\记者 季晓莉
周业安：公共治理３０年得失谈
３０年公共管理改革的脉络梳理
记者：请你描述一下改革３０年以来公共治理改革的几个发展阶段及特点。
周业安：首先，我要说明，目前我国还不存在公共治理，只有公共管理，但可以把现有的公共管理模式的变化看成是朝公共治理方向的进步。如果从公共治理的视角来看，１９９４年肯定是一个重要的时点，因为整个财政体制发生了巨大变化。改革开始后到１９９４年以前采取财政的包干制度，之后采取分税制度。如果要讲公共治理的真正的变化，１９９４年是一个分水岭。分税制是一个非常关键的因素，是把中央和地方以及地方各级政府之间的事权和财权通过法律的形式固定下来，这是跟以前不太一样的。１９９４年之后有一些渐进的变化，但是没有明显的变化，所以１９９４年可以说是称得上有变化的年份。如果把时间再拉长一点，１９７８年也是一个转折点。
改革开放之前，中国的政府管理体制是一个非常高度集中的行政管理体制，与过去的计划经济体制相适应。实际上在改革之前，中国的公共管理是一个高度集权的军队化管理，按照严密的计划指标式控制。在改革前，无论哪个领域，都是高度控制的社会经济体制。１９７８年的改革就是要打破这个体制。由于每个人的偏好是多种多样的，每个人以及每个组织所掌握的知识也不一样，在社会中很分散，通过统一的计划的形式来控制偏好和知识分散的社会是不可能的，只有每个人是标准化的才可能实现，但那是违背人性的。所以，必须考虑如何适应偏好与知识的差别化的问题。这就是哈耶克早期提出的问题。必须要有一种适应它的机制，市场要求我们每个人自主决策，相应能应对这个问题。
改革前的行政管理体制中一个核心问题是中央无法有效激励地方。在改革以后，公共管理改革最重要的就是认识到这点，开始在政府的层级中引入市场化机制。一开始中央政府没经验，想到如果让地方政府像企业一样做事情，地方政府的积极性就会很高。这个经验来自承包制在农村和企业的施行成功，农村包产到户，农民承包了田以后积极性增加，推广到企业，企业也活了。因此很多人就想，把这个方法推广到政府行不行。一级一级承包，公社向县承包，县向地市承包，地市向省承包，省向国家承包。上级能获得合同里规定的收入，下级获得剩下的收入，就有积极性了。上层政府类似于工程的发包方，下级政府类似于承包方，这是改革开放后公共管理新模式建设的一个大设想。这个设想非常大胆，政府里的层层承包制找不到第二家，只有中国有。因为我们从企业和农村看到了活力。不过当时设想的只是在集权计划控制下如何让它有活力。当时没有想财政是公共财政，是要给普通群众权利的。
在承包制的执行过程中，中央政府发现，地方可能隐瞒收入，地方也觉得很困扰，每次签合同都是短期的，任期内都可能签好几次。这种方式使中央和地方以及地方各级政府之间交易成本很高。每次都谈判，不能很稳定地进行工作，使地方政府行为非常短期化。地方政府为了尽可能获得收入，对有利于它收入的部分就发展，对其收入不利的部分就不发展，把钱投入到能够迅速创造收入的工程，但是不愿意投入精力到那些使人民长久获利的教育、医疗、社会保障事业，在财政支出上产生了极大的扭曲。这就带来了中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的关系的一个非常重大的问题。同时，下级政府只与上级政府谈判，不需要关注其他问题，只需要关注上级政府是否与自己谈，这违反了公共治理最关键的问题，就是人民群众的投票和监督。
在承包制运行过程中，上级政府也认识到这一缺点。中央政府首先想到的是如何让地方政府行为稳定化，因此必须让地方政府的权力固化，引发了１９９４年的分税制。分税制看起来与承包制很类似，把税收分为３块，一部分是中央政府独享的，一部分是中央政府和地方政府共享的，一部分是地方政府独享的。但分税制是稳定的，不需要一对一谈判，对所有地方政府都是公平的。中央与各级地方政府的权力配置制度化，产生的第二个好处是对于地方政府来说行为就相对稳定化了，整个社会对政府的行为可预期了。
