解放思想 改革创新 加快构建保障科学发展的新机制
——在全国国土资源管理工作会议上的报告

徐绍史

（2008年1月30日）

这次会议要认真学习贯彻党的十七大精神和深入贯彻落实科学发展观，回顾总结过去五年的工作，分析形势，统一认识，进一步明确当前和今后一个时期国土资源管理工作思路和方向，部署2008年工作。曾培炎副总理对这次会议高度重视，会议期间将接见与会同志并作重要讲话，我们一定要认真学习领会，抓好贯彻落实。

下面，我代表部党组，讲三方面意见。

一、国土资源管理工作取得明显成效

过去五年，我国经济平稳快速发展，工业化、城镇化步伐不断加快，资源供需矛盾加剧，资源利益诉求增多，资源管理面临复杂局面，压力进一步增大。国土资源系统坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六大、十七大精神和党中央、国务院的一系列重大决策部署，全面履行国土资源调查评价、规划、管理、保护与合理利用职能，各项工作都取得了重大进展，为经济社会发展作出了积极贡献。

（一）积极参与宏观调控，促进经济平稳快速发展的作用进一步显现

以资源政策特别是土地政策参与宏观调控，是我国重大的管理创新。我们按照中央要求，严把土地闸门，严格土地规划、计划和建设用地审批管理，每年实际新增建设用地规模基本控制在600万亩。土地供应优先保障国家重点项目和民生项目。严格执行限制和禁止供地目录，推行工业用地招标拍卖挂牌出让和工业用地最低价标准，遏制了工业用地低成本粗放扩张。用地指标适当向中西部和东北地区倾斜。五年来，土地调控约束了固定资产投资过快增长，促进了产业结构优化升级和区域协调发展。

探索运用矿产资源政策参与宏观调控。科学编制并严格实施矿产资源规划，优化了矿产勘查开发布局。实行优势矿产开采总量控制，强化集中管理，初步扭转了“优势不优”的状况。实施国家煤炭规划矿区管理制度，暂停受理煤炭探矿权申请，有效控制了煤炭勘查开采投资过热的势头。

（二）坚持开源节流并举，资源保障能力进一步增强

落实最严格的耕地保护制度。着力控制建设占用耕地、推进土地整理复垦开发、建立耕地保护目标责任制，耕地锐减的势头得到遏制。五年来，全国建设用地审批共核减用地近100万亩，土地整理复垦开发补充耕地2289万亩。全国设立116个国家级基本农田保护示范区。重庆、湖北“移土培肥”工程、江西“造地增粮富民”工程、湖北“兴地富农”高标准基本农田建设工程、四川“金土地”工程成效明显。浙江、江苏、广东等地节约集约用地经验和湖南长沙节地模式产生了良好的示范效应。

认真贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》，公益性地质工作明显加强，中央和省级地勘基金相继启动，商业性矿产勘查机制初步建立，全国地勘投入地方高于中央、社会高于政府，五年翻了一番多。在西藏雅江带、西南三江、大兴安岭等重点成矿区带，在老矿山深部及外围，油气、铁、铜、铝、铅、锌等重点矿种取得一批重要发现。新一轮全国油气资源评价和战略选区成果发挥了重要作用。五年来，尽管开采强度不断加大，但石油、天然气、煤炭保有储量仍然分别增长了17.3%、54%和17.4%，铁、铜、铝、铅、锌等重要矿产保有储量也有所增加。开展了煤炭回采率检查，推进了综合利用试点。青海盐湖等一批矿山（田）资源综合利用水平不断提高。全国186家先进矿山企业受到表彰。境外矿产勘查开发合作迈出新步伐。

（三）持续治理整顿，资源开发利用秩序进一步好转

2003年以来，开展以开发区清理为重点的土地市场治理整顿，分别核减开发区数量和规划面积约77%和74%，促进了规范用地。持续推进土地执法，加强土地督察，与国务院有关部门联合开展专项行动。2007年下半年，专门开展了全国土地执法百日行动，查出“以租代征”、擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩；查处纠正了违规违法用地行为；遴选出山西省晋城市等107个土地执法先进典型；圈定了重点整改地区和典型案件；开展了土地执法长效机制的探索。通过开展百日行动，地方政府在耕地保护、土地执法监管等方面的共识程度大为提高，违规违法用地高发态势得到遏制，国土资源管理队伍特别是刚刚组建的土地督察队伍经受了锻炼，产生了积极广泛的社会影响。

全面整顿规范矿产资源开发秩序，治乱、治散、治小、治本取得明显成效。2005年以来，全国共查处无证勘查1200多起，无证采矿11万多起，越界越层开采7700多起，非法转让矿业权2100多起，依法关闭矿山近4万座，违规违法开采上升势头得到了遏制。积极推进资源开发整合，全国已有2954个矿区编制了整合实施方案，953个矿区已完成整合任务，共减少矿业权8400多个，规模化、集约化开采成效明显，河南、内蒙古、山西、湖北、辽宁、云南、黑龙江等省（区）走在前列。矿山地质环境治理力度不断加大，吉林、安徽、海南、西藏等20个省份建立了保证金制度，五年来中央财政共安排矿山地质环境治理项目1089个，累计投入资金36亿多元。

