水利部农村水利司副司长李远华
 

　　近年来，农村水利工作紧紧围绕保障农村饮水安全、提高农业综合生产能力和社会主义新农村建设等重大任务，不断创新机制，规范项目管理，各项工作取得了明显进展。由于农村水利项目具有量大面广、点多分散的特点，管理难度大，任务重，只有加强项目管理，才能把好事办好、实事办实。
　　一、各地加强农村水利项目管理的主要措施和经验
　　（一）主要措施
　　1、强化领导，落实责任。针对农村水利项目涉及计划、财政、水利、农业等多个部门，很多地方成立了以市县长或分管市县长负责，有关部门负责同志参加的项目建设管理领导小组，负责解决资金的落实和项目实施中的重大问题。在项目实施过程中，都成立了专门的项目建设管理机构，并层层落实责任制，明确任务、质量、进度，保质保量完成项目建设任务，切实加强了对项目工作的组织领导。
　　2、依靠专家，加强前期。为做好前期工作，不少省厅建立了项目专家库和项目审查制度，对项目规划、可研、实施方案等各个关键环节及项目建设内容、技术方案进行充分论证，保证了项目建设的科学性、合理性。在建设内容上，基本上做到按照轻重缓急、分片实施、发挥整体效益的原则安排建设内容。
　　3、规范程序，加强管理。为了规范项目的管理，很多省根据国家发展改革委、水利部制订项目建设管理办法，制订出台了相应的项目管理规章制度或实施细则。如江苏省制定了《江苏省灌区续建、节水灌溉、水土保持项目管理办法》，严格按照基本建设程序进行管理。一些省（区、市）还根据国家的相关政策出台了本地区关于加强农村饮水安全工作的意见，对当地各职能部门的责任、分工等做出明确规定，并制定明确的措施和扶持政策保障农村饮水安全工作。
　　4、落实四制，确保质量。大部分灌区自2002年以后能严格按照水利工程建设"四制"进行实施。很多灌区采取了在基层行之有效的办法。如黑龙江省要求工程建设坚持做到"四个不用"、"五个一律"。"四个不用"即不具备乙级以上设计资质的设计不用，不具备二级以上施工资质的施工队伍不用，不具备生产资质的厂家设备不用，未经过验收或验收不合格的工程不投入使用；"五个一律"即单项工程一律落实领导责任制，施工单位的选用一律实行招投标制，所有工程项目一律实行工程监理制，施工现场一律实行专业技术人员跟踪检查制，工程竣工一律实行联检验收制；所有列项工程招投标率、聘请监理率达到百分之百。经过全过程有序的规范化管理，该省灌区节水改造项目切实做到了质量、进度、投资的"三控制"，从而保证了国家投资的安全和工程质量，已竣工验收项目工程合格率达100%。
　　除执行"四制"外，在大型灌区续建配套与节水改造项目建设中还坚持把好"六关"，即前期质量关、审批关、实施关、建设质量关、竣工验收关、检查评估关。
　　5、公开透明，群众参与。农村饮水安全工程建设实行项目的社会公示和用水户的全过程参与。2006年以来，各地对农村饮水安全项目普遍进行公示，接受社会监督。公示内容包括项目县（或工程项目）名称、工程类型及处数、主要建设内容、工程投资（总投资、中央投资、省级投资、地县投资、群众自筹）、受益范围和人数、责任人等。
　　在农村饮水安全工程建设和管理中，推行用水户全过程参与的模式，工程规划、设计、施工、验收及运行管理等各个环节都要广泛吸收用水户代表参与，切实维护了用水户的知情权、参与权和监督权。农村饮水安全工程建设前，要广泛听取用水户对工程建设方案、管理体制和水价机制的意见；工程建设时，要由受益农户选举代表参与监督；工程建成后，无论采取哪种管理方式，都要吸收用水户代表参加管理，以充分调动受益农户的积极性，促进工程建成后能够长期发挥作用。
　　（二）主要经验
　　1、以农民的利益为根本出发点是做好项目建设管理的基本原则。凡是农村水利项目建设与管理工作干的好、效益和效果明显的地方，都有一个共同点，干群关系和谐、群众满意率高。这些地方从指导思想、工作方案制订到项目实施，从调查了解、研究改革办法到向地方政府和有关部门争取政策，都切实把改善农民生产生活条件、减轻农民负担、增加农民收入作为根本出发点。如山西夹马口灌区、湖北漳河灌区以灌区农民为衣食父母，不断改进服务，水费收缴率多年保持100％。