１９９４年以后中国经济得到持续稳定发展，与分税制有很大关系。分税改革在中国公共管理中起到了质的飞跃，使高度集权化的管理中有了一定的分权，地方政府享有了一定合法的自主权力。１９９４年以后，中国的公共管理发生了非常重要的影响，权力开始分散，这一点非常重要。这个制度化的分权使得中国的政府行政管理模式转向了初步的公共管理模式，因为过去完全是等级控制，现在有了一定程度的分权。当然，分税制以后的公共管理还称不上公共治理，因为普通群众以及各种第三部门（比如ＮＧＯ）还没有良好的投票和监督政府的机制，特别是第三部门还没有良好的生存和发展的制度环境，受到各种抑制。或者说得更白点，就是政府还没有平等地看待群众和第三部门。不过分税制的确给公共管理带来了制度条件，使得中国公共管理稳定了很长时间，现在也一直是在分税制的框架下改进。但分税制最大的缺点是有限分权，我们的分税制仍然是在中央集中控制之下产生的分权，是不彻底也是不规范的。首先，地方没有自主决定收入结构的权力，没有设置税种的权力。通常来讲，在一个规范彻底的分税制下，地方有权征收能带来稳定税源的税种。比如个人所得税，财产税，这恰好是我们最弱的。
由于不许地方自主设置税种，地方没有稳定的税收来源，就不断搞预算外收入，又搞制度外的变相收费。按一些学者的估计，制度外的收入相当于预算内的收入，财政资金的体外循环非常高。地方最主要的收入来源是与中央共享的流转税，来自于企业，地方如果要获得更多的分享收入，就要把主要精力放在发展企业上，一方面要不断地招商引资，另一方面要不断地扶持本地企业，排斥外地企业。带来的恶果就是地方保护和恶性竞争，土地廉价出售。寻求制度外的收入的结果，使得地方收入在分税制下不是一种制度化的增长，而是非制度化的增长，是租金的增长。首先它不透明，不清楚地方有多少收入，也无法监督，导致地方灰色地带非常多，助长了地方腐败。关键问题就是没有监督。分税制的监督是来自上级，在以前那么严格的体制下没法监督，现在更加做不到。当增长逐步遇到瓶颈的时候，这个问题就逐渐暴露了。经济通过外延式的增长，产生的社会负担越来越重——环境保护、社会不平等、弱势群体的社会保障问题。过去有限分权的分税制不适应了，因为地方政府不可能有动力去做这些工作。
中国的公共管理必须要达到第三个飞跃阶段，这个阶段首先必须实行公共财政。公共财政的好处是至少考虑到地方政府分权的彻底性和规范性，以及对于地方的制衡性。公共财政的内涵说到底就是民主财政，地方政府的收支都由当地老百姓来决定，而不是由上级来决定。
中国公共管理的思路，虽然都在提民生问题，但是都还没有到这一步，抓民生问题还在靠上级政府的动员，改到官员考核制度里去，试图引导地方政府。这会助长地方政府将这些问题形式化，而不是落于实处。打个比方，过去是教育投入不足，如果把教育纳入考核指标，它会保护过度。劳动就业已经开始过度保护了。解决很多民生问题，是要讲激励问题的。保护没错，但要保护恰当，要在你的保护下，人们还有积极性。
我很担心，一旦采取上级政府的推动方式，会使受保护的人没有积极性，保护方也没有积极性，产生最差的结果，使大量投入社会保障的资金得不到有效使用。谈到重视教育，保护方没积极性，所以全搞重点大学、重点中学，我们说要平等教育，但他们仍然会念“２１１”，一般的学校还是得不到正常的投入。整个机制被扭曲掉了。地方为何有动力去建设名牌大学和名牌中学呢？因为有政绩的问题。如果你去建设均等化的教育，是出不了政绩的。包括现在新农村建设中出现的一些偏差，就是抓典型，把屋子修得很好，老百姓没有实惠。虽然我们应该把钱用于每个人减少一些教育负担之类的事情上，但是这样对政府官员来说没法考核。他不如搞个样本村更刺激，还可以拍照，吸引媒体的注意。
从现在来看，在有限分权的体制下，推动公共管理的改变是非常难的。尽管有限分权制过去推动了中国经济发展，但带来非常巨大的问题。一旦问题的社会成本超过其收益，就不划算了。这意味着这种制度必须要改。我们期待的是，中国的公共治理经过改革３０年后能进入真正的公共治理阶段。