（四）更加关注民生，维护权益服务社会的水平进一步提高

国有土地使用权、集体土地所有权登记发证率明显提高，积极调处土地权属纠纷，有效维护了土地权利人的合法权益。土地市场治理整顿期间，清偿被征地农民补偿安置费175亿元。深入开展矛盾纠纷排查和重信重访专项治理，征地突出问题逐步得到解决。开展征地制度改革试点，按照“被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障”的要求，提高征地补偿标准，制定征地统一年产值标准和区片综合地价，落实就业安置和社会保障措施，有效维护了被征地农民的合法权益。

地质灾害监测预防成效明显。部发布了《全国地质灾害防治规划》，建立了地质灾害预警预报、群测群防、巡查排查制度和应急处理机制，开展了地质灾害危险性评估、防治知识“万村培训活动”。特别是加强汛期和三峡库区等重点地区地质灾害防治。五年来，成功避让地质灾害3500多起，安全转移16万多人，避免直接经济损失24亿多元。

地质工作及其成果资料服务社会的领域不断拓展。五年来，加强了农业地质、城市地质和水文、工程、环境地质工作，推进了地质遗迹保护和地质公园、矿山公园建设。宁夏、四川等地实施找水示范工程成效明显。

（五）注重基础建设，管理支撑能力进一步提升

深入开展土地利用总体规划修编前期工作。开展了全国地质勘查规划和第二轮全国矿产资源规划编制工作。国土资源大调查“一项计划五项工程”取得重要成果并广泛应用。第二次全国土地调查，矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权核查全面展开。矿山储量动态监管已覆盖5万多个矿山，辽宁、新疆、广西等近半数省份覆盖了全部矿种。改革国土资源综合统计制度，完善形势分析制度，国土资源重大专题调研取得阶段性成果。国土资源信息化建设加快推进，金土工程一期基本完成，上海、福建、贵州、北京等地电子政务建设成效明显。全国所有省份、77%的市（地）和47%的县（市）国土资源管理部门通过门户网站向社会公开政务信息。大力实施科技兴地战略，遥感等技术手段在国土资源领域广泛应用。中国大陆科学钻探工程等一批重大科技项目取得重要成果。国土资源领域对外开放不断扩大。

（六）推进改革创新，国土资源管理体制机制法制进一步完善

国土资源管理体制改革力度加大。省以下国土资源管理体制改革和干部管理体制改革基本到位。基层国土所机构、编制、经费问题逐步解决，江苏、山东、甘肃等地建立了国土所的标准化管理模式。地质调查管理体制改革取得新进展，中国地质调查局升格为副部级事业单位，部省两级地质勘查行业管理体系初步形成。国有地勘单位改革发展步伐不断加快，内蒙古等地的地勘队伍改革提供了有益经验。国家土地督察制度基本建立，“一办九局”边组建边工作，发挥了重要作用。

国土资源管理机制逐步完善。深化资源有偿使用制度改革，不断规范土地和矿业权市场建设，积极推进建设用地招标拍卖挂牌出让和矿业权分类出让。2007年，全国招标拍卖挂牌出让土地收入超过9000亿元，占出让总收入的80%，比2003年提高了23个百分点。改革完善资源税费等经济政策，提高了新增建设用地土地有偿使用费标准，调整了分配方式。调整矿业权价款收益中央与地方的分成比例，进一步向基层倾斜。在山西、陕西等八省开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点。加强地质勘查资质管理，积极探索勘查区块退出机制。矿山地质环境治理恢复补偿机制初步建立。建立了耕地保护目标责任制、土地违法问责制等制度，各负其责、协调联动的工作机制逐步推进。深化行政审批制度改革，部取消行政审批事项19项，各地取消一大批行政许可事项，管理方式明显转变。

国土资源法制建设不断加强。国务院出台了关于严格土地管理、加强土地调控、促进节约集约用地、整顿规范矿产资源开发秩序、加强地质工作等一批重要规范性文件。对《土地管理法》进行了适宪性修改。出台了《地质灾害防治条例》和《土地登记办法》等30多部法规规章。开展了《土地管理法》和《矿产资源法》修改论证。大多数省级厅局都建立了窗口办文、听证等行政程序，依法行政水平明显提高，河北省国土资源厅被授予全国政务公开先进单位。深入普法宣传，开展全国县乡村干部国土资源法律知识宣传教育培训活动。

（七）加强队伍建设和党风廉政建设，行政执行力进一步提高

保持共产党员先进性教育活动成效明显，提高了全系统干部的行政执行力。加强干部队伍建设，严格干部管理。制定了《国家土地督察机构工作人员选配暂行办法》，公开规范选配了一批干部，保障了督察工作的顺利开展。大规模开展教育培训，编制统一教材，改进培训方式，效果明显。

党风廉政建设和反腐败工作进一步加强。坚持教育、制度、监督并重，着力从源头上有效预防腐败，严肃查办违纪违法案件，认真开展巡察工作，深入治理商业贿赂，反腐倡廉力度进一步加大。