　　2、制定政策、加强指导是搞好项目建设管理工作的保障。水利部会同有关部门制定了一系列管理办法和标准，但各地在执行过程中对政策的把握不同。有些省请专业的财务管理人员、质检监理人员专门为有关负责人进行培训，以便准确把握政策。凡是对政策理解比较透、贯彻落实比较好的单位，工程质量良好、职工队伍稳定，就经得住检查。有些经验本身是在局部总结出来的，如在农村饮水安全项目建设过程中全面推行的"六制"，即规划建卡、社会公示、集中采购、公开招标、资金专户、巡回监理和管护责任制，是四川省最早提出的，经过逐步完善，形成了制度，并在全国推广。
　　3、抓好试点、以点带面是农村水利工作得以顺利开展的重要工作手段。绝大多数的省（区）都有一、二个各项工作突出，在当地起到标杆作用、被当作全省"龙头"榜样的项目区。如大型灌区中，自1996年启动大型灌区续建配套与节水改造项目建设以来，先后被水利部确定的用水户参与管理改革试点灌区、水管体制改革试点灌区、信息化建设试点灌区、末级渠系建设试点灌区等。多年来，这些灌区通过试点积累了较丰富的管理、改革、建设和技术等方面的经验，为其他兄弟灌区工作的顺利开展提供了借鉴，为后来的有关政策的出台奠定了基础。通过先试点、后全面推开的方式来推动灌区"两改一提高"工作，符合灌区工作实际，试点单位有经验，还有教训，使大家少走了很多弯路。
　　4、政府重视、部门配合是农村水利项目建设并取得显著成效的关键所在。如在地方配套资金问题上，中西部地区由于财政困难，配套资金实际到位率普遍较差，只有20%左右。湖北省重视农村水利工作，从2005年开始，每年从新增财政预算中列支5亿元用于农村水利建设，其中灌区省级配套资金9000万元。又如在水管体制改革上，中部地区92%的灌区落实了"两定"方案，西部有89%灌区落实了，而东部只有74%。江西省赣抚平原灌区由于政府领导重视、部门支持，不仅落实了公益性人员经费200万元，通过努力还落实了工程日常维修养护经费262.20万元，两项经费已于2006年底全部到位。在部门的配合上，水利部、民政部、发改委联合下发《关于加强农民用水户协会建设的意见》后，各地民政部门积极响应，不同程度地减免了协会的登记注册费用。与《意见》出台前相比，协会登记注册增长了39.27％。这说明，灌区"两改一提高"工作虽然面临不少问题和困难，但只要认识到位、领导重视、部门配合、措施得力，是可以逐步将这些困难克服的。
　　二、项目管理中存在的主要问题
　　1、灌区节水改造投入不足。目前，全国完成骨干工程规划投资在50%以上的只有38个灌区，完成比例在40%～50%的只有36个灌区，其中仅有10个左右灌区基本完成续建配套与节水改造任务。经初步分析，全国目前仅有1/4左右的灌区基本解决病险和卡脖子问题，大部分灌区不仅病险和卡脖子问题没有基本解决，而且配套不全和渠道严重渗漏问题依然存在。按现在的投入力度，要全部完成全国大型灌区续建配套与节水改造任务，至少还需要30～40年时间。此外，在农村税费改革取消"两工"后，田间工程投入更是"捉襟见肘"，支渠以下田间工程日益老损，尾部灌区正在萎缩，造成"上游尚未输通、下游又开始萎缩"的恶性循环，已经成为制约粮食生产能力提高，影响农民增收的又一突出因素。
　　2、农村饮水安全项目前期工作滞后。一些地方项目前期工作准备不充分、甚至滞后。截至目前全国农村饮水安全工程"十一五"规划涉及的2664个县，还有1186个县的规划未正式批准，占规划总县数的45%；许多项目县仍然是在投资计划下达后才着手编制初步设计或实施方案，致使项目执行周期拉长；一些工程建设方案没有充分征求群众意愿，工程建设得不到群众的支持和拥护。
　　3、地方配套资金落实普遍困难，部分地方存在建设资金被挤占挪用现象。地方配套资金难以足额及时到位是各省普遍存在的问题。目前大型灌区改造地方配套资金到位率只有40%左右。农村饮水安全项目虽然有严格的政策，仍然不能足额到位。由于配套资金不到位，许多项目无法顺利验收，部分项目建设内容调整或缩水。有的灌区为完成建设任务，从水费中拿出一部分资金进行配套，又影响了灌区自身的改革发展。