除非政府有魄力去做这个事情，否则中国经济要实现再一次飞跃，我不是非常乐观。
改革在渐进中微调
记者：那么１９９４年分税制以来还有哪些小的变化？
周业安：实际上我们也在进行一系列微调。渐进式改革也有很多工作在做。第一，非常明显的是乡村直选，第二，对于政府的内部监督也有改善和强化，国家审计署审计力度加大，这一点值得肯定。第三，人民代表大会的作用也比以前好，不是制度变了，而是代表的主体意识增强了。第四，地方很多预算外资金合法化，非常重要。第五，电子政务的推广。
很多人会认为政府官员的考核和激励也在发生改变，但是在一个高度控制的管理模式下，打开一个缺口，使其他人能够参与，这才是最关键的。这是我评价中国公共管理改革与其他人不同的角度。很多人认为改革是政府主动去做，但我认为在公共管理的演变中，政府是被动的，是因为其他背后的原因。居民的声音不断强化，会导致政府会不断改变，原因是市场化进程不断强化，使大家主体意识逐步树立、权利意识不断苏醒。市场就是讲究平等交易，你有你的权利，我有我的权利，一旦出现问题我要跟你打官司，这样自然而然会把平等交易的思想带入公共事务中，把与政府打交道看成是和政府的交易，如果你一旦出现问题就要跟你打官司。市场带来观念的改变，它是一只无形之手，你会发现它在底下慢慢推动，使得上面发生改变。
记者：你怎么评价整个３０年改革与公共治理改革的相互作用？
周业安：市场化改革倒逼了公共管理模式的改变，使得政府不断要适应市场的变化。打个比方，流动人口的投票权在深圳试点，因为越来越多人口流动到这个城市，在这个城市生存发展，做出贡献，参与公共事务，如果你不改变公共治理模式，就没法解决这个问题。我们现在一旦市场化，让群众尝到甜头，一旦开启了人们的权利意识，就没办法把这种权利意识压回去，这是不可逆的。这让我们看到了市场化的重要性，是看不见的手对看得见的手的重要性。如果看得见的手非要跟看不见的手拧着来，看得见的手就没法生存。在这种情况下，中国的改革就是两只手之间不断互相强化过程中慢慢前进。
我们不能指望我们这样一个大国的管理模式迅速转变到公共治理，西方国家的公共治理运动是２０世纪７０、８０年代才开始兴起的，这有一个渐进的过程。
记者：我国现在政府的管理模式与西方国家的差距在哪里？
周业安：差距首先在于公共财政的差距。通常只有落后的国家和部分转型国家没有实施公共财政，所以中国是这部分中的一个。第二，居民的参与和监督，参与的形式和监督的力度不一样。我不认为中国一定要实施英美式的民主。民主思想有很多种，民主的具体实施模式更是多样化。英美民主模式是非常繁琐的不同的政党之间的利益制衡关系的形成，它是最大程度的分权。但是在中国，并不意味着最大的分权就是最好。
任何一种分权模式的运行需要条件。最重要的条件，首先是与整个经济社会和人口的多样性有很大的关系。如果多样性越强烈，分权也就越强，反之亦然。我们的多样性很差，因为我们过去一直以来都是集权，几千年反复标准化，我们虽然有很多民族，但是我们很标准化。美国不同民族之间是相互独立发展的。民主没有统一模式。
第二个有关系的是传统。分权的实施与我们自身的认知和认可程度有关。在一个高度分散化理念认同程度比较高的情况下，最大分权容易实施，比如美国。但是中国不一样。中国传统以来就是集权思想，很大程度存在被某一种集中控制的机构的依赖，很难去形成一直存在的分的局面，这是无论百姓还是官员都无法接受的。实行民主制如果无法跟中国传统的东西相融合，民主还是无法实施和运行的。
第三，现在我国的市场化深度和广度还不够。广度来讲，很多地方没市场化。深度上，很多市场的层次性不够，我们看到的是面上的市场，不同层面的市场还远未形成体系。很多市场还没有建立。这种情况对分权是一种制约。
难啃的骨头怎么啃？
记者：现在有一种说法就是改革好啃的骨头已经啃完了，现在只剩下难啃的硬骨头。