我们在推进工作、取得成效的同时，也不断深化了对国土资源管理工作规律的认识，主要体会有：

——党中央、国务院的高度重视和正确领导是做好国土资源管理工作的根本保证。五年来，针对资源环境与经济社会发展中的突出问题，党中央、国务院作出了坚守18亿亩耕地红线、土地管理参与宏观调控、土地市场治理整顿、整顿规范矿产资源开发秩序、实现找矿突破等一系列重大决策部署，为我们的工作指明了方向。

——必须始终把集中力量解决突出问题作为做好国土资源管理工作的突破口。针对土地违规违法屡禁不止、矿产资源开发秩序混乱等突出问题，坚持原则、严格执法，集中多方力量，开展专项行动，实现重点突破，在有效解决问题的同时，促进了长效机制建设，锻炼了队伍，树立了良好形象。

——必须注重把综合运用经济、法律、行政、科技手段作为提高国土资源监管和调控有效性的着力点。注重理顺土地、矿产资源经济利益关系。改革调整新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、城镇土地使用税、探矿权采矿权价款、矿山环境恢复治理保证金等税费政策，经济调节作用进一步凸显。简化程序，严格审批，强化执法监察，严肃查处各类违规违法行为，充分利用3S等现代科技加强对国土资源开发利用的动态监测。

——必须坚持把齐抓共管、协调联动作为推进国土资源管理工作的有效方法。国土资源管理涉及方方面面和千家万户。我们的各项工作只有得到各级政府、相关部门的支持，才能不断推进、取得成效。

总体上看，过去的五年，是国土资源管理工作任务十分繁重、成效相当明显的五年。这是党中央、国务院正确领导的结果，是地方政府、相关部门和社会各界大力支持的结果，是全系统广大干部职工共同努力的结果。在此，我代表部党组，向全系统广大干部职工，向长期支持关心国土资源管理工作的地方各级政府、各有关部门以及新闻媒体和社会各界的领导、同志们、朋友们，表示衷心的感谢！

二、加快构建保障科学发展的新机制

当前，我们正在学习贯彻党的十七大精神。去年底召开的部党组理论学习中心组（扩大）务虚会，主要围绕国土资源管理形势怎么看，国土资源管理工作今后怎么干，进行了深入研讨，统一了思想，提高了认识。大家一致认为，党的十七大之后，我国已经站在一个新的历史起点上，经济社会发展正处在步入科学发展轨道的关键时期，国土资源管理工作既迎来了大好机遇，也面临着重大挑战。要使党的十七大精神在国土资源管理工作中落地生根，必须把十七大精神具体转化为国土资源管理的工作部署和政策措施。最核心的是要进一步解放思想、改革创新，准确把握科学发展观的科学内涵和精神实质，进一步统一对国土资源管理形势的认识，加快构建保障科学发展的新机制。

（一）认清形势，增强构建保障科学发展新机制的责任感和紧迫感

一是要全面认识我国发展的阶段性特征在国土资源领域的反映。总体判断就是国土资源管理工作当前矛盾突出，今后压力很大，是经济社会发展的热点和难点。进入新世纪新阶段，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现。结合国土资源管理工作，要从以下两个方面来深化认识：

第一，我国长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，经济增长的资源环境代价过大。首先是结构性矛盾。从总需求结构来看，固定资产投资过大，消费需求总体不足。从总供给结构来看，第二产业特别是重化工业比重过大，第三产业比重低，第一产业特别是农业基础仍然薄弱。从城乡、区域发展不平衡来看，城乡差距和东中西部的发展差距仍在扩大，土地、矿产资源分布的不均衡，对地区协调发展带来了一定程度的影响。耕地数量南少北多，水资源南多北少，水土和光热条件比较好的优质耕地仅占全国耕地的1/3，主要分布在东南部地区。矿产资源基本上是内陆多、沿海少，煤炭总体上是北富南贫、西多东少，铁矿主要分布在华北、东北和西南，铜矿主要集中在江西、西藏、云南、甘肃和安徽等地。从产业结构来看，近些年来第一、第三产业比重相对下降，第二产业强劲上升。当前我国正处于工业化中期阶段，这种第二产业特别是重化工业比重大的结构，给经济持续平稳快速发展增加了难度，也给宏观调控提出了艰巨的任务。其次是粗放型增长方式。基本特点就是高投入、高能耗、高物耗、高污染和多占地（“四高一多”）。在经济快速增长的同时，付出了沉重的资源环境代价。最后是土地、矿产资源相对不足。我国人均耕地只有1.39亩，不到世界平均水平的40%。北京、天津、上海、浙江、福建和广东六省（市）的人均耕地已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。矿产资源人均探明储量仅占世界平均水平的58%，位居世界第53位。长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式带来的土地、矿产资源粗放利用大量存在，加剧了这种资源供求紧张状况，最终形成了土地紧约束和矿产资源保障能力总体不足的局面。