　　通过近几年的灌区检查、评估、审计、稽查和核查工作发现，一部分灌区存在挤占挪用建设资金用于发放行政事业人员工资、购买汽车、计划外设备购置等严重问题，影响恶劣。
　　4、项目建设管理、财务管理存在不规范的问题。一是部分省对项目前期审核把关不严，造成少部分用完工项目虚报投资、重复申报、套取国家建设资金；二是一些地方未按批复的建设内容和标准实施项目建设，随意变更建设内容；三是部分项目执行基本建设"四项制度"不力，招投标不规范；四是部分项目存在工程质量差、建后管护不力等问题；五是基层单位财务管理水平普遍不高，在项目建设中存在公款私存、大额现金支付、白条入帐等问题。
　　三、下一步加强项目管理的措施和建议
　　1、积极争取资金，加大投入力度。在保证圆满完成2008年3200万人的饮水安全任务的同时，积极争取增加投资，加快灌区改造步伐，加大节水灌溉推广力度。积极盘活资金存量，采取制订完成标准、集中有限资金、保证在建灌区、扶持先进灌区、解决重点问题的办法，计划到2008年底基本完成20～30个大型灌区骨干工程的改造任务。
　　在灌区田间节水灌溉方面，积极争取在中央预算内投资中扩大节水灌溉示范项目投资规模，采取集中连片示范、引导社会投资、建立激励机制、加强总量控制、实施定额管理的做法，大力推广田间高效节水灌溉技术，充分发挥节水灌溉节水、节地、节肥、保土、增收、增产、增效的作用，力争到2008年底在节水灌溉示范项目的带动下，全国新增节水灌溉工程面积2000万亩。另一方面，结合小型农田水利设施建设，在基本完成改造和配套任务的大型灌区骨干工程控制的田间，加大粮食主产区大型灌区的末级渠系改造力度，以保证灌区整体效益的充分发挥。
　　2、采取综合措施，加快灌区水管体制改革步伐。一是加大灌区改革的检查力度，督促改革步伐较慢的地方加快改革步伐；二是加大灌区改革的宣传力度，扶优鞭劣，在新闻媒体定期公布各省改革进展，主要内容是"两定"和"两费"落实以及用水户协会建设、水价改革等；三是加大灌区改革的培训力度，在灌区基层广泛开展以"两定"和"两费"测算、用水户协会建设为主要内容的培训。力争到2008年底，全国大型灌区全部完成改革方案并得到批复；"两费"落实比例有明显提高；灌区定岗管理人员有明显下降；由用水户协会管理的灌溉面积达到50%左右。
　　3、加大项目检查、评估、监督力度，进一步强化项目管理工作。针对一些地方农村饮水安全项目存在前期工作不扎实、配套资金不到位、管理制度执行不严格等问题，将进一步加强检查和监督工作，按照县级自检、地级复核、省级抽检、中央督察的分级负责的原则，建立相应的制度，联合有关部门或单位开展定期或不定期的开展检查和督导活动，确保工程建设质量和效益发挥。
　　在大型灌区方面，一是在认真总结近两年灌区评估、稽查、审计、核查发现问题的基础上，组织各灌区认真自查自纠，落实整改措施；二是在今年3-4月份，采取统一组织、统一办法、省省互查、优劣排队的办法，对全国开工改造的300多处大型灌区"两改一提高"工作进行一次检查，对建设管理问题多、改革进度慢的灌区进行停工整顿；三是在检查的基础上，针对发现的问题，制订出台《关于进一步加强大型灌区节水改造项目建设管理的意见》，修改《项目管理办法》，加强对灌区建设的管理，建立灌区的检查、评估、总结制度，做到年前有布置、年中有检查评估、年底有总结。
　　4、抓好农村饮水安全示范县建设，辐射带动面上工作。针对当前农村饮水安全工作中的薄弱环节和存在问题，计划用3年左右的时间在全国建设一批投入有保障、建设管理规范、供水方式和水处理方案选择科学、管理体制运行机制高效、水源保护和水质监测措施到位，社会化服务以及应急机制健全的示范县，积累经验、完善制度、辐射全国，带动和促进全国农村饮水安全工程建设和管理水平的提高。今后一段时期，将根据各地实际需要，聘请有关专家对口进行帮扶、领导包片跟踪指导等措施，抓好示范县建设，确保取得实效。
　　5、着力推进农村水利信息化建设，进一步提高管理水平。2008年在完成农村饮水安全项目、大型灌区节水改造项目等相关资料数字化的基础上，加快农村水利管理信息系统建设，实现与各省的信息互通。充分发挥信息系统在农村水利项目建设管理中的公开透明、决策科学的作用。