周业安：在公共治理领域，最关键是公共财政，这是最难改的，这是相当于向政府要权。在公共管理模式中，如果不从有限分权向规范分权转换的话，中国的经济增长会受制约，这是肯定的。我们现在很多的社会问题不是可以由中央去推动，很多社会问题不是量的问题，而是权利的问题。
任何一个国家都会有利益集团，如果权利是对等的，利益集团可以相互制衡，反而有利于社会公共政策的制定。反过来说如果权利不对等，拥有优势地位的利益集团就能够统治社会，主导社会。
比如个人财产分布，我们只要求高收入者去申报，但我们并不要求政府官员去申报，官员成了优势方，其他人成了劣势方。我们有很多对弱势群体的歧视，也有对有钱人的歧视。只有权利不对等的时候才有歧视，只有拥有优势权利的人才会不受歧视，对于权利优势一方来讲，他既可以歧视没钱人，也可以歧视有钱人。
我们过去的改革一直不是基于权利的角度进行改革，而是基于数量上的考虑，带来了我们整个社会上权利分布的严重不对称。必然会产生一些拥有优势权力的利益集团，并会凌驾于整个社会之上。如果要打破这一点，唯一可行的是打破这种不平等的权利分布。
在政府内部要实行公共财政。公共财政确实是非常重要的关键。如何打破呢？我们要更多地创造利益集团，而不是瓦解利益集团。利益集团会形成竞争和相互斗争，我们要把更多的人变成利益集团，形成以利益集团为中心的权利中心，即所谓的多中心。
改革的最大成功是财富增加了
记者：如果让你反思改革３０年，改革最大的成功是什么？
周业安：最大的成功是群众的财富增加了。
记者：你认为以后的改革方向中要强调公共治理？
周业安：这是一个全球趋势，不仅是中国的问题。我们的权利主体意识在增强，西方也在增强。全球都面临如何在政府看得见的手与广大居民的个人权利之间进行权利均衡的问题。政府的目的就是要解决公共利益的问题。但在这个过程中出现很多政府利用公共利益来满足私人利益的要求。其实全球都在为这个问题伤脑筋，如何让政府更多为公共利益做事，只是中国面临这个问题更为迫切，因为中国现在连规范的公共管理阶段还没有做到。
记者：你认为我国什么时候才能实现公共治理？
周业安：如果经济不会发生衰退，没有战争或突发国际事件，实现公共治理乐观估计是在８年左右。从１９７８年到１９８８年，是改革过程的剧变。２０世纪９０年代又是急剧的变化，每次变化的时间会逐步拉长。
其实从目前来看，无论是政府内部，还是民间，对公共财政的紧迫性都达成了认识。现在这届政府越来越关注民生问题。但关注民生问题，如果不改变根本问题，很可能流于形式。
记者：你如何看待前两年一度兴起的反思改革的讨论？
周业安：我觉得所谓争论的背后，不是立场和观念的争论，而是利益的争论。反对市场化的人，他把现在出现的问题归结为市场化出现的问题，你会发现，真正反对市场化的人，往往不是过去的穷人，往往是过去的富人。因为他在过去的旧体制下，他处于相对的优势方，在这种前提下，在过去他有心理和财富上的优势。改革开放后，原先比他差的人有了新的发展机会，而且比他好，他们觉得利益失去了。如何争取利益，就是以公共的利益来争取个人利益。我们必须看到现在绝对的生活水平是增加的。一个农村的人，你让他回到改革前，没有人愿意的，因为改革之前没饭吃没衣穿，我回去干嘛？虽然现在有很多有钱人比我有钱，但是我至少吃穿不愁。好多人现在买不起房子，但是过去很多人也没有房子。
我们在讨论现在的时候往往忘记了历史。过去谁有房子，一部分人能分到房子，另一部分人分不到，因为计划指标的问题。现在至少有了一个机会，如果我有钱，肯定能买到房子。过去你有钱也买不到房子。现在有人抱怨找不到工作，但是事实上我们过去连选择的机会都没有，哪个更好一点？市场化给我们带来的最大的好处就是选择自由，而不是钱。但是大多数人只看到钱，而看不到选择自由。过去大家一起受穷，没有任何选择自由，你就能快活吗？反市场的人希望回到一个老百姓没有选择自由、没有平等权利的等级体系当中，你能认为这些人是出于公共利益的目的在反市场吗？我想任何一个理智的人都不应该相信这些言论。