第二，影响发展的体制机制法制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题，国土资源改革和发展的难度加大。首先，贯彻落实科学发展观将是今后经济体制改革的出发点和落脚点，但贯彻落实科学发展观又是一项艰巨的任务和一个较长的过程。各级干部发展理念和观念的转变需要一个过程，现有不利于科学发展的体制机制法制障碍的调整需要一定的时间，有利于贯彻落实科学发展观的理念、制度、政策设计和出台也需要时间，进而使科学发展观成为广大干部群众的自觉行动更是一个较长的过程。其次，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。当前，深化经济体制改革的任务十分繁重。财税体制改革不断深入，中央和地方的事权需要进一步界定，金融体制和结构不适应经济社会发展的问题日益显现。现代市场体系的建设还有不小差距，资源和要素价格形成机制不够完善，社会信用体系不够健全。社会主义基本经济制度仍在不断完善，利益分配机制不尽合理，统筹兼顾各方面利益的难度不断加大。由于体制机制法制方面存在障碍，改革攻坚面临深层次矛盾，社会利益格局发生深刻变化，使得土地、矿产资源方面的利益诉求和矛盾纠纷凸显。当前国土资源领域违规违法乱占滥用耕地、乱采滥挖矿产资源屡禁不止，正是这种利益诉求和矛盾纠纷的集中反映。国土资源改革和发展的难度也进一步加大。

这种阶段性特征和特殊的资源国情，决定了我们的一切工作都要立足于我国仍处在社会主义初级阶段的基本国情没有变和社会主要矛盾没有变这个最大的实际，把解决保障发展与保护资源“两难”问题放在首位。

二是要深刻把握党的十七大对国土资源管理工作提出的新的更高要求。要使党的十七大精神在国土资源管理工作中落地生根，必须在贯穿、结合、转化上下功夫，进一步适应经济社会发展对国土资源管理工作提出的新要求。第一，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构和增长方式。坚守18亿亩耕地红线，合理开发利用矿产资源，走出一条节约集约利用资源的新路，为实现到2020年人均GDP翻两番目标提供资源保障。第二，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成科学的宏观调控体系。进一步加强和改善宏观调控，加强与财政政策、货币政策的协调，增强针对性和有效性。当前尤其要注意“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”。要建立健全资源有偿使用制度，理顺资源价格形成机制，大力推进土地、矿产等要素市场建设。第三，走新型工业化、城镇化道路，形成城乡经济发展一体化新格局。区域协调发展、优化国土开发格局的任务很重，已经和即将部署的综合改革都涉及国土规划、土地管理制度和矿产资源开发格局等重大问题。一些地方正在推进和酝酿的许多重大改革，如上海浦东新区、天津滨海新区等综合配套改革试验区，成都、重庆城乡统筹试点，武汉城市圈、湖南长株潭城市群建设资源节约型和环境友好型社会试点，都有改革土地、矿产资源管理和创新土地、矿产资源政策的迫切需求。第四，加快形成可持续发展的体制机制法制，涉及国土资源领域更广，内涵更深刻。国土规划、土地利用总体规划与其他方面各种规划的衔接、资源立法体系的完善以及国土资源管理体制的改革等问题，都要求我们必须按照党的十七大精神，认真研究，主动介入。正在开展的征地制度改革和农村集体建设用地流转试点、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点、国土规划试点、煤炭资源有偿使用制度改革试点、地质找矿统一部署试点等，都需要按照党的十七大精神，认真总结和深化探索。

三是要深入研究经济全球化和科技快速发展给国土资源管理工作带来的新挑战。第一，资源配置和矿业全球化趋势明显。不少国家实施资源全球战略，进行资源战略储备。资源开发和消费迅速增加，生产和供应更加活跃，资本和科技影响越来越大，渗透融合程度越来越高，矿产勘查开发合作空间进一步扩大，同时“走出去”利用国外资源的风险也在加大。第二，全球地质工作全面复苏，进入快速发展期。当前，需求旺盛，投资增加，高新技术应用更加广泛，服务领域不断拓展，社会功能日益增强，促进了人类生存质量的提高和生活条件的改善。如何进一步加强国际交流与合作，学习借鉴国外同行的做法和经验，同时向国外同行推介我们自身的做法和经验，都是面临的课题。第三，新兴国家和发展中国家工业化、城镇化进程加快，土地供需矛盾突出。城市与农村争地、燃料与粮食争地、住房与庄稼争地，城市无序扩张与过度耕种、过度放牧并存。资本要素的流动进一步加剧了用地矛盾。随着国际资本流动性过剩，大量热钱出于对人民币升值的预期涌入中国，利用房地产、股市等“圈地”、“圈钱”，不仅对金融安全带来隐患，也对土地管理提出了新课题。近两年，国际粮食市场的总量、结构和价格的波动，更加警示我们必须增强忧患意识，严格保护耕地，立足国内保障粮食安全。第四，高新技术特别是信息技术在国土资源领域广泛应用。国土资源调查评价、保护与利用的广度、深度、精度不断提高，管理与服务的理念、方式、手段也发生了深刻变革。3S技术在国土资源领域广泛运用，三维地质填图、深部快速探测、数字化调查等技术，对地质资料的二次开发以及地质调查工作的全程信息化处理，对国土资源管理起到极大的推进作用，促使国土资源社会化服务和总体功能有了大的拓展。现在，一些发达国家在资源管理上注重各门类资源协调，注重处理资源与环境的关系，注重处理资源与产业的关系，推动资源管理向数量、质量、生态综合管理转变。倡导循环经济、绿色矿业等新型资源观，宏观调控与市场机制结合的新型资源管理理念，向更加理性、综合和平衡方向发展。这些都要求我们积极拓展对外开放的广度和深度，用世界眼光和战略思维系统谋划国土资源工作。

