已着手有关准备工作，积极性也很高，但各级行政机关向档案部门报送政府信息的及时性和完整性亟待提高；二是不少地方政府未按公开条例要求将图书馆辟为公开场所，这主要与图书馆缺乏必要的政府信息管理经验和工作人员有关。
　　第四，政府网站作为信息公开第一平台的作用没有充分发挥。在公开条例所规定的各种公开方式中，政府网站具有其他方式不可比拟的强大优势，国务院办公厅更将其定位为信息公开的第一平台。在电子政务系统的支撑下，政府网站在公开政府信息方面，既是集中的信息源，又是统一的查询入口、统一的申请渠道，更是最主要的官民信息互动和反馈平台(例如扬州、天津等地的网站对话反馈机制)。但是，目前仅有少数地方政府网站较为完整地实现了上述各项功能。信息量小面窄、更新速度缓慢、资源分割零散、无法实现互动等弊端，在多数政府网站中仍普遍存在。个别政府网站甚至没有信息公开栏目，或者建而不用，徒做摆设。
　　第五，政府信息公开目录的编制产生明显偏差。公开目录和公开指南的编制和公布，是公开条例实施准备工作的重点，公开目录的编制更是重中之重，但也是一个突出的薄弱环节。目前，许多行政机关的公开目录已陆续编制“完成”并在其网站上公布。但事实上，这些目录中的绝大多数并未按照公开条例的要求编至每条信息，而仅仅对本机关的政府信息做了大致的———甚至是极粗糙的分类而已，实际上既非目录，也非指南，不伦不类。这种公然的“疑似造假”行为，是对法律权威的公然蔑视。
　　第六，公开条例的教育培训工作也亟待加强。公开条例的顺利实施离不开广大行政公务人员对政府信息公开制度和技术的理解、掌握，因此，国务院办公厅将教育培训列为公开条例实施准备的重点之一。多数行政机关在其准备工作中，已对有关工作人员进行培训，但其不足之处在于：一是培训对象多局限于专门从事信息公开工作的少量人员，对一般行政公务人员较少涉及；二是培训内容主要集中于公开目录和公开指南的编制技术，对政府信息公开的各种制度规范有所忽略。
　　政府信息公开法制的建立，涉及整个政府运作模式的根本转变，过程殊为艰巨，我国在区域发展极不平衡、政府层级复杂的情况下推动这一进程尤为不易，公开条例规定的一年准备期实际上并不宽裕。现在看来，公开条例的实施准备工作不尽人意，其中有种种复杂的主客观原因。但无论如何，施行日期已经迫在眉睫，各级政府别无选择，只能强力推动、奋起直追、亡羊补牢，最起码的要求是：确定本级政府信息公开主管部门和各工作机构并理顺其关系；制定各种规范性文件以建立必要的工作机制；将档案馆和图书馆辟为公开场所并配置必要设备；清理本届政府信息并按要求编制公开目录；在政府网站上建立信息公开栏目并保障其发布、检索、申请等基本功能。
　　作者系中国政法大学法治政府研究院博士后研究人员