我们还应该清醒地看到：与新形势相比，我们的思想观念、管理水平和工作作风还很不适应，亟待转变和提高。如果我们现在不是这样提出问题和认识问题，我们将跟不上经济社会发展的步伐，跟不上改革开放的步伐，将落后于时代的新要求，有负于人民的新期待。
总之，党的十七大提出的新的更高要求，我国经济社会发展阶段性特征、资源国情、全球化及科技发展带来的新挑战，都要求我们认真探索，化被动为主动，变挑战为机遇，增强做好国土资源管理工作的责任感和紧迫感。

（二）明确思路，加快构建保障科学发展的新机制

十七大报告提出的全面建设小康社会的新目标，有总量要求和速度要求。总的来看，实现总量和速度要求并不太难，难的是优化结构、提高效益、节约资源、保护环境，处理好结构、质量和效益的关系，关键是处理好又好又快的关系。我们要在这种背景下来思考贯彻落实科学发展观，构建保障科学发展的新机制。构建保障科学发展的新机制，根本目标在于提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力；核心是处理好保障发展与保护资源的关系，坚持开源与节流并举，走出一条节约集约利用资源的新路；重点是要强化调控和严格监管，落实坚守18亿亩耕地红线和合理开发利用矿产资源的共同责任；关键在于进一步解放思想、改革创新，不断完善体制机制法制，进一步更新观念、转变作风，不断增强执行力。

必须进一步解放思想、改革创新。国土资源领域面临着大量需要改革的问题，这些问题大多数是内外交织、上下关联的难题，涉及面广、相关性强。改革开放发展到今天，改革发展的受益群体出现了从下到上演变的趋向，既得利益格局出现部门化、行业化现象。在这种情况下，我们必须进一步增强坚持改革的坚定性和自觉性，不断解放思想、改革创新。五年来，国土资源管理工作之所以能够取得明显成效，主要得益于解放思想、改革创新。构建保障科学发展的新机制，要进一步解放思想、改革创新。要深刻反思我们自己的思想和精神状态，把我们的思想从不合时宜的观念、做法和体制束缚中解放出来，切实解决不想改、不敢改、不能改的问题。第一，要坚决克服安于现状的思想，树立强烈的忧患意识。始终保持清醒的头脑，居安思危，及时查找我们思想上的差距，与时俱进，增强对形势变化的敏感性，增强工作的主动性。第二，要坚决克服畏首畏尾的思想，增强攻坚克难的决心。以积极的精神状态，直面矛盾和挑战，调整复杂的权益关系，克服求稳怕乱、无过便是功的思想，真正解放思想，勇于改革创新。第三，要坚决克服狭窄视野的局限，增强服务全局的观念。紧紧围绕党和国家的中心工作，树立世界眼光，培养战略思维，想大事、谋大事、出主意，加快构建保障科学发展的新机制。

必须进一步更新理念，正确认识保障发展与保护资源的关系。保障发展与保护资源是辩证的统一。资源是发展的基础，资源的状况在一定程度上影响着发展的质量和潜力。发展是第一要务，发展可以为真正有效的保护提供条件。保护是为了资源的永续利用，实现可持续发展，保护反过来可以提高发展的质量和潜力。我们既不能不顾资源保护盲目求发展，也不能超越发展阶段消极谈保护。构建保障科学发展的新机制，必须树立在发展中保护、在保护中发展的理念，走出一条开源节流、节约集约利用资源的新路，实现发展与保护的双赢。
必须进一步明确职能定位、转变管理方式。要按照完善社会主义市场经济体制和深化行政管理体制改革的要求，使国土资源管理部门真正成为保障发展和保护资源的职能部门，参与宏观调控、加强市场监管的综合部门，维护群众权益、构建和谐社会的工作部门，提供资源公共信息的服务部门。正确处理好政府与市场、企业、中介组织的关系，进一步理清政事关系、政企关系。从管理上看，要从注重审批转变到审批、监管并重上来，从注重事后查处转到预防、查处并重上来。只有职能定位准确、管理方式转变，才能有效构建保障科学发展的新机制。

必须进一步统筹谋划、整体设计。构建保障科学发展的新机制，涉及方方面面的改革，是一项复杂的系统工程。既要继续解决经济社会发展中长期存在的、关系国土资源管理的深层次问题和结构性矛盾，又要解决发展中新积累的各种矛盾和问题；既要扫除计划经济体制下遗留的弊端，又要克服市场经济体制本身固有的缺陷；既要加快重点领域和关键环节的改革步伐，又要全面推进各方面改革；既要在利益格局多元化情况下大刀阔斧积极推进改革，协调好各方面的利益，又要在更加复杂的国内外环境和利益格局下趋利避害。第一，要对改革作出总体设计。从解决当前突出问题入手，着眼长远发展目标，加强与相关改革的互动，切实增强改革的针对性、预见性、协调性和有效性。第二，要对相应的体制机制法制进行配套完善。把改革的成果及时上升为法律法规，特别是要加快《土地管理法》和《矿产资源法》及其配套法规的修改，并做好与其他相关法律法规修订、制定的协调工作。第三，要对战略研究和规划工作作出安排。要根据新形势新要求，深入开展国土资源重大战略研究，提高国土资源规划的层次和水平，明确发展方向、目标、原则和重点任务。

必须进一步突出重点、不懈探索。要坚持宏观调控与市场配置有机结合、激励与约束双管齐下、法律经济行政科技手段综合运用、决策执行监督紧密衔接、政府企业社会积极互动，着力在以下几个方面进行探索：

——宏观调控机制。综合研究国土资源政策参与宏观调控的目标、政策工具、传导机制和配套办法。在继续使用规划、计划、审批等手段的同时，更多运用土地、矿产价格及租税费等经济手段，注重国土资源政策与货币政策、财政政策、产业政策的协调配合，增强调控的针对性和有效性。

——共同责任机制。变国土资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”。在耕地保护方面，主要是耕地保有量、基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况四个指标的落实。在矿产资源管理方面，重点处理好中央、地方、企业和当地群众的责权利关系，健全分类分级管理、有偿使用、总量与布局调控、矿山地质环境补偿等制度。在执法监管方面，探索建立事前事中事后紧密衔接、覆盖批供管用全程、相关部门协调配合的监督管理制度。

——开源节流机制。在开源方面，按照规划引导、政策激励、多元投入、规范管理的思路，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，不断拓展土地利用新空间。遵循市场经济规律和地质工作规律，完善鼓励矿产勘查风险投资制度，市场引导、政府扶持、企业投资，中央、地方、企业三方联动，公益性与商业性地质工作合理分工、相互促进，勘查与开发紧密衔接、良性循环，地质找矿与地勘单位改革、矿业权市场建设相互促进，拉动地勘大投入、争取找矿大突破。在节流方面，建立完善以规划和标准控制为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为保障、以有偿使用和市场配置为基础的资源节约集约制度。

——科技创新和国际合作机制。进一步明确国土资源科技工作的定位和发展方向，加强基础、强化应用，推进产学研相结合，实行跨部门跨行业合作，实现资源成果共享。研究制定国土资源国际合作战略，以推动地质矿产工作跨国经营为出发点，建立全球合作网络和多边、双边的合作交流机制，探索政府搭台、外援配合、地质先行、企业跟进的“走出去”新路子。

构建保障科学发展的新机制，是关系国土资源管理工作全局的大事，也是紧迫的任务。全系统都要以高度的政治责任感和历史使命感，把这项工作摆在更加突出的位置，加强组织领导，深入调查研究，勇于改革创新，切实抓出成效。

三、扎实做好2008年国土资源管理工作

当前和今后一个时期，国土资源管理工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解决突出问题为切入点，以改革创新为动力，以构建保障科学发展的新机制为主线，着力改善宏观调控、推进节约集约、坚守耕地红线、规范矿政管理、实现找矿突破、维护群众权益、强化公共服务，全面提高国土资源调查评价、规划、管理、保护与合理利用水平，为促进经济社会全面协调可持续发展作出新的贡献。2008年，重点做好以下五方面工作：

（一）严格土地调控和监管，坚守18亿亩耕地红线

一是要大力推进节约集约用地。认真贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》，继续推行土地招标拍卖挂牌出让制度，全面落实工业用地最低价标准，适时修订土地等别。探索国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施用地有偿使用。严格执行新修订的《工程项目建设用地指标》、《工业用地控制指标》等用地标准。开展重点城市和开发区土地集约利用潜力评价及集约用地考核。依法查处闲置囤积土地行为，4月底前完成闲置土地的清理，6月底前全面完成处置工作。鼓励优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间。总结推广“节地型城市发展模式”、“节地型企业”等典型经验。

二是要努力提高土地调控的针对性和有效性。围绕“两防”加强和改善土地调控，把握调控节奏和力度，管住总量，严控增量，优化结构。加快土地利用总体规划修编，严防“两减一增”（即减少耕地和基本农田数量、增加建设用地规模）。严格执行土地利用总体规划和年度计划，严格审查规划修改，严格新增建设用地审批。坚决控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，从严控制工业用地。保障民生用地供应，落实好廉租房、经济适用房和限价房、90平方米以下中小套型普通商品住房用地不得低于住宅用地供应总量70%的规定。

三是要认真落实耕地保护共同责任。统一组织开展2007年度耕地保护目标履行情况检查。继续推进国家级和省级基本农田保护示范区建设。会同有关部门，规范土地出让收入使用管理，制定实施好中央分成新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理和稽查办法，加强对地方征收和使用耕地开垦费、土地复垦费等补充耕地资金的指导和检查，抓好土地整理复垦开发项目的实施管理和国家重大项目的论证。做好农村土地信访和纠纷排查调处工作。

四是要切实加强土地执法监管。认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，严格实施用途管制，坚决遏制“以租代征”等土地违法行为。百日行动各项工作要落实到位，3月底前各地要向部作出报告。建立与人民法院、人民检察院、公安、司法和监察机关协作配合的工作机制，修订并严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》，强化对重大典型案件的联合处理和责任追究。执法关口前移，全面开展土地执法动态巡查和卫片执法检查，推广设立村级执法监察信息员的做法，建立违规违法早发现、早报告、早制止的工作机制。建立完善全国土地遥感监测体系，推进以图管地并构建统一的土地监管平台。充分发挥国家土地督察机构的作用。针对影响耕地保护和土地宏观调控政策落实等突出问题，继续开展土地专项督察。完善“发现、审核、纠正”的督察工作机制，向各省派驻土地督察专员。

五是要深化建设用地审批制度和征地制度改革。调整报国务院批准单独选址建设项目用地审批方式，进一步改进城市建设用地审查报批工作。继续推进征地制度改革试点工作。

（二）巩固整顿规范成果，促进矿产资源合理开发利用

一是要组织开展矿产资源开发秩序整顿规范工作“回头看”。清查所有矿区，查处违规违法行为。完善部门联动机制，将无证勘查开采案件增减率、矿业权人违规违法案件发生率指标与日常监督、重点矿区卫片监测相结合，切实加强开发秩序监管。推进解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题。

二是要全面完成资源开发整合任务。各地要将国办通知确定的重要矿种全部纳入整合范围，年底前基本完成整合任务。编制完成并严格实施全国和省级矿产资源规划，新建矿山必须符合规划，从源头上防止出现新的散乱。

三是要全面推进矿产资源有偿使用制度改革。认真总结煤炭资源有偿使用制度改革试点经验。制定加强探矿权、采矿权管理的政策和国家出资形成的矿业权处置办法。调整矿业权使用费标准，修订矿产资源补偿费征收管理规定。

四是要促进矿产资源合理开发利用与矿山地质环境保护。加强指导监督，促进矿产资源综合勘查、综合利用。提高油气资源采收率考核标准。鼓励充分利用低品位矿石，推动废石、废渣的资源化利用，开展尾矿综合利用试点。总结推广矿山企业发展循环经济的经验和技术。组织实施省级矿山地质环境保护和治理规划，全面落实矿山地质环境恢复治理保证金制度。

五是要进一步提高矿政管理水平。严格实行钨、稀土开采总量控制。深入开展矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权核查，加强矿政技术支撑能力建设。全面实施勘查许可证统一配号，推进采矿许可证统一配号和矿业权信息卡建设。强化油气勘查区块退出机制，督促油气企业加大勘查投入。研究制定矿业权评估、矿产资源储量评审等管理办法。落实国家矿产督察员、矿产资源开发利用年检和矿山储量动态监管制度，充实基层矿管力量。

（三）切实加强地质工作，努力实现找矿重大突破

一是要继续加强地质勘查。按照“找新区、上专项、挖老点、走出去、依靠科技和人才”的思路，实施《全国地质勘查规划》，完善矿产资源勘查部署。强化公益性地质工作的引导作用，推进整体勘查，引入大企业，形成大投入，力争取得具有宏观影响的大成果。制定和实施大兴安岭、长江中下游等重点成矿区带地质找矿统一部署试点方案，组织实施好危机矿山等专项，加强深部找矿部署研究。大力推进地质矿产工作跨国经营。

二是要认真做好汛期和三峡库区地质灾害防治工作。全面落实《地质灾害防治“十一五”规划》，完成山区丘陵区地质灾害普查，强化监测预警和群测群防，推进防治机构建设，建立完善应急指挥系统。加快三峡库区地质灾害防治项目建设。组织编制《全国地面沉降防治规划》，推进重点地区地面沉降防治。

三是要积极拓展地质工作服务领域。继续做好基础地质工作，加强区域海洋地质调查，加快国家级地下水监测网建设、重点地区地下水污染和环境水文地质调查，建设城市地质结构可视化平台和环境地质信息系统，推进浅层地热能的开发利用，开展农业水土地球化学调查评价研究，加强地质及矿业遗迹、古生物化石保护。继续开展地质资料清理，加强实物地质资料的研究和管理。

四是要加强和改善地勘行业管理。深入研究地勘行业发展改革的政策，强化宏观指导。总结地勘单位改革发展的经验，开展信息服务和技术培训，研究地勘行业国家职业标准。开展困难地勘单位的调研和政策扶持工作。严格勘查资质管理，推进行业自律。

（四）大力推进基础基层建设，不断增强支撑保障能力

一是要切实加强国土资源法制建设。抓紧《土地管理法》和《矿产资源法》修改论证研究。做好《古生物化石保护条例》、《土地复垦条例》、《矿山地质环境保护条例》、《国家土地督察条例》等法规的起草送审以及与《能源法》、《海岛法》等相关法律法规的立法协调。推行依法行政五年规划。

二是要深入开展国土资源重大专题调研和战略研究。紧紧围绕构建保障科学发展的新机制，加快已有调研专题成果的转化，开展滚动研究。加快研究论证，适时部署国土资源战略研究。进一步加强国土资源管理形势分析。

三是要稳步推进国土规划试点和国土资源调查。继续开展国土规划编制试点。落实国土资源大调查计划，加强项目管理和成果转化，提早谋划明年及“十二五”大调查及专项延续工作。加快推进第二次全国土地调查，东部要完成调查并上交成果，中部要基本完成调查，西部要全面开展调查。

四是要不断提高国土资源科技和信息化水平。加强国土资源领域重大科技攻关，组织实施公益性行业科研专项，注重科技人才培养。金土工程要完成一期、立项二期、谋划三期。建立完善土地审批监管、土地市场和地价监测、执法监察、矿业权管理、地质灾害预防应急指挥等信息系统。加强政务大厅和门户网站建设。土地市场动态监测实现全国所有市、县全覆盖，扩大地价监测城市数量。实行新的调查统计月报、季报和年报制度。

五是要认真搞好教育培训和宣传工作。深入开展和全面完成全国县乡村干部国土资源法律知识宣传教育培训活动。全面落实国土资源管理培训规划和计划，编好专业培训教材，办好各级国土资源机构负责人培训班。及时广泛深入宣传国土资源法律法规。

六是要积极开展国土资源领域的国际合作。编制国际合作中长期规划，开展地勘工作走出去规划编制研究，建立境外矿产资源勘查开发资质认证制度，推进国外地质矿产资源调查评价，加强境外矿产资源勘查开发数据系统建设。开好2008中国国际矿业大会。

七是要深化国土资源管理体制改革。系统总结建部以来国土资源管理体制运行实践，研究提出更好履行职能的建议。坚持国土资源相对集中统一管理原则，做好相关工作。起草加强全国基层国土所建设指导性意见。进一步发挥事业单位的服务支撑作用。

（五）全面加强干部队伍建设和党风廉政建设，进一步增强执行力和公信力

一是要深入学习贯彻党的十七大精神。以改革创新精神，全面加强党的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设。开展深入学习实践科学发展观活动。开展解放思想、改革创新，整顿作风、增强执行力的学习大讨论。以依法行政、廉政勤政、效能建设为重点内容，在全系统开展作风建设活动。

二是要加强干部队伍建设。按照民主、公开、竞争、择优和德才兼备、注重实绩、群众公认的原则，推进干部人事制度改革。加大干部轮岗交流力度，提高干部选拔任用的民主参与程度。推进土地督察干部选配。开展国土资源人力资源状况调查研究。加强对省级国土资源主管部门领导干部的协管。热心、精心、细心、耐心地全面做好离退休干部工作。

三是要加强国土资源系统反腐倡廉建设。在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。完善反腐倡廉工作协调机制，深入推进惩治和预防腐败体系建设。强化对领导班子和主要负责人的监督，强化对重点环节和重点部位的监督，强化对行政权力运行的监督。开展巡视工作。大力推进政务公开。严格执行财务管理各项规定，加强领导干部离任审计。

关于海洋工作和测绘工作。两个国家局都进行了系统总结部署。总体上看，五年来，海洋工作和测绘工作都取得了明显成效。海洋规划、法规体系基本形成，海域使用管理和海洋环境保护不断加强，海洋维权执法取得重大突破，海洋重大专项进展顺利，极地和大洋工作跨上新台阶，海洋经济得到快速发展。测绘监管不断加强，基础测绘稳步推进，数字中国地理空间框架建设步伐加快，测绘自主创新能力不断提高，测绘成果在新农村建设、土地调查、环境监测、极地考察等各个方面得到广泛应用，测绘保障服务能力显著提高。

2008年，要进一步做好海洋工作和测绘工作。制定《中国21世纪海洋政策》，部署实施“十一五”海洋事业发展规划，推动出台《海岛保护法》，深入开展海洋专项调查，全面清理规范用海行为，全面监测和重点整治近海生态环境，实施全海域维权巡航工作，推进科技兴海，加快第三个南极考察站和深海基地建设，努力开创海洋工作新局面。全面推进落实《国务院关于加强测绘工作的意见》，继续抓好测绘重大项目，做好公益性测绘保障服务，促进地理信息产业发展，加强测绘科技工作，推进关键技术攻关，加快信息化测绘体系建设，开展地理信息服务网站和地理空间信息数据市场秩序专项整治，严格对外国人来华测绘活动的监管，加强测绘立法和测绘监管工作，不断提高测绘依法行政水平。

做好当前和今后一个时期的国土资源管理工作，一是要加强领导。各单位主要负责同志要加强调查研究，既要研究当前突出问题，采取有效措施，积极争取主动；又要结合本地实际，想大局，谋大事，加强战略研究和形势分析，为科学决策、做好工作提供有力支撑。二是要增强责任意识。要以高度的职业敏感性，对形势的变化、苗头性问题，正确而快速地作出反应。重大事项要及时报告。不能因为我们的反应迟钝和麻木，给科学发展和社会和谐带来隐患。三是要抓好贯彻落实。对每项工作任务，都要进一步分解细化，发挥领导班子成员的作用，明确责任和进度，及时督促检查，确保落实到位。

同志们，春节将至，各地要关心干部职工生活，做好离退休干部和困难职工的慰问工作。在此，我代表部党组，向大家拜个早年，并请大家转达部党组对全系统干部职工的衷心祝福！